中國政府推進(jìn)老齡事業(yè)發(fā)展的注意力配置研究

吳賓 唐薇

摘 要：注意力作為一種稀缺性資源，代表著政府對(duì)特定事務(wù)的關(guān)注，政府決策行為的關(guān)鍵取決于政府將注意力聚焦于何處。對(duì)1978—2018年中央政府工作報(bào)告文本內(nèi)容進(jìn)行分析，可以發(fā)現(xiàn)，中央政府對(duì)老齡事業(yè)的注意力配置水平呈逐年上升趨勢(shì)，但總體水平較低，受到情境結(jié)構(gòu)、政府理念及國家五年規(guī)劃制定等因素的影響。不同時(shí)期政府對(duì)老齡事業(yè)具體事務(wù)的注意力配置亦存在結(jié)構(gòu)性非均衡問題。政府應(yīng)持續(xù)提高有關(guān)老齡事業(yè)的注意力總體配置水平，優(yōu)化老齡事業(yè)具體事務(wù)的注意力配置結(jié)構(gòu)，加快養(yǎng)老體系建設(shè)，打破養(yǎng)老保險(xiǎn)、養(yǎng)老服務(wù)、老年醫(yī)療健康等存在的“碎片化”狀態(tài)，推動(dòng)老齡事業(yè)的整合發(fā)展。為減少政府注意力的波動(dòng)，應(yīng)加快我國《社會(huì)保障法》等法律法規(guī)的制定進(jìn)程。

關(guān)鍵詞：老齡事業(yè);注意力配置;政府工作報(bào)告;內(nèi)容分析法

中圖分類號(hào)：C913.6?? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2019）05-0065-07

一、導(dǎo)言

21世紀(jì)以來，中國人口老齡化速度明顯加快。作為世界上最大的發(fā)展中國家，如何在老年人口基數(shù)大且地區(qū)發(fā)展不平衡的條件下，保障老年人權(quán)益，增強(qiáng)老年人參與感、獲得感和幸福感，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的重要問題。為此，中國政府不斷探索適合國情的老齡事業(yè)發(fā)展模式，老齡政策先后經(jīng)歷了從“集體保護(hù)傘”到“家庭贍養(yǎng)”再到“多元整合”的變遷。①這種變遷體現(xiàn)出政府對(duì)老齡事業(yè)認(rèn)識(shí)的漸進(jìn)性過程。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自1994年民政部首次將老齡事業(yè)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃以來，中央政府先后出臺(tái)的老齡政策多達(dá)1300余份。②2017年，《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》指出，“十三五”時(shí)期是中國老齡事業(yè)改革發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)的重要戰(zhàn)略窗口期。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，要積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老政策體系和社會(huì)環(huán)境，加快老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展?？梢姡涌祓B(yǎng)老體系建設(shè)，推進(jìn)老齡事業(yè)發(fā)展，已成為黨和國家的戰(zhàn)略目標(biāo)與施政重點(diǎn)。而客觀描述政府關(guān)于老齡事業(yè)的漸進(jìn)性認(rèn)識(shí)，揭示改革開放以來老齡事業(yè)快速而深刻的發(fā)展歷程及變遷機(jī)制，是完善老齡政策、積極應(yīng)對(duì)老齡化的重要前提。鑒于此，本文基于注意力與政府決策相關(guān)理論，以中央政府工作報(bào)告為研究對(duì)象，分析政府注意力與老齡事業(yè)發(fā)展的關(guān)系，為更好推進(jìn)老齡事業(yè)的發(fā)展提供參考。

“注意力”代表著政府對(duì)特定事物的關(guān)注，決策者的注意力具有稀缺性，不可能同時(shí)兼顧所有事務(wù)。政府這種“選擇性處理”的過程，正是注意力配置及變化的過程。而公共政策作為政府施政理念及意志的重要載體，可以直觀呈現(xiàn)注意力的配置及變動(dòng)情況。中央政府工作報(bào)告作為具有施政綱領(lǐng)性質(zhì)的政策文本，既對(duì)上一年度工作做出總結(jié)，也對(duì)未來一年工作進(jìn)行戰(zhàn)略部署。其中戰(zhàn)略部署內(nèi)容蘊(yùn)含的信息量巨大，很大程度上是向民眾宣告“政府將重視什么，投資向哪些領(lǐng)域傾斜”，不僅是政府未來進(jìn)行資源配置與精力投入的指揮棒③，也是分析政府歷年注意力配置及變化的重要窗口。因此，本文以1978—2018年的41份中央政府工作報(bào)告作為研究對(duì)象，對(duì)工作報(bào)告戰(zhàn)略部署部分中有關(guān)老齡事業(yè)的文本內(nèi)容進(jìn)行分析，測(cè)量中央政府老齡事業(yè)的注意力配置及變化。具體而言，主要考察兩方面問題：一是中央政府關(guān)于老齡事業(yè)的整體注意力配置水平;二是中央政府在養(yǎng)老保險(xiǎn)、養(yǎng)老服務(wù)、老年醫(yī)療健康等具體事務(wù)上的注意力配置狀況。

二、理論基礎(chǔ)與研究設(shè)計(jì)

“注意力”概念最早源于心理學(xué)領(lǐng)域，隨后被廣泛應(yīng)用于經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)等領(lǐng)域。在管理學(xué)領(lǐng)域，注意力被認(rèn)為是“管理者選擇性地關(guān)注某些信息而忽略其他部分的過程”④，人類信息處理能力的有限性與情境結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性使得注意力成為一種稀缺資源?；谧⒁饬ο∪毙宰龀鲞x擇的過程，正是注意力分配與轉(zhuǎn)移的過程。同時(shí)，注意力配置過程明顯受到“情境”的影響，決策者在不同的組織情境中會(huì)做出不同的決策。⑤政治學(xué)家布萊恩·瓊斯將注意力研究引入公共政策領(lǐng)域，區(qū)分了“注意力”和“偏好”兩個(gè)概念，認(rèn)為偏好相對(duì)于注意力更具有穩(wěn)定性。他還提出了“注意力驅(qū)動(dòng)的政策選擇模型”，認(rèn)為當(dāng)政府面對(duì)眾多信息做出決策并優(yōu)先處理某些事務(wù)時(shí)，并不是政府決策者偏好于此類事務(wù)，而是注意到了它們。隨著決策者們注意力的轉(zhuǎn)移，政府的政策往往也緊跟著發(fā)生改變。⑥就我國來說，當(dāng)政府將老齡事業(yè)納入政策議程時(shí)，代表著決策者關(guān)注到了老齡事業(yè)，并不意味著政策偏好在短期內(nèi)發(fā)生改變。上述注意力與決策理論對(duì)于分析我國老齡事業(yè)的發(fā)展演變具有較好的解釋力。

語言是人類心智處理過程的反映，人的認(rèn)知傾向反映在其經(jīng)常使用的文字中，文字的頻次、內(nèi)容變化反映其對(duì)事物的重視程度及認(rèn)知重心的變化。⑦中央政府工作報(bào)告作為重要的政策文本，政府有限的注意力只能對(duì)所注意到的事務(wù)做出闡釋，而闡釋的文字占比即可視為政府決策者注意力的配置，文字占比越高的事務(wù)代表其擁有越高的注意力水平。由此，通過中央政府工作報(bào)告考察政府老齡事業(yè)注意力配置變化，具有邏輯上的可行性。

文章采用內(nèi)容分析法對(duì)政府工作報(bào)告進(jìn)行探究。作為一種“從公開中萃取秘密”的黑箱技術(shù)⑧，內(nèi)容分析法的優(yōu)勢(shì)在于可持續(xù)處理大量且長時(shí)間的數(shù)據(jù)，從而有效地獲知研究對(duì)象在較長一段時(shí)間內(nèi)的變化趨勢(shì)。⑨內(nèi)容分析法根據(jù)不同的研究需要分為多種形式。就本文而言，第三部分采用文字占比形式考察老齡事業(yè)相關(guān)文字占政府工作報(bào)告戰(zhàn)略部署部分的比重，呈現(xiàn)政府對(duì)老齡事業(yè)的注意力配置水平及變化態(tài)勢(shì)。第四部分采用編碼分類的形式對(duì)有關(guān)老齡事業(yè)的文本進(jìn)行進(jìn)一步處理，計(jì)算出老齡事業(yè)具體事務(wù)的文字比重值，觀察政府對(duì)老齡事業(yè)具體事務(wù)的注意力配置狀況。

三、中央政府對(duì)老齡事業(yè)注意力的總體配置水平

老齡事業(yè)是指政府主導(dǎo)下為應(yīng)對(duì)人口老齡化所產(chǎn)生或?qū)⒁a(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題而做的一切工作，包含了養(yǎng)老體系在內(nèi)的各項(xiàng)內(nèi)容。⑩然而，這是一個(gè)內(nèi)涵較模糊的定義?？紤]老齡事業(yè)內(nèi)涵的豐富性、動(dòng)態(tài)性及樣本提取的科學(xué)性、可操作性，本文依據(jù)《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》指標(biāo)體系，將老齡事業(yè)分為養(yǎng)老保險(xiǎn)、養(yǎng)老服務(wù)、老年醫(yī)療健康、老年權(quán)益保障、養(yǎng)老消費(fèi)等多個(gè)方面，并據(jù)此提取報(bào)告中所涉內(nèi)容。在提取各年份相關(guān)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，通過比值計(jì)算公式得出相關(guān)文字占政府工作報(bào)告中戰(zhàn)略部署部分內(nèi)容的比值，即為政府每年度在老齡事業(yè)方面所配置的注意力比重，以此呈現(xiàn)注意力配置水平（見圖1）。在提取研究內(nèi)容過程中，若文本完全屬于老齡事業(yè)范疇，則直接整句提取;若一個(gè)句子包含多項(xiàng)事務(wù)，則對(duì)該語句進(jìn)行截取，在保留主謂賓結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，去除非老齡的內(nèi)容后再進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。從圖1可見，1978—2018年中央政府對(duì)老齡事業(yè)的注意力配置呈現(xiàn)如下特征。

1.中央政府對(duì)老齡事業(yè)的注意力配置水平總體呈上升趨勢(shì)

老齡事業(yè)注意力比重的上升趨勢(shì)意味著中央政府愈加認(rèn)識(shí)到老齡事業(yè)在社會(huì)發(fā)展中的重要作用。注意力理論指出，盡管影響決策者的注意力配置或轉(zhuǎn)移的誘因很多，但來自情境結(jié)構(gòu)的影響至關(guān)重要。改革開放以來，中國快速發(fā)展，進(jìn)入老齡化、高齡化國家。建立何種養(yǎng)老體系與老齡事業(yè)、為數(shù)以億計(jì)的老年人提供晚年所需的保障與服務(wù)，是中國政府亟待解決的問題。因此，日益嚴(yán)峻的老齡化趨勢(shì)正是這種具有高影響力的情境結(jié)構(gòu)，對(duì)政府注意力的配置起著重要的作用。同時(shí)，政府注意力配置也受到政府理念的影響。歷史制度主義認(rèn)為，理念可以形塑行動(dòng)者的偏好，影響其行為選擇進(jìn)而推動(dòng)制度變遷。B11因而理念也在一定程度上左右注意力的配置。改革開放初期，基于國家、家庭供給能力有限等現(xiàn)實(shí)掣肘，中國政府開始以福利機(jī)構(gòu)社會(huì)化改革為突破口，收縮政府養(yǎng)老責(zé)任。政府在有意減少部分福利供給的同時(shí)，忽視了老齡事業(yè)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，導(dǎo)致福利社會(huì)化的政策及資金支持長期缺位。B12隨著中國進(jìn)入老齡化社會(huì)，政府開始著手調(diào)整角色，適度加強(qiáng)責(zé)任，加大老齡政策供給及資金的投入，表現(xiàn)為國家高位推動(dòng)下的養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)與發(fā)展。B13這一趨勢(shì)也反映在老齡事業(yè)注意力水平的變化上，體現(xiàn)出政府在公共福利供給中不再盲目轉(zhuǎn)移本屬于自己的職能，不再過分強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、忽視民生的保障職能，而是全力解決民生問題，化解老齡風(fēng)險(xiǎn)。

進(jìn)一步觀察發(fā)現(xiàn)，1995年是政府對(duì)老齡事業(yè)注意力配置階段性變化的分水嶺。1978—1994年，政府對(duì)老齡事業(yè)的注意力平均比重水平低于0.5%，注意力具有明顯的間斷性。在這17年中有7年的工作報(bào)告未涉及老齡事業(yè)，表明了政府在此階段對(duì)老齡事業(yè)的注意力缺乏持續(xù)性?？赡艿脑蚴?，改革開放初期，政府多將注意力放在經(jīng)濟(jì)指標(biāo)上以增強(qiáng)國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力，中國在取得經(jīng)濟(jì)增長奇跡的同時(shí)也使民生發(fā)展長期讓位于量化的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。同時(shí)，此階段中國人口老齡化問題并未凸顯，政府注意力暫未鎖定老齡事業(yè)。1995年以后至今，每年的政府工作報(bào)告均涉及老齡事業(yè)的內(nèi)容，政府注意力水平明顯上升且穩(wěn)步增長。這與1994年民政部首次將老齡事業(yè)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的總體規(guī)劃高度相關(guān)，也表明政府在尚未進(jìn)入老齡化社會(huì)前，已開始未雨綢繆地做好老齡事業(yè)的戰(zhàn)略布局。

2.注意力比重曲線呈規(guī)律性波動(dòng)

注意力比重曲線在1991年、1995年、2000年、2006年、2010年、2015年出現(xiàn)峰值。研究發(fā)現(xiàn)，該曲線波動(dòng)特征與中國五年規(guī)劃的制定周期相符，且峰值節(jié)點(diǎn)與國家五年規(guī)劃的開局與收官年份相吻合。五年發(fā)展規(guī)劃作為指導(dǎo)中國長期發(fā)展的重要綱領(lǐng)性文件，是政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的各項(xiàng)指標(biāo)做出的戰(zhàn)略性布局。為積極回應(yīng)五年規(guī)劃的部署，中央政府除在規(guī)劃期間將各項(xiàng)指標(biāo)納入日常工作范疇外，也會(huì)在規(guī)劃時(shí)間始末的重要節(jié)點(diǎn)對(duì)各項(xiàng)指標(biāo)尤其是社會(huì)民生指標(biāo)做出必要的安排與匯報(bào)，為此階段的發(fā)展向民眾“表決心”或“交答卷”，而政府工作報(bào)告無疑是政府述職最為重要的窗口。此外，注意力比重曲線呈現(xiàn)短期內(nèi)波動(dòng)幅度較大的特征。這正如瓊斯所指出的，決策者注意力在短期發(fā)生變化是“插話式”的而非漸進(jìn)式的，且常會(huì)發(fā)生連續(xù)轉(zhuǎn)換。B14具體到老齡事業(yè)，政府短期內(nèi)對(duì)老齡事業(yè)的注意力變化符合這種“插話式”變化的特征。

3.中央政府對(duì)老齡事業(yè)的注意力水平總體偏低

從圖1可見，盡管政府對(duì)老齡事業(yè)的注意力水平逐年上升，但比重值長期徘徊在1.5%左右。為客觀評(píng)估老齡事業(yè)注意力水平，本文選取了同屬社會(huì)民生熱點(diǎn)的住房調(diào)控與之比較。在對(duì)政府工作報(bào)告中有關(guān)住房調(diào)控的文字占比進(jìn)行測(cè)量后，我們繪制出老齡事業(yè)與住房調(diào)控的注意力水平對(duì)比柱狀圖（見圖2）。可見，除個(gè)別年份外，住房調(diào)控的注意力比重明顯高于同具社會(huì)屬性的老齡事業(yè)。究其原因，一方面，改革開放以來，我國堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的工作路線，追求經(jīng)濟(jì)效益兼具產(chǎn)業(yè)屬性的住房調(diào)控自然得到較多關(guān)注，而老齡事業(yè)因需要公共財(cái)政的巨大投入，注意力水平相對(duì)較低。這也表征著政府在市場經(jīng)濟(jì)體制改革中的經(jīng)濟(jì)責(zé)任不斷中心化、社會(huì)責(zé)任不斷邊緣化的狀況。B15另一方面，中國文化及傳統(tǒng)社會(huì)均強(qiáng)調(diào)家庭養(yǎng)老的重要價(jià)值，中國長期實(shí)行補(bǔ)缺型的社會(huì)福利制度，即由家庭或私營部門承擔(dān)大多數(shù)老年人的照顧服務(wù)，政府只承擔(dān)極為有限的兜底責(zé)任，作為前面兩者承擔(dān)照顧服務(wù)的補(bǔ)充。

四、中央政府對(duì)老齡事業(yè)具體事務(wù)的注意力配置

本文從微觀角度對(duì)老齡事業(yè)的注意力水平進(jìn)行測(cè)量，將養(yǎng)老體系、老齡事業(yè)的具體事務(wù)劃分為養(yǎng)老保險(xiǎn)、養(yǎng)老服務(wù)、老年醫(yī)療健康等6類，并進(jìn)行文本提取工作。B16基于老齡事業(yè)的重要政策、事件及文獻(xiàn)，本文將中國老齡事業(yè)發(fā)展歷程劃分為1978—1993年、1994—1999年、2000—2008年及2009—2018年四個(gè)階段B17，據(jù)此建立分析框架。為保證歸類的科學(xué)性、準(zhǔn)確性，在進(jìn)行信度檢驗(yàn)的基礎(chǔ)上，我們對(duì)歷年政府工作報(bào)告文本進(jìn)行以句子為單位的編碼歸類工作，并通過計(jì)算各具體事務(wù)文字表述占該階段總內(nèi)容的文字比重，得到各個(gè)階段各項(xiàng)具體事務(wù)的注意力配置比重表（見表1）。結(jié)合各階段老齡政策的具體變遷情況，中央政府關(guān)于老齡事業(yè)具體事務(wù)的注意力呈現(xiàn)以下變化軌跡。

1.初步探索期（1978—1993）

1978年至1993年，政府的注意力配置重心集中在養(yǎng)老保險(xiǎn)、養(yǎng)老服務(wù)和老年醫(yī)療健康三方面，對(duì)其他事務(wù)的關(guān)注闕如。其中，政府在養(yǎng)老保險(xiǎn)上的注意力配置最高，占比為64.9%。此時(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)變革的關(guān)鍵詞為“去單位化”，表現(xiàn)為企業(yè)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)向社會(huì)統(tǒng)籌制度的過渡。1991年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，標(biāo)志著養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)化統(tǒng)籌的正式開端。到1993年，全國參加社會(huì)統(tǒng)籌的在職及離退休職工比重分別達(dá)到了70.8%和81.2%B18，社會(huì)統(tǒng)籌工作取得顯著成果。同時(shí)，政府對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的注意力配置達(dá)14.3%。是時(shí)，福利機(jī)構(gòu)改革、推進(jìn)社會(huì)福利社會(huì)化成為老齡事業(yè)的主旋律，養(yǎng)老服務(wù)逐步成為提高機(jī)構(gòu)管理水平的重要內(nèi)容。B19但其服務(wù)對(duì)象集中于弱勢(shì)群體，服務(wù)仍停留在救濟(jì)性質(zhì)。此外，政府在老年醫(yī)療健康方面保持著較高的注意力。隨著政府對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)財(cái)政支持的逐步減少，1985 年國務(wù)院批轉(zhuǎn)原衛(wèi)生部《關(guān)于衛(wèi)生工作改革若干政策問題的報(bào)告》，以“放權(quán)讓利，擴(kuò)大醫(yī)院自主權(quán)”為導(dǎo)向進(jìn)行改革。由此，醫(yī)療機(jī)構(gòu)開始強(qiáng)化服務(wù)，提升運(yùn)營效率，引入需方分擔(dān)機(jī)制。政府還將一定的注意力配置放在加強(qiáng)老年人保健工作方面，表明政府對(duì)老年人健康促進(jìn)及疾病預(yù)防工作有所關(guān)注。

2.改革調(diào)整期（1994—1999）

1994年至1999年，政府提出以改革為重點(diǎn)、以人口老齡化為重要背景的老齡理念，用“老齡工作”概念統(tǒng)攝老齡事業(yè)發(fā)展。政府的注意力配置仍為養(yǎng)老保險(xiǎn)、養(yǎng)老服務(wù)、老年醫(yī)療健康三個(gè)方面，關(guān)注事務(wù)種類并無增加。其中，養(yǎng)老保險(xiǎn)的注意力比重比前期有所下降，但在各具體事務(wù)中仍占比最高。此時(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的關(guān)鍵詞為“統(tǒng)賬結(jié)合”。1993年，黨的十四屆三中全會(huì)提出要推行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶結(jié)合的模式。1997年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保障制度的決定》，統(tǒng)一了企業(yè)繳費(fèi)及個(gè)人賬戶的規(guī)模，并確定繳費(fèi)比例?！敖y(tǒng)賬結(jié)合”模式既滿足了中國擴(kuò)大制度覆蓋面、緩解社會(huì)統(tǒng)籌壓力的需要，又為中國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了制度保障。而此階段養(yǎng)老服務(wù)對(duì)象的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向國有企業(yè)下崗職工。20世紀(jì)90年代初，大批國有企業(yè)職工下崗并失去經(jīng)濟(jì)來源，隨之面臨的是嚴(yán)峻的養(yǎng)老問題。政府除加快制定下崗職工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)方案外，還積極發(fā)動(dòng)社區(qū)力量，開展就業(yè)指導(dǎo)工作，提供解困幫扶等服務(wù)，一定程度上緩解了結(jié)構(gòu)性失業(yè)帶來的養(yǎng)老壓力。值得注意的是，此時(shí)政府在老年醫(yī)療健康方面的注意力明顯提升，占比達(dá) 26.5%。這一時(shí)期城鎮(zhèn)職工統(tǒng)賬結(jié)合的基本醫(yī)療保險(xiǎn)試點(diǎn)在各地推行。1998 年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決定》，正式確立了中國城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)制度并明確單位和個(gè)人的共同責(zé)任。而農(nóng)村醫(yī)療保障制度方面，政府仍嘗試恢復(fù)和重建傳統(tǒng)合作醫(yī)療，但因缺乏財(cái)政支持而效果欠佳。同時(shí)，政府強(qiáng)調(diào)保健與醫(yī)療具有同等重要的地位，倡導(dǎo)各級(jí)建立基層醫(yī)療保健網(wǎng)，做好老年人預(yù)防保健工作。這不僅有助于提升老年人整體健康水平，還緩解了中國醫(yī)療資源緊張的壓力，為積極應(yīng)對(duì)老齡化奠定了基礎(chǔ)。

3.快速發(fā)展期（2000—2008）

2000年至2008年，中央政府的養(yǎng)老理念調(diào)整為積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，老年人權(quán)益保障納入政府政策議程。是時(shí)，養(yǎng)老保險(xiǎn)的政府注意力占比升至70.8%。政府高度重視城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的新舊制度銜接問題，擴(kuò)大城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面，提高統(tǒng)籌層次。2005年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，標(biāo)志著政府“做實(shí)做小個(gè)人賬戶”的新改革取向。然而，政府對(duì)農(nóng)村老齡事業(yè)的關(guān)注仍很有限，多年政府工作報(bào)告均未涉及農(nóng)村養(yǎng)老問題，“舊農(nóng)保”政策問題很多，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)改革勢(shì)在必行。同時(shí)，政府開始了養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的積極探索。第二次全國老齡工作會(huì)議指出，要開展以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充的中國特色養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。通過加大財(cái)政投入、調(diào)動(dòng)社會(huì)力量等措施，政府加快了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展步伐。而對(duì)于機(jī)構(gòu)以外的社會(huì)老人，政府通過發(fā)展社區(qū)服務(wù)提供照料護(hù)理，推動(dòng)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展。這表明，政府除對(duì)無生活來源老人提供特殊照顧服務(wù)外，開始向養(yǎng)老服務(wù)普惠制轉(zhuǎn)向。B20在老年醫(yī)療健康方面，政策也有了一定的突破。2003年，中國開始新型農(nóng)村合作醫(yī)療的探索?！蛾P(guān)于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的意見》標(biāo)志著針對(duì)農(nóng)村戶籍人口的基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度正式建立，該意見強(qiáng)調(diào)建設(shè)以農(nóng)村社區(qū)為單位的衛(wèi)生服務(wù)體系，做好預(yù)防保健等工作。此外，政府已注意到更高層次的養(yǎng)老服務(wù)需求，提出了加快建設(shè)老年活動(dòng)場地等要求，并開始關(guān)注老年人的合法權(quán)益與合理訴求。這些變化反映出政府注意力開始轉(zhuǎn)向全面提升老年人的生活質(zhì)量，體現(xiàn)了中國老齡事業(yè)從“經(jīng)濟(jì)保障”向“綜合服務(wù)”的制度轉(zhuǎn)型。

4.全面發(fā)展期（2009—2018）

2009至2018年，老齡事業(yè)內(nèi)容得到較大拓展，政府對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的注意力趨于平穩(wěn)，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)與醫(yī)療健康的注意力顯著提升。其中，政府更為關(guān)注養(yǎng)老保險(xiǎn)的公平問題，主要體現(xiàn)在解決農(nóng)村養(yǎng)老問題、農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)及基本養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌等方面。2009年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，標(biāo)志著政府首次為農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)直接提供制度支持。B212010年實(shí)施的《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》，突破了養(yǎng)老保險(xiǎn)因統(tǒng)籌層次低帶來的“便攜式障礙”，保護(hù)跨省及間斷就業(yè)人員的養(yǎng)老權(quán)益。2014年《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》及2015年《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》的實(shí)施，標(biāo)志著中國正式形成城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)“兩個(gè)制度平臺(tái)”，進(jìn)入中國特色養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展新階段。B22此外，中國政府也將注意力配置于基金可持續(xù)運(yùn)營、發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)等方面。特別是2018年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度的通知》，明確了統(tǒng)一職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的目標(biāo)，提出建立養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度，體現(xiàn)了政府在養(yǎng)老保險(xiǎn)改革中促進(jìn)地域協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌全局的責(zé)任定位。

在養(yǎng)老服務(wù)方面，除對(duì)農(nóng)村留守老人、無經(jīng)濟(jì)來源及高齡失能老人等困難群體給予服務(wù)關(guān)懷外，政府開始大力探索普惠制、多層次的養(yǎng)老服務(wù)體系，養(yǎng)老服務(wù)的注意力比重大幅上升。2011年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011—2015年）》，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展做出詳細(xì)部署。2013年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》，正式確立了以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的養(yǎng)老服務(wù)體系，并明確了養(yǎng)老服務(wù)的戰(zhàn)略地位。與養(yǎng)老服務(wù)配套發(fā)展的養(yǎng)老消費(fèi)也逐漸成為新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，養(yǎng)老家政、旅游養(yǎng)老、適老宜居住宅等成為新興的消費(fèi)熱點(diǎn)。2016年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見》，鼓勵(lì)和扶持民間資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，發(fā)動(dòng)社會(huì)力量營造“公辦民營、民辦公助”的氛圍。這些舉措既促進(jìn)了養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展，也為滿足多元化的養(yǎng)老需求提供了動(dòng)力。

同時(shí)，政府在老年醫(yī)療健康的注意力比重明顯上升。2009年，中國開始全面醫(yī)療改革，大幅提升和拓展城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)的保障水平與范圍，規(guī)范了經(jīng)辦管理程序、籌資機(jī)制等。由此，中國進(jìn)入全民醫(yī)保制度的發(fā)展和完善時(shí)期，形成“兩縱”“三橫”的制度格局。B23隨著人均預(yù)期壽命的延長及疾病譜系的變化，老年人醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)需求和生活照料需求疊加的趨勢(shì)愈加明顯，迫切需要為老年人提供醫(yī)療與養(yǎng)老相結(jié)合的服務(wù)，因而政府對(duì)老年醫(yī)療健康的注意力重點(diǎn)指向“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”機(jī)制，強(qiáng)化老年護(hù)理、生活照料及臨終關(guān)懷等一體化服務(wù)體系。這高度契合了中國老齡人口眾多、養(yǎng)護(hù)需求突出的實(shí)際情況，為中國老齡事業(yè)發(fā)展注入了新的活力。此外，全科醫(yī)生及分級(jí)診療試點(diǎn)等基礎(chǔ)醫(yī)療建設(shè)也成為政府關(guān)注的話題，在提高醫(yī)療資源效率、加強(qiáng)基層醫(yī)療體系建設(shè)等方面為中國老年人晚年健康保駕護(hù)航。政府還愈加關(guān)注老年人的精神文化需求及合法權(quán)益保障，并將辦好老年教育納入工作部署。以上注意力配置的變化，既反映了中國踐行積極老齡化的理念，也體現(xiàn)出政府視野下中國老年人社會(huì)角色的轉(zhuǎn)變。

五、結(jié)論與建議

基于注意力理論和內(nèi)容分析法，本文對(duì)1978—2018年中央政府工作報(bào)告進(jìn)行量化分析發(fā)現(xiàn)：長期來看，中央政府對(duì)老齡事業(yè)的注意力呈上升趨勢(shì)，但總體水平偏低，具有明顯的階段性變化特征。其中，養(yǎng)老保險(xiǎn)一直是政府注意力配置的重心且保持較高的配置水平;養(yǎng)老服務(wù)與養(yǎng)老消費(fèi)作為老齡事業(yè)的新領(lǐng)域，注意力水平保持良好的上升勢(shì)頭;政府對(duì)老年醫(yī)療健康的注意力從內(nèi)容到層次都有顯著提升;政府逐漸注重老年精神及權(quán)益保護(hù)，老年人法律及社會(huì)地位有了明顯的提升;政府始終對(duì)特殊群體的養(yǎng)老問題給予一定關(guān)注，通過各項(xiàng)救助措施保障他們的養(yǎng)老權(quán)益，體現(xiàn)出中國政府注重效率兼顧公平的價(jià)值理念與政策取向。綜上，中央政府對(duì)老齡事業(yè)的注意力配置呈現(xiàn)出三個(gè)變化趨勢(shì)：一是在縱向上對(duì)老齡事業(yè)的注意力水平不斷增加，表明政府在老齡事業(yè)方面從收縮職能、轉(zhuǎn)移社會(huì)責(zé)任向主導(dǎo)、統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、化解風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變。二是在橫向上對(duì)老齡事業(yè)的注意力范圍持續(xù)拓寬，表現(xiàn)為內(nèi)容從重視經(jīng)濟(jì)保障擴(kuò)展到提供健康、生活、娛樂等綜合服務(wù)，對(duì)象從傳統(tǒng)的照顧弱者向服務(wù)公眾轉(zhuǎn)型，空間從城鎮(zhèn)拓展到農(nóng)村地區(qū)等。三是政府在老齡事業(yè)的價(jià)值取向上經(jīng)歷了從經(jīng)濟(jì)效率為導(dǎo)向到兼顧正義公平、被動(dòng)補(bǔ)丁式改革，再到積極建設(shè)中國特色老齡事業(yè)的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變。老齡政策不再簡單地停留于應(yīng)急策略，而是與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，這對(duì)處于人口老齡化加速期及發(fā)展模式轉(zhuǎn)變期的中國意義重大。B24

盡管中央政府對(duì)老齡事業(yè)的注意力水平逐年上升，關(guān)注的老齡事務(wù)種類也愈加豐富，但仍存在一些問題。整體看來，政府對(duì)老齡事業(yè)注意力水平整體偏低，不能完全適應(yīng)老齡化日趨嚴(yán)峻的形勢(shì)。具體而言，政府對(duì)老齡事業(yè)具體事務(wù)的注意力配置存在著結(jié)構(gòu)性非均衡狀態(tài)，表現(xiàn)為：其一，改革開放以來，基于中國處于社會(huì)主義初級(jí)階段的國情，政府對(duì)于老齡事業(yè)的建設(shè)仍停留在“?；尽V覆蓋”階段，著重解決全體老年群體的基本經(jīng)濟(jì)生活，政府的施政重心始終指向養(yǎng)老保險(xiǎn)，這與當(dāng)前實(shí)現(xiàn)“多層次、可持續(xù)”的老齡事業(yè)發(fā)展目標(biāo)尚存在不小差距。其二，養(yǎng)老服務(wù)雖然受到政府的持續(xù)關(guān)注，但占比仍顯不足，無法滿足日益增長的多層次、多元化養(yǎng)老服務(wù)需求。而養(yǎng)老消費(fèi)注意力缺失或占比較低，難以為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展提供必要的政策支持，與未來中國成為全球養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)市場潛力最大的國家這一趨勢(shì)不相適應(yīng)。B25其三，隨著老齡化程度的加深以及積極老齡化理念的建立，超越基本生存需要、保障老年人有尊嚴(yán)的生活，成為未來老齡事業(yè)的發(fā)展目標(biāo)。作為老齡事業(yè)重要指標(biāo)之一的老年社會(huì)參與，不僅將老年人視為一種人力資源，更強(qiáng)調(diào)了老年參與社會(huì)志愿服務(wù)的社會(huì)效益，關(guān)系到老齡事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。然而，政府對(duì)老年人權(quán)益保障、精神文化生活、老年社會(huì)參與等關(guān)注相對(duì)有限甚至缺失，顯然不利于上述目標(biāo)的達(dá)成。其四，隨著養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量時(shí)代的到來，老齡事業(yè)必須打破養(yǎng)老保險(xiǎn)、養(yǎng)老服務(wù)、老年醫(yī)療健康等“碎片化”狀態(tài)，走向整合發(fā)展，即將老齡事業(yè)視作一項(xiàng)以老年人為核心、全面保障老年人身心健康、提升老年人晚年幸福指數(shù)的綜合工程。然而，老齡事業(yè)的整合發(fā)展理念暫未在政府報(bào)告中得到體現(xiàn)，有關(guān)老年人各項(xiàng)工作的安排仍較為分散。

基于上述觀察，應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手推進(jìn)我國老齡事業(yè)的發(fā)展。其一，中央政府應(yīng)繼續(xù)提高老齡事業(yè)的注意力配置水平，超越傳統(tǒng)的和現(xiàn)有的剩余型社會(huì)福利模式，建立政府主導(dǎo)下具有普惠意義的養(yǎng)老體系與老齡事業(yè)。其二，未來政府應(yīng)當(dāng)對(duì)老齡事業(yè)的具體事務(wù)注意力進(jìn)行優(yōu)化配置，在適當(dāng)降低對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的注意力配置水平的同時(shí)，將更多的注意力配置到養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)及養(yǎng)老消費(fèi)等領(lǐng)域，深化養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的“放管服”改革，為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投資融資拓寬渠道，促進(jìn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，提升各項(xiàng)養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)性與精準(zhǔn)性，全面提升老年人生活品質(zhì)。同時(shí)，還應(yīng)持續(xù)提高有關(guān)老年人權(quán)益保障、精神文化生活及社會(huì)參與的注意力配置水平，平衡各方面資金投入以充實(shí)老齡事業(yè)發(fā)展內(nèi)容，并將有關(guān)整合性的老齡事業(yè)發(fā)展理念納入中央政府的注意力視野。其三，為減少政府對(duì)老齡事業(yè)的注意力波動(dòng)，應(yīng)加快完善中國老齡事業(yè)的各項(xiàng)政策，強(qiáng)化管理體制建設(shè)，盡快制定我國的《社會(huì)保障法》等一系列法律法規(guī)，保證老齡事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

注釋

①佟新：《我國的老齡化、性別和養(yǎng)老政策》，《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2008年第2期。

②本數(shù)據(jù)源自北大法寶數(shù)據(jù)庫的檢索結(jié)果。

③⑦文宏：《中國政府推進(jìn)基本公共服務(wù)的注意力測(cè)量——基于中央政府工作報(bào)告（1954—2013）的文本分析》，《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第2期。

④王印紅、李萌竹：《地方政府生態(tài)環(huán)境治理注意力研究——基于30個(gè)省市政府工作報(bào)告（2006—2015）文本分析》，《中國人口·資源與環(huán)境》2017年第2期。

⑤陳思丞、孟慶國：《領(lǐng)導(dǎo)人注意力變動(dòng)機(jī)制探究——基于毛澤東年譜中2614段批示的研究》，《公共行政評(píng)論》2016年第3期。

⑥B14[美]布賴恩·瓊斯：《再思民主政治中的決策制定：注意力、選擇和公共政策》，李丹陽譯，北京大學(xué)出版社，2010年，第58、23頁。

⑧黃萃：《政策文獻(xiàn)量化研究》，科學(xué)出版社，2016年，第31—32頁。

⑨劉偉：《內(nèi)容分析法在公共管理學(xué)研究中的應(yīng)用》，《中國行政管理》2014年第6期。

⑩國家應(yīng)對(duì)人口老齡化戰(zhàn)略研究老齡事業(yè)發(fā)展指標(biāo)體系研究課題組：《老齡事業(yè)發(fā)展指標(biāo)體系研究》，華齡出版社，2014年，第12—13頁。

B11朱德米：《理念與制度：新制度主義政治學(xué)的最新進(jìn)展》，《國外社會(huì)科學(xué)》2007年第4期。

B12胡?。骸秶医巧霓D(zhuǎn)變與新中國養(yǎng)老保障政策變遷》，《中國行政管理》2012年第6期。

B13施巍巍、羅新錄：《我國養(yǎng)老服務(wù)政策的演變與國家角色的定位——福利多元主義視角》，《理論探討》2014年第2期。

B15李長遠(yuǎn)、張舉國：《養(yǎng)老服務(wù)本土化中政府責(zé)任的偏差及調(diào)整》，《人口與發(fā)展》2013年第6期。

B16盡管《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》將老年人社會(huì)參與納入老齡事業(yè)，但截至2018年，中央政府工作報(bào)告中均未提及這一事務(wù)，因此不在本研究分類提取之列。

B17階段劃分的依據(jù)是：1978—1993年中國養(yǎng)老保險(xiǎn)處于探索期，并未出臺(tái)正式的養(yǎng)老政策;1994年《中國老齡工作七年發(fā)展綱要（1994—2000年）》首次明確將老齡事業(yè)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃，開始構(gòu)建養(yǎng)老保險(xiǎn)整體框架;2000年中國正式進(jìn)入老齡化社會(huì);2009年中國開始全面實(shí)行新農(nóng)保政策，農(nóng)村老齡事業(yè)開始進(jìn)入實(shí)質(zhì)推行的新階段。

B18衛(wèi)生軟科學(xué)編輯部：《我國社會(huì)保障現(xiàn)狀》，《衛(wèi)生軟科學(xué)》1994年第6期。

B19董紅亞：《中國政府養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展歷程及經(jīng)驗(yàn)啟示》，《人口與發(fā)展》2010年第5期。

B20劉靜：《論中國養(yǎng)老服務(wù)的政策取向——基于養(yǎng)老服務(wù)政策變遷的視角》，《河北學(xué)刊》2014年第5期。

B21王婷、李放：《中國養(yǎng)老保險(xiǎn)政策變遷的歷史邏輯思考》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》2016年第3期。

B22盧海元：《制度的并軌與定型：養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中國化進(jìn)入嶄新階段》，《社會(huì)保障研究》2014年第3期。

B23“兩縱”是指職工醫(yī)保和城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)，“三橫”是指醫(yī)療救助、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、商業(yè)健康保險(xiǎn)。

B24胡湛、彭希哲：《發(fā)展型福利模式下的中國養(yǎng)老制度安排》，《公共管理學(xué)報(bào)》2012年第3期。

B25張鄖：《新常態(tài)下的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑》，《江漢論壇》2015年第6期。

責(zé)任編輯：海 玉