論1967年澳大利亞全民公決

摘要：澳大利亞聯(lián)邦憲法是在土著人沒有政治權(quán)利，且被看做是一個垂死的民族的時候制定的，有的內(nèi)容充滿歧視性色彩。20世紀(jì)中期，由于國內(nèi)外形勢的變化，澳大利亞最終在1967年5月27日舉行全民公決，對憲法中有關(guān)土著人的條款進(jìn)行修改。這次全民公決取得巨大勝利，雖未能在較大程度上改變土著居民的生存狀態(tài)，公決后政府的很多承諾未能兌現(xiàn)，但是它提高了土著人的期望，其實(shí)際意義和象征意義都是明確的。這次全民公決作為澳大利亞土著政策的一個轉(zhuǎn)折點(diǎn)，既是澳大利亞接受土著居民的一個開始，也為聯(lián)邦政府土著政策的轉(zhuǎn)變奠定了基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：澳大利亞;土著事務(wù);全民公決

中圖分類號：K611.54 ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：CN61-1487-（2019）07-0063-04

1967年澳大利亞舉行的全民公決贏得了接近90%贊成票的巨大勝利，并在6個州獲得一致通過，它是澳大利亞土著居民事務(wù)一項(xiàng)里程碑式的成就，被稱為“永遠(yuǎn)改變土著居民與非土著居民之間社會和政治關(guān)系的分水嶺”。1967年全民公決的通過，為聯(lián)邦政府更大程度地參與土著居民事務(wù)開辟了道路，但也在某種程度上導(dǎo)致聯(lián)邦政府和州政府在土著居民事務(wù)上互相推諉的弊病。此外，各黨派在處理土著居民問題時的分歧，也對澳大利亞土著居民問題的解決造成了一定的不良影響。對1967年全民公決進(jìn)行研究，可以加深對澳大利亞土著人問題的理解，對土著居民爭取自身權(quán)利的斗爭及澳大利亞社會對土著居民態(tài)度的轉(zhuǎn)變有更全面的認(rèn)識。

一、1900年聯(lián)邦憲法中有關(guān)土著人的條款

1788年英國人在澳洲開始殖民之前，澳大利亞的土著居民據(jù)說有30萬人以上，且他們在這塊陸地上已經(jīng)生活了幾千年甚至是幾萬年之久。[1]但是當(dāng)殖民者在澳建立聯(lián)邦、討論聯(lián)邦基礎(chǔ)性文件——聯(lián)邦憲法時，作為澳洲大陸原住民的土著人卻基本沒有被提及，1900年7月5日通過的《澳大利亞聯(lián)邦憲法》僅有兩處涉及土著人，即憲法第51條26款和第127條。第51條26款規(guī)定：為了維護(hù)澳大利亞聯(lián)邦的安寧、秩序，促進(jìn)聯(lián)邦政府對國家的良好治理，聯(lián)邦議會擁有對各州除土著以外的任何種族的居民制定特別法律的權(quán)力。第127條的內(nèi)容是：在統(tǒng)計(jì)澳大利亞聯(lián)邦、州及其他地方的人口時，土著居民不得計(jì)算在內(nèi)。[2]這兩項(xiàng)內(nèi)容將土著人排除在澳大利亞社會之外，成為歧視土著人的明證。

由于在討論憲法內(nèi)容的聯(lián)邦會議上土著人基本沒有被提及，所以對于憲法中為何會有這些被后人視為帶有歧視性色彩的條款，大家都無從得知。不過后人對這些規(guī)定作出了不同的解釋。一些人對憲法51條26款的措辭作出了一個善意的解釋，即“‘開國之父希望使土著人免受在很多州已經(jīng)通過的對印度、敘利亞和阿富汗小販，中國礦工、洗衣工、市場園丁和家具制造商，昆士蘭的日本定居者和卡納卡種植園工人，以及在昆士蘭和西澳大利亞的珍珠漁業(yè)中被雇傭的各種有色人種的不利歧視?！盵3]聯(lián)邦為這些有色人種制定法律的目的是“將他們安置在規(guī)定的地區(qū)內(nèi)，限制他們的遷徙和職業(yè)變動，或給予他們特殊保護(hù)，確保他們在一段時間后返回原籍?！盵3]甚至在澳大利亞官方的一些討論中，也直接表明“憲法中這一部分的內(nèi)容是為了保護(hù)土著人”。①但是對于第51條26款更切實(shí)際的解釋則可能是：土著人被認(rèn)為是一個垂死的民族，就像在定居點(diǎn)、就業(yè)、教育和健康等所有領(lǐng)域中一樣，他們的福利也是各州的責(zé)任，聯(lián)邦政府不對他們負(fù)責(zé)。

同樣，也有人對第127條的內(nèi)容作出了善意的解釋——土著人的分散和他們的游牧性生活方式，以及在澳大利亞內(nèi)陸溝通的不便，使得那時在統(tǒng)計(jì)土著人口方面存在著嚴(yán)重的實(shí)際困難。但是這種解釋只能是殖民者自圓其說的辯解，因?yàn)樵缭?967年以前，有關(guān)澳大利亞土著人的數(shù)據(jù)（包括土著人的人口）就已經(jīng)被收集，這些數(shù)據(jù)還被發(fā)表在聯(lián)邦年鑒（Commonwealth Year Book）中。憲法第127條的真實(shí)目的昭然若揭，即讓土著人在聯(lián)邦政治中不發(fā)揮作用，因?yàn)槿丝谄詹槭前拇罄麃喎峙涓髦荼娮h院席位數(shù)目的基礎(chǔ)。

但是，不管對憲法這兩個條款進(jìn)行怎樣的解讀，這些內(nèi)容都被打上了澳大利亞對土著人制度性歧視的烙印，其不合理性顯而易見。為了修改和廢除這些歧視性的條款，澳大利亞土著人及同情土著人命運(yùn)的白人為此進(jìn)行了長期的抗?fàn)幣c奮斗。

二、推動澳大利亞1967年全民公決的力量

早在1910年8月，澳大利亞教會委員會（Australian Board of Mission）就呼吁：聯(lián)邦政府和州政府應(yīng)同意一項(xiàng)計(jì)劃，該計(jì)劃規(guī)定所有保護(hù)土著人民人權(quán)和公民權(quán)的責(zé)任都應(yīng)由聯(lián)邦政府來承擔(dān)。[3]1911年，聯(lián)邦政府從南澳大利亞州接管北部領(lǐng)地之后，開始參與該地的土著居民事務(wù)。然而，在接下來的三十年里，聯(lián)邦對土著居民管理的態(tài)度與州政府的做法幾乎沒有什么不同。但是，對于聯(lián)邦政府是否有權(quán)直接參與各州的土著居民事務(wù)這一問題，人們的意見分歧越來越大，社會上出現(xiàn)了很多要求聯(lián)邦政府為土著居民事務(wù)負(fù)責(zé)的呼聲。

到了20世紀(jì)50年代，要求聯(lián)邦政府更多地參與土著居民事務(wù)的呼聲越來越高，但是各方對聯(lián)邦政府參與土著居民事務(wù)的形式持有不同的看法。孟席斯聯(lián)合政府不準(zhǔn)備擾亂州的權(quán)力，只關(guān)心責(zé)任的平衡。而眾議院對于聯(lián)邦政府參與土著居民事務(wù)反應(yīng)積極，認(rèn)為聯(lián)邦政府應(yīng)履行以下職責(zé)：（1）對土著人民負(fù)有責(zé)任，且應(yīng)與各州合作;（2）致力于社會進(jìn)步和保護(hù)土著居民;（3）為土著人提供額外的資金和有效的行政管理。[3]工黨更希望聯(lián)邦在土著居民事務(wù)上承擔(dān)更大的責(zé)任，戈登.布萊恩特（Gordon Bryant）敦促聯(lián)邦政府對土著居民保留地上的采礦活動進(jìn)行干預(yù)，他還提請議會注意土著人沒有得到同等社會福利的事實(shí)，并認(rèn)為只有聯(lián)邦政府在這一領(lǐng)域承擔(dān)更大責(zé)任時，土著人的福利狀況才能得到更好的改善。工黨領(lǐng)袖伊瓦特（Evatt）宣稱：對于澳大利亞土著人，不管他們是否是純種的，唯一能做的就是讓他們得到適用于其他澳大利亞人的相同法律的好處。[3]

20世紀(jì)50年代聯(lián)邦政府沒有直接參與到全國土著居民事務(wù)中，到了60年代，人們對土著人的興趣迅速增長，這是受到國內(nèi)外因素的影響。首先，土著人越來越成為非土著社區(qū)的邊緣居民，土著人與其他澳大利亞人的接觸越來越頻繁，這增進(jìn)了人們對土著居民的理解和認(rèn)識。其次，一些受過良好教育的土著領(lǐng)導(dǎo)人開始自建組織進(jìn)行反抗。再次，自三十年代以來實(shí)行的同化政策不斷遭到詬病，到二十世紀(jì)六七十年代澳大利亞人普遍指責(zé)同化政策是滅絕土著人民族性、種族性的政策。最后，國際社會的變化，尤其是美國人權(quán)運(yùn)動的高漲，影響了澳大利亞國內(nèi)對土著人生存狀況的關(guān)注。此外，澳大利亞因歧視土著人在國際上聲譽(yù)受損。

1965年，30名悉尼大學(xué)生開始了長達(dá)3200公里的“自由之行”，以揭示新南威爾士農(nóng)村地區(qū)對土著居民的歧視。同一時期，聯(lián)邦促進(jìn)土著居民和托雷斯海峽島民理事會（FCAATST）——這是一個主要由非土著居民和協(xié)會組成的聯(lián)盟——在一系列有關(guān)土著人的問題上開展了活動，并和許多工黨高級成員合作，敦促國家更廣泛地承認(rèn)土著人的需要，呼吁聯(lián)邦政府發(fā)揮更廣泛的作用。

面對這些要求變革的壓力，許多州政府開始采取措施，廢除了一些最具歧視性的立法，1965年，西澳大利亞和昆士蘭州土著居民的投票權(quán)得到了保障。同年，孟席斯政府提出廢除憲法第127條的法案，該法案雖在1966年3月得到了聯(lián)邦議會兩院的通過，但政府還是決定推遲這一法案的出臺。孟席斯政府在土著居民事務(wù)上未能采取大的行動，但霍華德政府上臺后，立即開始采取措施。1967年3月1日，霍華德政府提出修改憲法的法案，這一擬議的修正案試圖修改第51條26款并刪除第127條，這一提案被聯(lián)邦議會兩院以絕對多數(shù)通過，最終交由人民進(jìn)行公投。

三、1967年澳大利亞公決活動及其結(jié)果

1967年5月27日，有關(guān)土著人的憲法修正案交由澳大利亞選民進(jìn)行公投。全民公決活動受到熱烈歡迎，所有主要教會的領(lǐng)袖都公開承諾支持投“贊成票”的活動。大多數(shù)媒體也都堅(jiān)決支持投“贊成票”的運(yùn)動，并發(fā)表了熱情的社論：“我們奪走了他的土地，摧毀了他的部落，貶低了他的女人，剝奪了他的尊嚴(yán)，迫使他生活在骯臟的環(huán)境中。這是我們作出某種補(bǔ)償?shù)臋C(jī)會，我們還有很長的路要走，但至少我們現(xiàn)在可以開始把他當(dāng)作一個平等的人。”[4]廣播和電視宣傳也發(fā)揮了重要作用，土著權(quán)利委員會向每個商業(yè)電臺發(fā)出的“投贊成票”的記錄上的文字得到了播放：“投贊成票給土著居民，他們也想成為澳大利亞人;給他們自由和權(quán)利，就像我和你一樣;投贊成票給土著居民，所有黨派都認(rèn)為你應(yīng)該這樣做;投贊成票，向世界展示澳大利亞真正的兄弟情誼?！盵3]

政府對公決活動也進(jìn)行了大量的準(zhǔn)備和宣傳工作。在選票傳送、審查等方面，政府都做了相關(guān)的規(guī)定，自由黨、國家黨和勞工黨也都大力支持公投活動，新聞部秘書向總理霍華德詳細(xì)報(bào)告了在國家電臺上對投“贊成票”運(yùn)動進(jìn)行宣傳的計(jì)劃。

最終公決取得了巨大勝利，贊成票的整體得票率接近90%，并在6個州都獲得了通過。但是全國投反對票的人數(shù)也高達(dá)50多萬，在三個土著人口最多的州，反對的票數(shù)最多，其中在西澳大利亞近19.1%的人投了反對票。此外，由于大多數(shù)土著居民生活在大城市以外，農(nóng)村和城市的選票有明顯的差別，48位農(nóng)村選民投了13.2%的反對票，而74位城市選民投了7.5%的反對票。[4]因此，許多澳大利亞人準(zhǔn)備接受土著人要求政府（特別是聯(lián)邦政府）給予平等待遇的要求，但這些支持土著居民要求的人大部分來自東海岸的城市地區(qū)，農(nóng)村地區(qū)及邊遠(yuǎn)地區(qū)的居民不太愿意這樣做。因此，偏見似乎在解釋許多反對票時很重要。大多數(shù)澳大利亞人雖能在道義和法律上接受土著人，但若要求他們每天和土著人打交道，他們在內(nèi)心深處還是抵觸的。

四、1967年澳大利亞全民公決的影響

（一）對土著人的影響

1967年澳大利亞全民公決的成功，不僅意味著聯(lián)邦政府參與土著居民事務(wù)的決策中并在人口普查中將土著人包括在內(nèi)，更重要的是，1967年的全民公決被認(rèn)為是一個轉(zhuǎn)折點(diǎn)。這種將全民投票視為"變革標(biāo)志"的想法已經(jīng)滲透到許多土著人對1967年投票的看法中，它被稱為“永遠(yuǎn)改變土著居民與非土著居民之間社會和政治關(guān)系的分水嶺”，它給土著居民帶來了許多象征性和實(shí)質(zhì)性的好處。

許多土著人把1967年5月27日作為紀(jì)念和慶祝的日子，有趣的是，公民投票在人們的意識中占據(jù)了重要的位置。在全民投票30周年之際，一位澳大利亞土著人總結(jié)了全民投票給他和許多像他一樣的土著人的影響：這對全國各地的土著居民和托雷斯海峽島民來說是極大的鼓舞;公民投票也是世界范圍內(nèi)公民權(quán)利覺醒的一部分，因?yàn)橥林嗣耖_始意識到自己在澳大利亞社會中的價值和地位。對我來說，土著人的政治斗爭加強(qiáng)了我們的公民意識，我認(rèn)為公投及其結(jié)果是土著和澳大利亞歷史上的一個重要問題。[4]

當(dāng)然，全民公決的成功，也給澳大利亞土著人帶來了一些實(shí)質(zhì)性的好處。首先，土著人在法律上獲得一種平等地位，他們和其他澳大利亞人一樣，都是國家的普通公民。其次，全民公決的通過，為土著人參與國家政治事務(wù)打開了一條通道，他們不再被排除在政治之外。對于土著人來說，更切實(shí)的利益或許是，他們能得到更多的經(jīng)濟(jì)援助，在教育、醫(yī)療、社會生活等方面，他們除了各州給予的援助外，還能獲得聯(lián)邦政府的資金援助及政策支持。

但是全民公決并沒有像最初宣傳的那樣給土著人的命運(yùn)帶來巨大改變。公民投票并沒有給予聯(lián)邦處理土著事務(wù)的絕對權(quán)力，甚至在某一地區(qū)也沒有明確的責(zé)任。它只是為聯(lián)邦介入某些地區(qū)事務(wù)掃清了道路，而這些地區(qū)的土著居民事務(wù)一直是各州的單獨(dú)責(zé)任，今后仍將是由州來承擔(dān)主要責(zé)任?；羧A德總理雖在自己的部門里設(shè)立了土著居民事務(wù)辦公室，可是它只是被作為一個咨詢機(jī)構(gòu)，未能發(fā)揮大的作用。聯(lián)邦政府雖為各州的土著居民事務(wù)提供了資金援助，但錢也不能徹底解決與土著人相關(guān)的一些問題，諸如土地所有權(quán)、“被偷走的一代”等這些敏感性的問題。全民公決后土著人在法律上獲得了平等地位，可是在社會地位和心理上還有很多問題仍待解決。

公投的另一個遺產(chǎn)是它將塑造更為“激進(jìn)”的權(quán)利運(yùn)動的新時代。土著人很快就對全民投票后缺乏變革、面臨的持續(xù)歧視和其社區(qū)的惡劣經(jīng)濟(jì)條件感到失望。他們拒絕了同化的概念，但接受了土著人民擁有平等權(quán)利和平等機(jī)會的思想，在這種環(huán)境下，新一代的土著活動家們開始抗議，70年代土著人在國會大廈前的草坪上建立起“帳篷大使館”，土著人憑借“帳篷大使館”事件，揭露政府的虛偽面目，引起社會的廣泛關(guān)注，擴(kuò)大自身的影響力，并為惠特拉姆政府時期土著政策的大調(diào)整打下了基礎(chǔ)。

（二）對政府的影響

1967年的全民公決為聯(lián)邦政府直接參與土著事務(wù)開辟了道路，但是最初幾年聯(lián)邦并沒有行使自己在土著事務(wù)上的權(quán)力，土著居民事務(wù)仍由各州負(fù)責(zé)。公決結(jié)束后召開的兩院會議上，政府議員文特沃斯（Wentworth）提出政府的政策應(yīng)從長期和短期兩個層面來考慮。長期政策的立足點(diǎn)是聯(lián)邦應(yīng)和各個州合作，而不是接管各個州在土著居民福利事業(yè)上的工作，相反，應(yīng)給予州更多便利的資源和條件，在土著事務(wù)上與各州開展密切合作。他還表示：“我們（指聯(lián)邦政府）不應(yīng)該假設(shè)自己要承擔(dān)過多的父權(quán)權(quán)威，而應(yīng)努力讓土著人自己盡可能地參與到與自己有關(guān)的一些決策中，幫助土著人重建他們自己的權(quán)威?！雹?/p>

對于州政府來說，他們在土著居民事務(wù)方面得到了來自聯(lián)邦政府的合作，特別是資金上的援助，例如聯(lián)邦政府設(shè)立的土著居民事務(wù)辦公室，為需要的地方提供資金，文特沃斯提到的聯(lián)邦短期政策中也包含向各州提供額外資金的內(nèi)容，他提到：“在接下來的十二個月里，應(yīng)該有一個立即授予各州在土著福利項(xiàng)目方面的額外開銷的法案?！雹?/p>

但是，聯(lián)邦政府和州政府都對土著居民事務(wù)負(fù)有責(zé)任，也產(chǎn)生了一些消極的影響。1967年的全民公決在聯(lián)邦和州及地區(qū)政府之間建立了新的關(guān)系，除了雙方在土著居民事務(wù)上的合作關(guān)系外，也造成了它們彼此間的相互推諉，兩級政府都試圖將土著居民政策的失敗歸咎于對方，并將責(zé)任和代價從自己身上轉(zhuǎn)移開。最近的一個例子是，媒體對一些社區(qū)的性犯罪和其他社區(qū)的幫派暴力高發(fā)生率的調(diào)查作出了負(fù)面報(bào)道。聯(lián)邦土著事務(wù)部長馬爾.布拉夫（Mal Brough）指責(zé)北部地區(qū)政府沒有把警察部署到暴力猖獗的社區(qū)。盡管他說得完全正確，即沒有警察部隊(duì)的2500人的社區(qū)將有法律和秩序問題，但這是一個簡單的反應(yīng)，只側(cè)重于指責(zé)和轉(zhuǎn)移矛頭。同樣沒有幫助的是北部領(lǐng)地首席部長克萊爾.馬?。–lare Martin）的回應(yīng)，他斷言問題在于聯(lián)邦政府未能提供足夠的住房、衛(wèi)生和教育服務(wù)。[5]

（三）對政黨的影響

1967年舉行全民公決的提議得到澳大利亞政黨的積極支持，各政黨在土著事務(wù)上保持一致行動。但是公決后，由于土著人期望政府立即開始采取行動，解決他們的問題，于是各方開始制定政策，爭論和分歧也隨之而來。

1967年后，聯(lián)合政府在土著居民問題上仍是不作為，而澳大利亞工黨（ALP）很快采取行動，使他們的政策和他們的對手產(chǎn)生了差異。1971年，該黨的擴(kuò)大政策談到了一個勞工聯(lián)邦政府應(yīng)承擔(dān)“1967年公民投票賦予土著居民和島民權(quán)利的最終責(zé)任”，它提到土著人民應(yīng)得到的“工作的標(biāo)準(zhǔn)工資率”，并談到土地權(quán)，這將“帶來對這些土地上的礦物的充分權(quán)利”。關(guān)于北部領(lǐng)土，它要求給予土著人民在北部領(lǐng)土立法委員會中的“特別代表權(quán)”。

1967年全民投票雖未能在很大程度上改變澳大利亞土著居民的生存狀況，公決后政府的很多承諾也未能兌現(xiàn)，但是由于它提高了土著人的期望，因此它的實(shí)際意義是明確的。從某種程度上說，它代表了始于20世紀(jì)60年代初、終于20世紀(jì)70年代初的十年變革，其象征意義也是顯而易見的。這些得到提高的期望推動了待解決問題的議程的制定，使所有人都感到滿意，十年的變化預(yù)示著聯(lián)邦將越來越多地參與其他政策領(lǐng)域的工作，而這些政策領(lǐng)域以前曾是州的責(zé)任（例如衛(wèi)生、教育、保育）。1967年的全民公決作為澳大利亞土著政策的一個轉(zhuǎn)折點(diǎn)，既是澳大利亞人接受土著居民的一個開始，也為聯(lián)邦政府有關(guān)政策的轉(zhuǎn)變奠定了基礎(chǔ)。

注 釋：

①Commonwealth/State policy consequent upon referendum on Aborigines，A1209，1967/7512，National Archives of Australia.

②Statement in 1967 Hansard（Senate and Representatives） on referendum on sections （51 xxvi） and 127 （Aborigines） of the Constitution，A452，1967/2133，National Archives of Australia.

參考文獻(xiàn)：

[1]駱介子.澳大利亞建國史[M].北京：商務(wù)印書館，1991.

[2]楊洪貴.澳大利亞1967年憲法改革及其對土著問題的影響[J].世界民族，2007（3）.

[3]John Gardiner Garden.The 1967 Referendum-history and myths[M].Canberra：Research Brief，2007.

[4]Scott Bennett.The 1967 Aborigines Referendum[M].Canberra：Year Book Australia，2004.

[5]Larissa Behrendt.The 1967 Referendum：40 Years On[J].Australian Indigenous（special edition），2007（11）.

作者簡介：何春麗（1995—），女，安徽東至人，單位為蘇州科技大學(xué)，研究方向?yàn)橛⒙?lián)邦國家歷史文化。

（責(zé)任編輯：李直）