全面把握“三權(quán)分置”深化農(nóng)村宅基地制度改革的路徑研究

□呂青云，徐君花

（1.農(nóng)安縣國土資源局巴吉壘國土資源所 吉林 長春 130200；2.農(nóng)安縣不動產(chǎn)登記中心 吉林 長春 130200）

2018 年中央一號文件在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略框架中確立了農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的理念，同時進(jìn)一步提出了要做好農(nóng)村宅基地的確權(quán)工作，需積極探索合理的農(nóng)村宅基地利用途徑和退出機制，有效推進(jìn)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”制度的實施。近年來，地方政府不斷探索“三權(quán)分置”改革，積極響應(yīng)國家號召，適度放活宅基地使用權(quán)，明確所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)主體。

1 農(nóng)村宅基地現(xiàn)狀

1.1 農(nóng)村宅基地閑置情況較為普遍

在前期實施的農(nóng)村宅基地制度下，農(nóng)民可以通過申請，利用法律程序無償獲得永久性的宅基地。在家庭人員發(fā)生變動后，一家有多處宅基地的情況很普遍。同時，由于缺乏行之有效的農(nóng)村宅基地管理制度，農(nóng)村宅基地的建筑面積和選址地點時常出現(xiàn)混亂，容易引起鄰里糾紛。根據(jù)數(shù)據(jù)可知，當(dāng)前近80%的農(nóng)村年輕勞動力在家里停留的時間不超過1 個月，年輕人或外出上學(xué)或在外務(wù)工，導(dǎo)致農(nóng)村大多數(shù)宅基地空置，造成極大的資源浪費。

1.2 農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)混亂

盡管現(xiàn)行制度對宅基地流轉(zhuǎn)給予了政策導(dǎo)向，但實際操作中，受各種因素的影響，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)形式和方法混亂。其一是個體或村集體之間的流轉(zhuǎn)，比如“城中村”、城市郊區(qū)的農(nóng)村“小產(chǎn)權(quán)房”等。其二是在規(guī)定范圍內(nèi)政府主導(dǎo)的流轉(zhuǎn)，比如城市建設(shè)用地置換等。有些流轉(zhuǎn)沒有經(jīng)過相應(yīng)審批，會出現(xiàn)“隱形流轉(zhuǎn)”現(xiàn)象，是不受國家法律保護(hù)的，一旦出現(xiàn)糾紛，政府很難介入管理和整頓。

1.3 農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)無有效保障，農(nóng)民利益受損

大多數(shù)農(nóng)民受“安土重遷”的傳統(tǒng)觀念影響，不愿意輕易改變自己的居住環(huán)境，特別是類似于祖宅這樣的“宅基地”更是意義重大。同時由于農(nóng)民收入偏少，普遍依賴于農(nóng)作物種植，收入不夠穩(wěn)定，宅基地流轉(zhuǎn)以后，農(nóng)民擔(dān)負(fù)著“背井離鄉(xiāng)”的心理壓力，補償、戶口遷移、定居、再工作等問題都是限制性因素，影響著宅基地流轉(zhuǎn)制度的推進(jìn)和改革。

2 農(nóng)村宅基地限制流轉(zhuǎn)導(dǎo)致的問題

2.1 限制了宅基地經(jīng)濟(jì)潛力

農(nóng)村宅基地一直是保障農(nóng)民居住權(quán)的底線，為維護(hù)社會穩(wěn)定發(fā)揮著不可磨滅的作用。隨著中國社會主義市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程不斷加快，宅基地的可交易角色定位越來越明顯。農(nóng)民也逐漸改變了原來的陳舊觀念，越來越追求經(jīng)濟(jì)價值。我國過去實施的宅基地相關(guān)管理制度，限制了農(nóng)村宅基地的經(jīng)濟(jì)潛力，也阻礙了土地資源的優(yōu)化配置[1]。

2.2 限制了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

由于城市土地歸國家所有，所以城鎮(zhèn)居民出售房屋宅基地不受任何限制，符合法定程序和流程即可。農(nóng)村土地歸屬權(quán)是村集體，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)就不可避免地受到各種限制。在城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的新形勢下，過去實施的農(nóng)村宅基地管理制度或多或少影響了農(nóng)民的收入，也延緩了農(nóng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)變的速度。

3 對“三權(quán)分置”的解讀

2020 年6 月30 日，中央全面深化改革委員會第十四次會議審議通過了《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點方案》，強調(diào)要落實宅基地集體所有權(quán)、保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)、適度放活宅基地使用權(quán)，同時保障農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)和適度放活農(nóng)民房屋使用權(quán)，即農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”。

3.1 必須守住農(nóng)村宅基地集體所有權(quán)的底線

推進(jìn)農(nóng)村宅基地改革的最關(guān)鍵一點，是要明確農(nóng)村集體宅基地的所有權(quán)不能動搖，否則就是越過了農(nóng)村宅基地改革的底線和紅線。這不僅關(guān)系到農(nóng)民的權(quán)益和村集體的集體利益，更是對我國土地公有制性質(zhì)的堅持。我國特有的性質(zhì)決定了土地公有制的性質(zhì)，土地公有制的性質(zhì)決定了農(nóng)村宅基地歸集體所有。如果改革越過了紅線，國家就會喪失對土地的控制，進(jìn)而會影響村集體和農(nóng)民的權(quán)益。改革是否公平、穩(wěn)定，要看改革是否能堅守住底線，是否能帶來發(fā)展，是否能為農(nóng)民帶來利益。

3.2 重在保障農(nóng)民權(quán)益

農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革中，比較困難的一個環(huán)節(jié)就是對“資格權(quán)”的認(rèn)定。這涉及一個問題，即如何界定在當(dāng)?shù)囟ň拥娜耸欠駥儆谵r(nóng)村集體成員，特別是性別和婚姻這兩個因素在農(nóng)村集體成員認(rèn)定和宅基地資格權(quán)認(rèn)定中影響巨大。一般而言，成年男子分家獨立生活或結(jié)婚組成新的家庭，是擁有宅基地資格權(quán)的，這沒有什么分歧，大家都普遍認(rèn)可。但是入贅的女婿和外嫁的女兒新組成的家庭是否擁有宅基地的資格權(quán)往往會引起爭議和矛盾沖突。一些“重男輕女”的陳舊思想和外來人口能否融入集體的問題，是影響宅基地資格權(quán)認(rèn)定的影響因素。除此之外，還有對“資格權(quán)”的理解和具體實施，可能會因人而異、因村而異，出現(xiàn)偏差。按照“三權(quán)分置”的理論思想，違規(guī)占用不屬于村集體宅基地“資格權(quán)”的范疇，整改無非就是補償錢款或者解除占用，但是無論怎么處理，都會引發(fā)農(nóng)民和村集體的矛盾與沖突，進(jìn)而引發(fā)一系列社會和民生問題，那宅基地改革就會得不償失。所以必須從社會穩(wěn)定的大局出發(fā)，不可冒進(jìn)，更不可造成“一刀切”的局面，要一步一步地推進(jìn)改革進(jìn)程，保障農(nóng)民的合法利益不動搖[2]。

3.3 放活宅基地使用權(quán)，允許市場機制發(fā)揮作用

當(dāng)前，我國農(nóng)村宅基地和住房存在一些迫切需要解決的問題，比如一些農(nóng)民沒有在宅基地蓋房，但卻存在“一戶多宅”的現(xiàn)象，宅基地在分配中出現(xiàn)混亂；有些地方出現(xiàn)部分房屋長期閑置甚至荒廢，但還有人繼續(xù)占用耕地建造住房的現(xiàn)象，農(nóng)村宅基地和農(nóng)戶住房的供求不平衡。

適當(dāng)放開農(nóng)村宅基地和農(nóng)戶住房的使用權(quán)，積極發(fā)揮社會主義市場機制在農(nóng)村宅基地和住房分配、調(diào)控中的作用，是解決農(nóng)村宅基地和住房供求失衡的有效方法。要發(fā)揮市場機制的作用，必須具體問題具體分析，有針對性地解決出現(xiàn)的問題和情況。比如常年外出打工甚至定居外地不?；卮宓娜藛T，可以促使其名下的宅基地和住房適度流轉(zhuǎn)，避免閑置而荒廢；對于個別農(nóng)村居民大量離開的現(xiàn)象，可以推行復(fù)墾計劃，退房還耕，再次有效利用；可以另辟蹊徑，因地制宜，流轉(zhuǎn)地理位置比較好的宅基地和住房，開發(fā)鄉(xiāng)村特色旅游業(yè)，增加村集體和農(nóng)民個體的收入[3]。

3.4 改革必須堅持的重點在于發(fā)揮制度綜合效能

在實踐中，不僅要從“三權(quán)分置”的權(quán)力和功能的不同維度深化農(nóng)村宅基地改革，而且要從“三權(quán)分置”的全局出發(fā)，全面把握深化農(nóng)村宅基地的改革。農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的改革，是要使每項權(quán)利和職能在其范圍內(nèi)發(fā)揮應(yīng)有的作用。具體的實踐操作中，不能將“三權(quán)分置”簡單地分為“一權(quán)”或“兩權(quán)”，也不能僅通過加強農(nóng)村宅基地管理就理解為是實現(xiàn)了促進(jìn)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的改革。

具有多種經(jīng)濟(jì)和社會功能的農(nóng)村宅基地與農(nóng)戶住房，不能簡單地實行私有化，這不僅與我國的社會主義制度相背離，而且必將離改革的初衷越來越遠(yuǎn)。全面把握和深化農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革，是要使這一制度創(chuàng)新實踐的同時解決多重矛盾沖突，發(fā)揮其應(yīng)有之義。農(nóng)村宅基地改革，必須在社會主義基本制度下反映出對農(nóng)民的最有效保護(hù)；必須在市場經(jīng)濟(jì)體制下發(fā)揮其應(yīng)有的資源要素屬性，能夠適度流動并有效發(fā)揮市場機制的作用，實現(xiàn)最優(yōu)分配，成為社會經(jīng)濟(jì)再次穩(wěn)中求進(jìn)的動力。

4 農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的對策

4.1 攻克宅基地流轉(zhuǎn)的阻力

農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”制度的重點是激活農(nóng)村宅基地使用權(quán)，其目的就是要克服農(nóng)村宅基地使用權(quán)在轉(zhuǎn)讓過程中遇到的各種障礙，并逐步廢除不合理的歧視性規(guī)定，如“身份限制”“區(qū)域限制”等，讓城市居民和其他當(dāng)?shù)剞r(nóng)民可以適當(dāng)自由地參與農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)[4]。

4.2 進(jìn)一步完善農(nóng)村保障體系

社會保障體系建設(shè)的作用之一是弱化宅基地的影響，促進(jìn)宅基地解放，從而充分發(fā)揮其潛在的經(jīng)濟(jì)價值。政府應(yīng)當(dāng)積極樹立典范，對配合宅基地改革的農(nóng)民給予獎勵，通過提供就業(yè)培訓(xùn)、確立保險機制等方式，逐步弱化農(nóng)民對宅基地的依賴，解決農(nóng)民的后顧之憂。

4.3 靈活調(diào)整宅基地流轉(zhuǎn)收益的分配方式

鄉(xiāng)村振興的根本目標(biāo)是保障農(nóng)民的利益，使農(nóng)民致富。要不斷增強對參與主體的認(rèn)識，靈活調(diào)整和糾正利益分配的方式與方向，不斷加深農(nóng)民對宅基地改革的參與度，進(jìn)一步提高農(nóng)民在利益分配中的主體地位。在政府的正確指導(dǎo)下，以農(nóng)民的自身意愿為前提，以保護(hù)農(nóng)民的利益為基礎(chǔ)，充分考慮各方的參與和貢獻(xiàn)，建立和完善靈活的宅基地流轉(zhuǎn)收益分配機制。同時，在持續(xù)實踐的過程中，要注意積累經(jīng)驗，積極鼓勵村集體和村成員達(dá)成雙贏的局面。