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    我國中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新政策研究

    2019-07-10 02:25林敏
    人民論壇·學(xué)術(shù)前沿 2019年10期
    關(guān)鍵詞:政策工具技術(shù)創(chuàng)新中小企業(yè)

    【摘要】中小企業(yè)作為技術(shù)創(chuàng)新的重要主體之一,在技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域正發(fā)揮著越來越重要的作用。我國供給側(cè)政策工具以信息和教育為主。對間接金融手段的應(yīng)用有限,法律法規(guī)執(zhí)行性不強;政府采購是需求側(cè)政策的主要抓手,中小企業(yè)占政府采購總額的比例是比較高的,但政府采購措施并未起到促進(jìn)中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的作用。中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新政策應(yīng)通過職業(yè)教育體系的完善培育高技能人才,提高產(chǎn)品國際競爭力,助力產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整;加強間接金融手段的使用,發(fā)揮市場作用篩選真正好的項目,提高資金安全性。

    【關(guān)鍵詞】中小企業(yè) ?政策工具 ?技術(shù)創(chuàng)新

    【中圖分類號】C934 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

    【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.10.015

    根據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù),截至2016年末,全國中小企業(yè)共37.0萬戶,其主營業(yè)務(wù)收入、利潤總額和從業(yè)人員占全部規(guī)模以上工業(yè)的比重分別達(dá)到62.7%、62.8%、66.8%,我國中小企業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中有著不可忽視的地位和作用,其發(fā)展?fàn)顩r對國民經(jīng)濟(jì)運行有著重要的影響。當(dāng)前我國正處于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)鍵階段,企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新是根本。而研究表明,中小企業(yè)是創(chuàng)新的主體,在研發(fā)強度、創(chuàng)新成果的貢獻(xiàn)和創(chuàng)新效率上比大企業(yè)具有優(yōu)勢。并且小型企業(yè)更多地產(chǎn)生“根本性突破”“重大技術(shù)轉(zhuǎn)變”等偏向于突破型的創(chuàng)新。中小企業(yè)人均完成的技術(shù)創(chuàng)新成果是大企業(yè)的兩倍。但是與大企業(yè)相比,中小企業(yè)在創(chuàng)新過程中所面對的問題更多、更復(fù)雜,不論是資金、技術(shù)還是人才、管理經(jīng)驗,中小企業(yè)都處于相對劣勢狀態(tài)。

    正是由于人們普遍意識到中小企業(yè)對技術(shù)創(chuàng)新的重要意義以及面臨的諸多制約因素,各國政府,尤其是發(fā)達(dá)國家政府近年來積極致力于運用各種政策工具引導(dǎo)促進(jìn)中小企業(yè)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新,取得了很好的效果。我國政府自1979年開始就陸續(xù)出臺了與中小企業(yè)創(chuàng)新相關(guān)的政策措施,這些政策在激勵引導(dǎo)其創(chuàng)新活動中起到了重要的作用。本文通過對政策工具理論的研究,收集和整理我國政府于1979~2015年間出臺的與中小企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新有關(guān)的支持政策,借鑒Rothwell(1985)的創(chuàng)新政策工具理論,分析我國中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新政策工具的特點和分布情況,同時分析存在的問題,最后提出改進(jìn)的建議。

    政策工具理論

    政策工具是達(dá)成政策目標(biāo)的手段。政策工具理論的研究主要是圍繞政策工具的分類和具體政策措施進(jìn)行的。對于政策的分類,目前學(xué)者們尚沒有達(dá)成一致的認(rèn)識。本文通過文獻(xiàn)調(diào)研,歸納總結(jié)出目前主要的五種分類方式,包括政府強制力(Governmental coercion)[1]、政府提供物品與服務(wù)的水平[2]、政策目標(biāo)(Policy objectives)[3]、使用權(quán)利的方式[4]以及對技術(shù)創(chuàng)新的影響[5]。

    根據(jù)對技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)生影響的層面不同,技術(shù)創(chuàng)新政策工具分為供給側(cè)政策工具、環(huán)境側(cè)政策工具和需求側(cè)政策工。[6](1)供給側(cè)政策工具側(cè)重于為創(chuàng)新提供知識技術(shù)、人才、信息以及管理知識,主要體現(xiàn)政策對創(chuàng)新的推動力。主要包含公共事業(yè)、教育、科學(xué)技術(shù)和信息四個方面,它們通過影響企業(yè)能夠得到的的技術(shù)知識與人才以及相關(guān)市場信息和管理技能,從而影響研發(fā)。在考慮影響技術(shù)創(chuàng)新的供給政策時,不容忽視的一點就是研發(fā)的外部經(jīng)濟(jì)、政治和法律環(huán)境。正是因為研發(fā)環(huán)境的復(fù)雜性,單純的供給政策有時難以有效地推動創(chuàng)新的發(fā)展。(2)環(huán)境側(cè)政策會影響到研發(fā)和市場兩方面的經(jīng)濟(jì)、政治和法律環(huán)境,也就是說環(huán)境政策不但會影響技術(shù)創(chuàng)新的技術(shù)可行性也會影響其商業(yè)可行性。環(huán)境側(cè)政策工具主要包括財務(wù)、稅務(wù)、法律法規(guī)和策略性措施四個方面。環(huán)境政策是通過影響研發(fā)的資金來源以及國內(nèi)市場環(huán)境(產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu))這兩大環(huán)境因素,而不是直接影響研發(fā)和市場,它們會間接對技術(shù)的供給和需求產(chǎn)生影響,最終影響技術(shù)創(chuàng)新。(3)需求側(cè)政策工具注重刺激市場的出現(xiàn)或重構(gòu)新的市場,通過政策來影響國際、國內(nèi)需求,進(jìn)而影響技術(shù)創(chuàng)新的商業(yè)可行性的政策。需求政策會降低企業(yè)創(chuàng)新的市場風(fēng)險,拉動創(chuàng)新,主要表現(xiàn)為政策對創(chuàng)新的拉動力。需求政策工具可分為政府采購、公共服務(wù)、貿(mào)易和海外代理四個方面。同供給側(cè)政策類似,需求政策也有直接影響國內(nèi)國際市場或通過影響市場的宏觀環(huán)境間接影響市場需求。與供給側(cè)政策相同,需求側(cè)政策也不是創(chuàng)新需求的全部影響因素,政府仍然要考慮國內(nèi)、國際市場的經(jīng)濟(jì)、政治、法律環(huán)境,只有這兩者相互利好才能真正拉動需求,提高商業(yè)可行性。

    我國中小企業(yè)創(chuàng)新政策工具特點分析

    本研究收集整理了我國政府于1979~2015年間發(fā)布的與中小企業(yè)相關(guān)的政策措施和法規(guī)共405條。我們將其中涉及到創(chuàng)新的248條政策作為分析樣本。從總體上看,我國中小企業(yè)創(chuàng)新政策工具以環(huán)境型為主,占比為60%。其次是供給型政策工具,占29%。需求側(cè)政策工具占總數(shù)的11%。可以看出,我國對中小企業(yè)在技術(shù)創(chuàng)新方面的支持政策主要是“供給推動”型,“需求拉動”型政策措施出臺比較少,尤其是以政府采購作為工具激勵中小企業(yè)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新的相關(guān)政策缺乏。這樣的整體分布情況與美國、英國等主要發(fā)達(dá)國家的表現(xiàn)是一致的,[7]但通過對具體措施的深入分析我們發(fā)現(xiàn),我國的各項政策工具選擇的主要抓手、使用方式和側(cè)重點上與發(fā)達(dá)國家的做法是有明顯差異的。

    供給側(cè)政策工具以信息和教育為主。信息手段注重物理平臺的搭建,教育以管理培訓(xùn)為主。在供給側(cè)政策中,占比最高的是信息相關(guān)政策。信息政策工具主要以“政府提供咨詢服務(wù)”和“建設(shè)中小企業(yè)信息網(wǎng)絡(luò)”以及“建立中小企業(yè)信息庫”為主。政策覆蓋領(lǐng)域比較全面,政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性很強。可見政府主要的著力點是為中小企業(yè)的技術(shù)供需雙方搭建平臺,對接需求,這使得我國技術(shù)市場的交易額近年來有了飛速提高。

    教育也是供給側(cè)政策的主要工具。在與中小企業(yè)相關(guān)的教育政策上,占比數(shù)量最多的是再培訓(xùn),占到68.6%。培訓(xùn)內(nèi)容主要是針對管理者和創(chuàng)業(yè)者培訓(xùn)(占65.7%),以及企業(yè)管理相關(guān)培訓(xùn)(占22.9%),而針對技術(shù)人員的培訓(xùn)卻非常少,僅占11.4%??梢?,針對技術(shù)的培訓(xùn)有待加強。雖然對管理培訓(xùn)很重視,但較多的還是通過外部培訓(xùn)的授課方式展開,內(nèi)部培訓(xùn)或企業(yè)間交流培訓(xùn)較少。其次是高等教育,占21.6%。對于人才的引進(jìn)十分重視。而對中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新有重要影響的職業(yè)教育卻長期沒有引起足夠的重視,僅占到教育工具的9.8%,不到10%。可見職業(yè)教育目前尚沒有引起足夠的重視。從全球范圍來看,職業(yè)教育對一個國家培養(yǎng)高素質(zhì)勞動力,促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展具有非常突出的影響。我們可以從英國的學(xué)徒制、德國的“雙元制”教育以及日本的再教育對本國企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極作用中總結(jié)成功經(jīng)驗。[8]

    環(huán)境側(cè)政策工具重視財務(wù)金融工具和法律法規(guī)的使用。對間接金融手段的應(yīng)用有限,法律法規(guī)執(zhí)行性不強。在環(huán)境側(cè)政策工具上,財務(wù)政策特別是金融擔(dān)保政策,是被各個國家驗證過的,能對中小企業(yè)長足發(fā)展產(chǎn)生重要積極影響的政策。我國財務(wù)金融相關(guān)的政策數(shù)量是最多的,有121條之多,可見政府對中小企業(yè)資金問題的重視程度。其中,政府直接作用的財務(wù)金融政策占39%,例如政府直接出資或由政府出資的擔(dān)保機構(gòu)提供擔(dān)保等。政府通過社會力量間接影響的政策占61%,包括銀行信貸、建設(shè)中小企業(yè)信用擔(dān)保體系、支持企業(yè)直接融資、鼓勵民間擔(dān)保機構(gòu)為中小企業(yè)提供擔(dān)保、鼓勵民間資本投資中小企業(yè)等等。但我國目前存在較為突出的問題是信用擔(dān)保體系不健全,以及民間資本的參與性較差,沒有被充分調(diào)動和利用起來。而風(fēng)險資本的運用更是十分匱乏,這與專業(yè)性人才的匱乏有關(guān)。財務(wù)金融政策的直接手段占比近40%,這對于政府而言負(fù)擔(dān)是比較重的。

    法律法規(guī)也是我國中小企業(yè)環(huán)境側(cè)的主要手段之一。從數(shù)量上看,我國出臺法律法規(guī)不在少數(shù),但政策的效力較差。首先,目前我國在與中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新相關(guān)的法律法規(guī)尚不健全,在相關(guān)法律法規(guī)政策多數(shù)比較宏觀,停留在指導(dǎo)性層面,沒有落到實處的操作方法。其次,我國發(fā)布中小企業(yè)創(chuàng)新政策的政策主體呈現(xiàn)多元化的特點,對中小企業(yè)政策的執(zhí)行主體也存在同樣的特點。

    政府采購是需求側(cè)政策的主要抓手,中小企業(yè)占政府采購總額的比例是比較高的,但政府采購措施并未起到促進(jìn)中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的作用。政府采購是需求側(cè)政策的主要抓手,占到需求側(cè)政策的34.21%。據(jù)統(tǒng)計,我國2014年政府采購合同授予中小企業(yè)的總采購額為13179.76億元,占全國政府采購規(guī)模的76.2%,2015年這一比例為76.3%,2016年提高到77.3%??梢娢覈谡少徶薪o予中小企業(yè)的保護(hù)。而在科技產(chǎn)品中,就很難看到中小企業(yè)的身影。我國目前并沒有明確的法律規(guī)定政府采購在促進(jìn)中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新方面的規(guī)范。[9]

    研究啟示

    我國中小企業(yè)創(chuàng)新政策從1979年至今已經(jīng)得到了很大的發(fā)展,但是相比于發(fā)展更久的歐美發(fā)達(dá)國家,我國中小企業(yè)創(chuàng)新政策仍然存在很多的問題,可以從三個方面進(jìn)行改進(jìn)。

    通過職業(yè)教育體系的完善培育高技能人才,提高產(chǎn)品國際競爭力,助力產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。我國經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)快速增長的四十年,老舊的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)目前已經(jīng)無法滿足現(xiàn)有發(fā)展要求。而產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的核心是技術(shù)的升級和創(chuàng)新,最終要通過高技能的人才和高素質(zhì)的員工來實現(xiàn)。發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗一再說明,完善現(xiàn)代職業(yè)教育體系是增強國家競爭力,特別是發(fā)展實體經(jīng)濟(jì)的重要戰(zhàn)略。結(jié)合我國目前職業(yè)教育的現(xiàn)狀,我們認(rèn)為:第一,正確認(rèn)識職業(yè)教育。沒有扎實的基礎(chǔ)學(xué)科的掌握能力,培養(yǎng)不出有創(chuàng)新能力和高技能的技術(shù)人才。同時,需要加強對職業(yè)教育的考核力度。第二,職業(yè)教育應(yīng)由企業(yè)主導(dǎo),而不是政府。企業(yè)是技能人才的使用者,最了解市場需要什么樣的人才,也是職業(yè)教育的直接受益者。因此,學(xué)徒要掌握哪些技能、如何培育以及成本支出主要應(yīng)以企業(yè)為主。第三,通過建立階梯化的職業(yè)教育體系,構(gòu)建不斷向上發(fā)展的通道。職業(yè)教育和高等教育是人在特定階段的對未來職業(yè)的選擇,不應(yīng)該有高低之分,它們之間應(yīng)當(dāng)具備一定的流通的可能性。

    加強間接金融手段的使用,發(fā)揮市場作用篩選真正好的項目,同時能夠提高資金安全性。研究表明,直接財政補貼的長期效應(yīng)并不理想。從數(shù)量上說,直接的財政手段能夠提供的資金支持對于中小企業(yè)龐大的資金需求來說是非常有限的,同時也給政府財政造成負(fù)擔(dān);從項目篩選的角度來說,直接的金融措施不能充分發(fā)揮市場機制的作用進(jìn)行項目優(yōu)選。而間接金融手段不僅能利用乘數(shù)效應(yīng),調(diào)動更廣泛的社會力量為中小企業(yè)提供更多的資金,同時專業(yè)的項目篩選也能夠提高資金的安全性。實踐表明,信用保證制度是發(fā)達(dá)國家對中小企業(yè)使用率最高且效果最佳的一種金融支持制度。中小企業(yè)的信用問題一直是融資的障礙,政府可通過設(shè)立中小企業(yè)貸款擔(dān)?;饋砀纳七@一問題,為中小企業(yè)與金融機構(gòu)之間搭建良好的融資渠道。同時政府的擔(dān)保權(quán)應(yīng)該允許在市場上自由買賣,這樣能夠提高放款銀行的資產(chǎn)流動性,進(jìn)一步降低銀行的經(jīng)營風(fēng)險,刺激其放貸行為。該體系的建立能夠在銀行最為看重的經(jīng)營安全性和盈利性上獲得保障。同時,組合運用多元化的融資機制,培育專業(yè)的科技金融服務(wù)隊伍。

    從制度上強化政府采購對中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的促進(jìn)作用。通過政府采購來促進(jìn)本國企業(yè)的自主創(chuàng)新不僅僅是國際社會的共識,也是發(fā)達(dá)國家的普遍做法。目前來看,我國政府采購制度主要著力于建立規(guī)范的采購程序,促進(jìn)企業(yè)公平競爭上。同時,缺乏具體實施的條件,使得其對經(jīng)濟(jì)和社會的調(diào)控效果得以弱化。因此,本文認(rèn)為我國政府應(yīng)當(dāng)從立法層面上強化政府采購對中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的促進(jìn)作用。目前我國還沒有從法律上去規(guī)范政府采購對中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的作用,現(xiàn)有的一些相關(guān)政策規(guī)定雖然具有指導(dǎo)性,但過于宏觀,操作性較弱。國家應(yīng)當(dāng)對政府采購促進(jìn)中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新給予針對性較強的政策上的支持。

    (本文系國家自然科學(xué)基金“網(wǎng)絡(luò)層級對合作研發(fā)企業(yè)創(chuàng)新績效的影響機理:釋放和吸收能力的雙中介”、教育部人文社科規(guī)劃基金“開放式創(chuàng)新環(huán)境下網(wǎng)絡(luò)嵌入性對研發(fā)型科技中介服務(wù)影響機理的實證研究”的階段性成果,項目編號分別為:71802020、17YJC630080)

    注釋

    [1]Theodore J. Lowi, "Four Systems of Policy, Politics, and Choice", Public Administration Review, 1972, pp. 298-310.

    [2]Howlett, M. and Ramesh, M., Studying public policy: policy cycles and policy subsystems., Oxford University Press, 2009.

    [3]Mcdonnell, L. and R. Elmore, "Alternative Policy Instruments", CPRE Joint Note Series, 1987; Gormley, W., J. Hoadley and C. Williams, "Potential Responsiveness in the Bureaucracy Views of Public Utility Regulation", American Political Science Review, 1983, pp. 704-717; Schneider, A.L. and H. Ingram, "The Behavioral Assumptions of Policy Tools", Journal of Politics, 1990, pp. 510-529.

    [4]Bemelmans-Videc, M., R.C. Rist and E. Vedung, Carrots, Sticks, and Sermons Policy Instruments and Their Evaluation, Transaction Publishers, 1998.

    [5]Borrás, S. and C. Edquist, "The choice of innovation policy instruments", Technological Forecasting and Social Change, 2013, pp. 1513-1522; Edquist, C., Innovation Policy — A Systemic Approach, Oxford University Press, 2002; 黃曼、朱桂龍、胡軍燕:《創(chuàng)新政策工具分類選擇與效應(yīng)評價》,《中國科技論壇》,2016年第1期,第26~30頁;趙筱媛、蘇竣:《基于政策工具的公共科技政策分析框架研究》,《科學(xué)學(xué)研究》,2007年第1期,第52~56頁。

    [6]張韻君:《政策工具視角的中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新政策分析》,《中國行政管理》,2012年第4期,第43~47頁。

    [7]林敏、張藝民、王帥、戴淑芬、張群:《發(fā)達(dá)國家支持企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新政策研究》,《中國科技論壇》,2015年第11期,第139~145頁。

    [8]劉育鋒:《英國學(xué)徒制改革政策分析》,《中國職業(yè)技術(shù)教育》,2017年第18期,第13~19頁;關(guān)晶:《英國和德國現(xiàn)代學(xué)徒制的比較研究——基于制度互補性的視角》,《華東師范大學(xué)學(xué)報(教育科學(xué)版)》,2017年第1期,第39~46頁;鄭靜雯、肖菲喆:《德國職業(yè)教育的現(xiàn)狀、改革及啟示》,《廣東教育》,2014年第4期,第143~145頁。

    [9]鄭燕琴:《政府采購促進(jìn)中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新問題研究》,碩士學(xué)位論文,湖南大學(xué),2009年。

    責(zé) 編/趙鑫洋

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