某城市軌道交通PPP項目財務(wù)經(jīng)濟(jì)評價分析

摘 要：2014年以來，“PPP”這一詞曝光頻率猛增，軌道交通結(jié)合了PPP相關(guān)政策，在政府和企業(yè)的雙重作用下持續(xù)升溫?，F(xiàn)從分析某城市軌道交通PPP項目經(jīng)濟(jì)評價展開討論，首先介紹PPP在軌道交通行業(yè)的應(yīng)用，然后介紹某城市軌道交通PPP項目基本情況及經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，接著從項目本身、物有所值論證、財政承受能力論證三個角度進(jìn)行經(jīng)濟(jì)評價，最后針對評價中所存在的問題進(jìn)行總結(jié)，希望能為其他軌道交通項目實施提供參考。

關(guān)鍵詞：PPP;軌道交通;經(jīng)濟(jì)評價;結(jié)論

中圖分類號：U12文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1008-4428（2019）05-0091-03

一、 PPP模式在城市軌道交通行業(yè)的應(yīng)用

城市軌道交通項目具有投資規(guī)模大、投資力度強、涉及產(chǎn)業(yè)廣的特點，同時還具有綠色出行、緩解城市擁堵、改善城市布局、引導(dǎo)城市發(fā)展的功能，是基礎(chǔ)設(shè)施補短板的重要領(lǐng)域，是進(jìn)一步完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，提升基礎(chǔ)設(shè)施供給質(zhì)量的重要抓手。

如此巨大規(guī)模的投資，單單依靠政府的力量顯然是無法全部實現(xiàn)的。PPP模式的引入將降低地方政府短期財政壓力。在地方政府財政壓力加大的背景下，國內(nèi)絕大部分城市尤其是沒有地鐵建設(shè)運營基礎(chǔ)的城市都將PPP模式視為城市軌道交通投融資的一種現(xiàn)實選擇。利用PPP模式創(chuàng)新城市軌道交通投融資體制，將吸引社會資本投入到城市軌道交通的建設(shè)、運營上來，推動城市軌道交通建設(shè)和運營的精細(xì)化管理。

二、 某城市軌道交通PPP項目基本情況

（一）項目概況

某城市軌道交通項目固定資產(chǎn)投資250.00億元，全線長30公里，其中建安工程費130.80億元，設(shè)備及工器具購置費45.20億元，建設(shè)用地費30.00億元，與項目建設(shè)有關(guān)的其他費用21.20億元，建設(shè)期利息22.80億元。自有資金占比40%，資本金回報率為6.37%，政府方與社會資本方股權(quán)比例為10%∶90%。融資資金占比60%，融資費率為6.37%。項目擬采用“建設(shè)+運營+移交”（BOT）的運作方式。合作期25年，其中建設(shè)期5年，運營期20年。

本項目回報機制為可行性缺口補助，是指使用者付費不足以滿足社會資本方或項目公司成本回收和合理回報，而由政府以財政補貼、股本投入、優(yōu)惠貸款和其他優(yōu)惠政策的形式，給予社會資本方或項目公司的經(jīng)濟(jì)補助。

（二）運營測算

1. 運營收入

（1）票務(wù)收入：客流×平均票價。

客流量預(yù)測：運營期第1年日均客流量約32萬人次，運營期前10年每年遞增8%，后10年每年遞增2%。

平均票價預(yù)測：運營期第1年人均票價2.5元，以后每年遞增3%。經(jīng)測算，合作期25年共產(chǎn)生票務(wù)收入約150.54億元，均為包含增值稅收入。

（2）其他業(yè)務(wù)收入：包括廣告、通信、商業(yè)等非票務(wù)收入，按票務(wù)收入的20%計算。則其他業(yè)務(wù)收入約30.11億元，均為含增值稅收入。

綜上：合作期累計運營收入約為180.65億元。

2. 運營成本

（1）人工成本

依據(jù)行業(yè)經(jīng)驗和相關(guān)機構(gòu)排名，為了保障軌道交通安全、便捷運營，目前各條地鐵每公里運營平均需要60人到70人，按照定員60人/km，則共需總?cè)藬?shù)約1800人，運營期第一年人均人工成本約24萬元，每年遞增8%，經(jīng)測算，運營期累計人工成本為 197.69億元。

（2）能耗

中國城市軌道交通協(xié)會公布的2017年統(tǒng)計報告顯示，2017年地鐵運營平均車公里能耗為4.16千瓦時，運營初期每年車公里數(shù)約為4131萬車千米，運營成熟期每年車公里數(shù)約為4406.4萬車千米，電價按0.7457元/度（2018含稅價），經(jīng)測算，運營期累計能耗成本為 26.65億元。

（3）修理維護(hù)費

修理維護(hù)費按初期1元/車公里，近期2元/車公里，遠(yuǎn)期3元/車公里測算，修理費僅為日常修理費，不含車輛架大修、設(shè)施設(shè)備大中修、設(shè)備更新改造，經(jīng)測算，運營期累計修理維護(hù)費為 18.64億元。

（4）管理間接費

管理間接費中包含安檢費用、保安服務(wù)費、委外保潔費、勞動保護(hù)費等內(nèi)容，約占人工、能耗、修理費之和的20%，即運營期累計管理間接費為 48.60億元。

綜上：合作期累計運營成本約為 291.58億元。

3. 可行性缺口補助

項目運營期內(nèi)（20年），由政府逐年對項目公司進(jìn)行可行性缺口補助。

第N年可行性缺口補助金額=當(dāng)年支付項目資本金本金及回報+當(dāng)年支付融資部分本金及利息+當(dāng)年運營成本（含稅）-當(dāng)年運營收入（含稅）

（1）項目社會資本資本金本金及回報：采用等額本息的計算方法。

當(dāng)年支付項目資本金本金及回報=運營期初應(yīng)還項目資本金本金×（P/A，6.37%，20）=100×0.0898=8.98億元，合作期累計支付179.60 億元。

（2）融資部分本金及利息：采用等額本息還款方法。

當(dāng)年支付融資部分本金及利息=運營期初應(yīng)還融資部分本金×（P/A，6.37%，20）=150×0.0898=13.47億元，合作期累計支付269.50億元。

（3）合作期可行性缺口補助總額為：項目資本金本金及回報+融資部分本金及利息+當(dāng)年運營成本（含稅）-當(dāng)年運營收入（含稅）=560.04億元。

4. 稅收

項目采購階段的計稅基準(zhǔn)按現(xiàn)行稅收政策：

（1）增值稅

①銷項稅

根據(jù)財政部、國家稅務(wù)總局《關(guān)于全面推開營業(yè)稅改征增值稅試點的通知》（財稅〔2016〕36號），及《中華人民共和國增值稅暫行條例》（2016年修訂版）、《關(guān)于深化增值稅改革有關(guān)政策的公告》（財政部 稅務(wù)總局 海關(guān)總署公告2019年第39號）規(guī)定，本項目增值稅適用稅率如下：項目的運營收入中涉及地鐵票價收入按照交通運輸業(yè)征稅，稅率為9%;其他業(yè)務(wù)收入包括廣告、通信、商業(yè)等非票務(wù)收入按服務(wù)業(yè)征稅，稅率為6%。

對于政府方支付的可行性缺口補助，國家、省、市目前沒有明確可行性缺口補助是否繳納增值稅以及適用稅率。《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金〔2014〕76號）規(guī)定：政府和社會資本合作模式的實質(zhì)是政府購買服務(wù)，故本次測算暫按可行性缺口補助繳納增值稅的情形考慮，稅率為6%，如后期國家、省、市出臺了關(guān)于PPP項目的稅收政策，相應(yīng)進(jìn)行調(diào)整。如果屆時稅率大于或小于6%，則按照屆時稅率計算的應(yīng)納增值稅額和按照6%稅率計算的應(yīng)納增值稅額差額，由政府方對項目公司進(jìn)行補貼或從每年支付給項目公司的可行性缺口補助中扣減。

經(jīng)測算，地鐵運營票務(wù)收入增值稅銷項稅額為12.43億元，可行性缺口補助及其他非票務(wù)收入增值稅銷項稅額為33.40億元，增值稅銷項稅額合計為45.83億元。

②進(jìn)項稅

對于本項目增值稅進(jìn)項部分，建設(shè)期總投資部分建安工程費及預(yù)備費參考當(dāng)前工程建設(shè)適用稅率9%，設(shè)備及工器具購置費、車輛購置費按照13%稅率，工程建設(shè)其他費中相關(guān)服務(wù)按照6%稅率，工程建設(shè)其他費中征地拆遷、建設(shè)期利息無法取得進(jìn)項稅發(fā)票，故暫不考慮進(jìn)項稅。運營期運營成本中的能耗、修理維護(hù)費稅率按照13%，取得的其他服務(wù)稅率按照6%。經(jīng)測算，建設(shè)期進(jìn)項稅額為17.20億元，運營期增值稅進(jìn)項稅額為7.96億元，增值稅進(jìn)項稅額合計為25.16億元。

綜上，本地鐵項目應(yīng)納增值稅為20.67億元。

（2）城市維護(hù)建設(shè)稅：按應(yīng)納增值稅的7%計算。

（3）教育費附加（含地方教育費附加）：按應(yīng)納增值稅的5%計算。

（4）除增值稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費附加、企業(yè)所得稅外的其他稅收：按照屆時的法律法規(guī)執(zhí)行，項目公司依法納稅。

三、 經(jīng)濟(jì)評價

（一）項目自身評價

本項目不含稅營業(yè)收入166.51 億元、補貼收入528.34 億元、稅金及附加2.48 億元、不含稅運營成本283.63 億元、財務(wù)費用119.46 億元、折舊攤銷232.80 億元;本項目利潤總額56.48 億元，按25%所得稅率應(yīng)繳納14.12 億元企業(yè)所得稅，稅后凈利潤42.36 億元。項目投資財務(wù)內(nèi)部收益率為4.63%，財務(wù)凈現(xiàn)值29.06 億元，投資回收期16.36 年。印證了城市軌道交通PPP項目具有典型的投資大、收益低、周期長、回報慢的特點。

（二）物有所值評價

物有所值評價是判斷是否采用PPP模式代替政府傳統(tǒng)投資運營方式提供公共服務(wù)項目的一種評價方法，包括定量評價和定性評價。

1. 定性評價

本項目采用專家打分的評價方法。

基本指標(biāo)分別是：全生命周期整合程度、風(fēng)險識別與分配、績效導(dǎo)向與鼓勵創(chuàng)新、潛在競爭程度、政府機構(gòu)能力、可融資性，六個基本指標(biāo)的合計權(quán)重為80%。

附加指標(biāo)分別是：項目規(guī)模、資產(chǎn)種類、資產(chǎn)利用及收益、行業(yè)示范性四個指標(biāo)，權(quán)重各取5%，合計權(quán)重為20%。

本項目專家組物有所值定性評價加權(quán)平均得分大于60分，因此通過定性評價。

2. 定量評價

物有所值定量評價是在假定采用PPP模式與政府傳統(tǒng)投資方式產(chǎn)出績效相同的前期下，通過對PPP項目全生命周期內(nèi)政府支出成本的凈現(xiàn)值（PPP值）與公共部門比較值（PSC值）進(jìn)行比較，判斷PPP模式能否降低項目全生命周期成本。折現(xiàn)率參照同期地方政府債券收益率合理確定，我們選取2019年江蘇省政府一般債券（一期），本期債券為10年期固定利率附息債，證券編碼“105217”，證券簡稱“江蘇1901”，票面利率3.38%。

PPP值可等同于PPP項目全生命周期內(nèi)股權(quán)投資、運營補貼、風(fēng)險承擔(dān)和配套投入等各項財政支出責(zé)任的現(xiàn)值，折現(xiàn)后PPP值為353.20 億元。

PSC值是以下三項成本的全生命周期現(xiàn)值之和：參照項目的建設(shè)和運營維護(hù)凈成本、競爭性中立調(diào)整值、項目全部風(fēng)險成本。

（1）參照項目的建設(shè)和運營維護(hù)凈成本

建設(shè)凈成本主要包括參照項目設(shè)計、建造、升級、改造、大修等方面投入的現(xiàn)金以及固定資產(chǎn)、土地使用權(quán)等實物和無形資產(chǎn)的價值，并扣除參照項目全生命周期內(nèi)產(chǎn)生的轉(zhuǎn)讓、租賃或處置資產(chǎn)所獲的收益。經(jīng)測算，建設(shè)凈成本為250.00億元，折現(xiàn)至建設(shè)期初為225.66億元。

運營維護(hù)凈成本主要包括參照項目全生命周期內(nèi)運營維護(hù)所需的原材料、設(shè)備、人工等成本，以及管理費用、銷售費用和運營期財務(wù)費用等，并扣除假設(shè)參照項目與PPP項目付費機制相同情況下能夠獲得的使用者付費收入等。

運營期內(nèi)總運營成本為291.59億元，折現(xiàn)至建設(shè)期初為164.81億元。本項目為可行性缺口補助項目，運營期內(nèi)運營收入為180.65億元，折現(xiàn)至建設(shè)期初為101.68億元。

則參照項目的建設(shè)和運營維護(hù)凈成本為288.79億元。

（2）競爭性中立調(diào)整值

競爭性中立調(diào)整值主要是采用政府傳統(tǒng)投資方式比采用PPP模式實施項目少支出的費用，通常包括少支出的土地費用、行政審批費用、有關(guān)稅費等。

本項目的競爭性中立調(diào)整值主要為所得稅、營業(yè)稅金及附加、增值稅等，傳統(tǒng)模式下，政府撥付項目運營費用，無須納稅，采用PPP模式項目公司產(chǎn)生利潤要繳納所得稅等稅收。本項目應(yīng)納稅收金額為37.27億元，折現(xiàn)至建設(shè)期初為18.93億元。

（3）項目全部風(fēng)險成本

項目全部風(fēng)險成本包括可轉(zhuǎn)移給社會資本的風(fēng)險承擔(dān)成本和政府自留風(fēng)險的承擔(dān)成本，參照財政承受能力論證及有關(guān)規(guī)定測算。本項目風(fēng)險承擔(dān)造成的支出數(shù)額暫按建設(shè)及運營成本的20%計算，項目全部風(fēng)險成本為78.09億元。

綜上PSC值為385.82億元。

根據(jù)物有所值評價要求，PPP值小于或等于PSC值時，認(rèn)定為通過定量評價;PPP值大于PSC值時，認(rèn)定為未通過定量評價。本項目PPP值

3. 評價結(jié)論

本項目物有所值定性評價和定量評價均通過，項目物有所值評價通過。

（三）財政承受能力評價

根據(jù)《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金〔2015〕21號）：PPP項目全生命周期過程的財政支出責(zé)任，主要包括股權(quán)投資、運營補貼、風(fēng)險承擔(dān)、配套投入等。

1. 股權(quán)投資

股權(quán)投資支出責(zé)任是指在政府與社會資本共同組建項目公司的情況下，政府承擔(dān)的股權(quán)投資支出責(zé)任。如果社會資本單獨組建項目公司，政府不承擔(dān)股權(quán)投資支出責(zé)任。

本項目PPP模式實施方式采用“政府直接投資參股”的特許經(jīng)營方式，通過政府與社會資本進(jìn)行股權(quán)合作，以更好地實現(xiàn)PPP“風(fēng)險共擔(dān)、利潤共享”機制。本項目總投資250億元，其中自有資金占比40%，政府方出資10%，則政府方股權(quán)投資約為10億元。

2. 運營補貼

運營補貼支出責(zé)任是指在項目運營期間，政府承擔(dān)的直接付費責(zé)任。不同付費模式下，政府承擔(dān)的運營補貼支出責(zé)任不同。

本項目回報機制為可行性缺口補助，是指使用者付費不足以滿足項目公司成本回收和合理回報時，由政府給予項目公司一定的經(jīng)濟(jì)補助，以彌補使用者付費之外的缺口部分。本項目運營補貼支出為560.04億元。

3. 風(fēng)險承擔(dān)

風(fēng)險承擔(dān)支出責(zé)任是指項目實施方案中政府承擔(dān)風(fēng)險帶來的財政或有支出責(zé)任。通常由政府承擔(dān)的法律風(fēng)險、政策風(fēng)險以及因政府方原因?qū)е马椖亢贤K止等突發(fā)情況，會產(chǎn)生財政或有支出責(zé)任。

本項目實施PPP模式后，風(fēng)險經(jīng)合理分配后，政府方需承擔(dān)的風(fēng)險主要有政策風(fēng)險以及通貨膨脹風(fēng)險等。本項目風(fēng)險承擔(dān)造成的支出數(shù)額暫按建設(shè)及運營成本的20%計算，政府承擔(dān)的風(fēng)險約占總風(fēng)險的10%，本項目風(fēng)險承擔(dān)支出為10.83億元。

4. 配套投入風(fēng)險

配套投入支出責(zé)任是指政府承諾將提供的配套工程等其他投入責(zé)任，包括建設(shè)部分項目配套設(shè)施、完成項目與現(xiàn)有相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的對接等。本項目政府并未承諾配套相應(yīng)投入。

綜上：合作期累計財政支出責(zé)任為580.88億元。合作期25年，平均每年政府支出責(zé)任為23.24億元，根據(jù)《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金〔2015〕21號）：每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%，則每年政府的一半預(yù)算支出應(yīng)當(dāng)在232.35億元以上。

雖然PPP模式可以降低地方政府短期財政壓力，但是對政府財政長期壓力提出更高要求。

四、 結(jié)論

地鐵項目最大的特點是總投資額很大，運營成本高昂，社會影響性力強。在項目策劃階段一定要做好實施方案，避免在推進(jìn)過程中出現(xiàn)延誤甚至失敗。

（一）資本結(jié)構(gòu)

本項目投資額巨大，自有資金約100.00億元，需在建設(shè)期5年內(nèi)全部投入，社會資本方須出資90.00億元自有資金，這樣對于社會資本方的資金實力要求非常高，在選擇社會資本的時候選擇余地很小，容易造成競爭不充分。政府方應(yīng)當(dāng)在制定實施方案過程中做好市場測試工作，權(quán)衡自身財政承受能力及摸底社會資本方資金實力，確保項目能夠采購到真正有實力的社會資本方。

（二）風(fēng)險分擔(dān)

PPP項目是一極其復(fù)雜的系統(tǒng)工程，與單一建設(shè)主體項目有所不同，在項目實施中，不可避免地會受到不確定因素的影響，對風(fēng)險進(jìn)行有效的識別和應(yīng)對是風(fēng)險管理的核心和基礎(chǔ)。在編制PPP實施方案設(shè)計風(fēng)險分配的時候，務(wù)必要具體情況具體分析，因為這關(guān)系到合作雙方的責(zé)權(quán)利。

（三）保障機制

明確項目合同期限、項目回報機制、界面劃分、調(diào)價機制、超額利潤分成等。PPP項目全生命周期中需要社會資本參與融資、建設(shè)、運營管理等事宜，對社會資本的綜合能力提出了較大的挑戰(zhàn)，政府方應(yīng)通過設(shè)置市場化的財政補貼機制、績效考核機制，激勵社會資本方建設(shè)、運營好本項目。

（四）加強監(jiān)管

一方面實施機構(gòu)應(yīng)做好對項目公司的監(jiān)管，確保項目融資到位，同時加強質(zhì)量、成本、進(jìn)度、安全控制;另一方面政府的相關(guān)部門還應(yīng)當(dāng)履行好行政監(jiān)督的職責(zé)。必要的時候還應(yīng)當(dāng)引入第三方監(jiān)管，確保項目合規(guī)、穩(wěn)步推進(jìn)。

（五）優(yōu)惠政策

根據(jù)PPP相關(guān)政策、金融政策以及相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，引進(jìn)符合政策規(guī)定的政府性基金及資產(chǎn)證券等金融工具，拓展融資渠道。此外地鐵項目屬于公共基礎(chǔ)設(shè)施，項目公司應(yīng)當(dāng)積極爭取相關(guān)稅收政策、做好稅收籌劃，降低稅負(fù)。

作者簡介：

劉鸞鸞，男，江蘇泗洪人，江蘇省設(shè)備成套有限公司，注冊會計師/注冊造價師，研究方向：工程咨詢。