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    菲律賓南海政策的最新走向

    2019-07-09 22:22:02秦若愚
    新絲路(下旬) 2019年12期
    關(guān)鍵詞:菲律賓

    摘 要:2019年8月29日晚,國家主席習近平與菲律賓總統(tǒng)杜特爾特在釣魚臺國賓館會談,中菲關(guān)系進入了推動全面戰(zhàn)略合作關(guān)系發(fā)展的新時代。新形勢下,菲律賓政府在南海問題上堅持與中國通過友好談判化解爭端,同時深化與中國在南海地區(qū)的開發(fā)合作,維持南海地區(qū)的穩(wěn)定局勢。然而菲律賓政府的南海政策仍然存在“變量”,值得引起特別關(guān)注。本文分析了當下中菲關(guān)系的新形勢,歸納剖析了菲律賓政府南海政策的主要內(nèi)容及最新走向,并針對菲律賓南海政策中存在的不確定因素,就中國的相關(guān)策略應(yīng)對提出建議。

    關(guān)鍵詞:中菲關(guān)系;菲律賓;南海政策

    一、進入新時代的中菲關(guān)系

    2019年8月29日晚,國家主席習近平在釣魚臺國賓館會見菲律賓總統(tǒng)杜特爾特。杜特爾特在與習主席的會談中表示,菲律賓政府主張選擇合作而非對抗的方式和平解決南海爭端,維護地區(qū)友好合作、和平穩(wěn)定大局[1]。隨著中國海洋強國戰(zhàn)略的實施以及綜合國力的不斷提升,以及中菲兩國政府的共同努力,中菲兩國在南海爭端地區(qū)的緊張局勢得到了極大緩和,兩國經(jīng)貿(mào)往來,人文交流日益頻繁,外交關(guān)系也得到了長足發(fā)展。

    中國與菲律賓的關(guān)系在過去三年實現(xiàn)了轉(zhuǎn)圜、鞏固、提升三步走,進入了推動全面戰(zhàn)略合作關(guān)系發(fā)展的新時代。在中菲這樣的新形勢下,我們應(yīng)當特別關(guān)注菲律賓南海政策的走向。

    二、菲律賓南海政策走向

    菲律賓總統(tǒng)杜特爾特自上任伊始,就對阿基諾三世的菲律賓南海政策做出了較大幅度的調(diào)整,在中美兩國間保持平衡,冷處理“南海仲裁案”結(jié)果,并尋求與中國更廣泛的合作。杜特爾特政府的南海政策有效地助力了中菲關(guān)系實現(xiàn)“轉(zhuǎn)圜、鞏固、提升”的轉(zhuǎn)變,并在這一新形勢下有了新的發(fā)展。

    1.堅持和平談判,避免地區(qū)沖突

    堅持避免地區(qū)沖突是杜特爾特政府在南海問題上一以貫之的政策。上任伊始,杜特爾特就明確表達了自己不愿與中國在南海發(fā)生沖突甚至戰(zhàn)爭的態(tài)度,“菲律賓政府希望與中國對話,不希望與中國開戰(zhàn),”[2]。杜特爾特還派拉莫斯(Fidel Valdez Ramos)作為特使與中國積極對話。

    在新形勢下,菲律賓政府貫徹和發(fā)展了這一政策。2019年7月22日,杜特爾特發(fā)表了他任內(nèi)的第四次國情咨文。他在國情咨文中表示,菲律賓政府在南海問題上堅持采用平衡的戰(zhàn)略,避免與中國的沖突及戰(zhàn)爭。同時,他還表達了對戰(zhàn)爭的厭惡態(tài)度,他認為“戰(zhàn)爭只會造成破壞,留下寡婦和孤兒”[3]。2019年8月29日,杜特爾特在與習主席的會見中表示,他主張選擇合作而非對抗的方式和平解決南海爭端。從杜特爾特的最新表態(tài)不難看出,杜特爾特在任期內(nèi)將繼續(xù)實施平衡戰(zhàn)略,避免與中國在南海地區(qū)發(fā)生沖突。

    2.淡化主權(quán)之爭

    “南海仲裁案”后,杜特爾特政府多次表態(tài)支持裁決結(jié)果,堅持菲律賓對南海相關(guān)爭端地區(qū)擁有主權(quán)。裁決結(jié)果出臺后,菲律賓方面以“不符合菲律賓憲法和國家利益”[4]為理由拒絕了中方提出的繞開仲裁案進行雙邊會談的建議。但是在實際操作過程中,杜特爾特政府的態(tài)度十分克制。杜特爾特政府明白“南海仲裁案”的實際效用極其有限,因而沒有以仲裁案為依據(jù)向中國政府施壓,而是采用淡化主權(quán)之爭的策略,為菲律賓爭取更多的實際利益。

    杜特爾特政府以開放態(tài)度應(yīng)對雙邊談判,將對相關(guān)地區(qū)的主權(quán)要求轉(zhuǎn)化為實際的收益。2017年7月,中菲兩國外長達成了盡早啟動南海共同開發(fā)的共識[5]。杜特爾特政府重點關(guān)注菲律賓漁民在爭端地區(qū)捕魚的權(quán)利,允許菲律賓漁民重返黃巖島捕魚是菲律賓政府的迫切愿望,為此菲方愿意擱置黃巖島爭端。杜特爾特在2019年7月最新的國情咨文中再次表達了自己對菲律賓漁民捕魚權(quán)的重視[6]。隨著中菲關(guān)系的不斷發(fā)展,菲律賓漁民已經(jīng)被允許前往相關(guān)爭端地區(qū)進行捕魚活動。

    3.深化開發(fā)合作

    南海油氣資源的共同開發(fā)是杜特爾特政府極為關(guān)注的一大問題,這與菲律賓國內(nèi)發(fā)展狀況密切相關(guān)。菲律賓經(jīng)濟近些年來持續(xù)高速增長,對能源的需求不斷增加,而菲律賓重要的能源基地馬拉帕亞油氣田瀕臨枯竭,因而菲律賓迫切需要尋求新的能源來源[7]。菲律賓在與中國共同開發(fā)南海油氣資源上持積極態(tài)度。2017年11月,中菲兩國政府在聯(lián)合聲明中明確表示,愿意探討在海上領(lǐng)域開展合作的方式,包括海洋油氣資源的勘探和開發(fā)等。2018年11月,中菲兩國簽署《中華人民共和國政府與菲律賓共和國政府關(guān)于油氣開發(fā)合作的諒解備忘錄》,推動共同開發(fā)向前邁進[8]。

    2019年8月29日,習主席在與杜特爾特的會談中提出“雙方在海上油氣共同開發(fā)方面步子可以邁得更大些”,杜特爾特也表示“菲方愿同中方加快推進海上油氣共同開發(fā)”。中菲雙方在南海油氣資源共同開發(fā)領(lǐng)域意愿一致,合作步伐穩(wěn)步邁進。中菲雙方在南海地區(qū)的合作開發(fā)有利于優(yōu)化菲律賓的能源狀況,改善民生,同時也為南海問題的最終解決創(chuàng)造了良好的地區(qū)環(huán)境。

    三、菲律賓政府南海政策的“變量”

    1.菲律賓國內(nèi)政治分歧長期存在

    菲律賓杜特爾特政府自上臺以來,采取了擱置“南海仲裁案”結(jié)果,先行推進南海共同開發(fā)的策略,推動了中菲關(guān)系的改善和持續(xù)發(fā)展。但是在菲律賓國內(nèi)一直存在著與政府觀點相左的政治勢力。以菲最高法院大法官安東尼奧·卡皮奧(Antonio Carpio)為代表的反對派們支持仲裁結(jié)果,甚至希望域外大國能夠協(xié)助他們執(zhí)行仲裁。不僅如此,反對派還堅持認為菲律賓專屬經(jīng)濟區(qū)范圍涵蓋了黃巖島地區(qū),主張菲律賓政府派船只對爭端海域進行巡邏。更為嚴重的是,他們還指責杜特爾特總統(tǒng)同意與中國共同開發(fā)南海地區(qū)的行為涉嫌違憲,威脅要對杜特爾特進行彈劾[9]。菲律賓國內(nèi)各股政治勢力之間不僅分歧較大,政治斗爭激烈,而且由于菲律賓政府在運作過程中的制度化水平偏低,國內(nèi)的政治斗爭往往會影響其對外政策。這也就導(dǎo)致了菲律賓國內(nèi)存在的政治分歧可能會影響菲律賓政府的南海政策,對中菲彌合分歧,共同開發(fā)過程造成阻礙。

    2.菲律賓南海政策連續(xù)性不足

    菲律賓總統(tǒng)任期六年,不能連選連任。而且菲律賓實行的是美式的黨派政治,新任總統(tǒng)上臺后往往會推翻前任總統(tǒng)的施政綱領(lǐng)。這樣的政治制度決定了菲律賓政府的政策受總統(tǒng)更迭的影響較大,缺乏連續(xù)性。菲律賓在前任總統(tǒng)阿羅約時期,與中國、越南三國共同推動南海油氣資源聯(lián)合勘探。而后阿羅約由于被彈劾而下臺,取而代之的是親美派總統(tǒng)阿基諾三世,菲律賓政府南海政策隨之變動,中國、菲律賓、越南三方合作無疾而終[10]。同時,菲律賓的南海政策亦發(fā)生明顯轉(zhuǎn)向,阿基諾三世政府改變上一屆政府對中國友好的政策,在外交政策上完全倒向美國,甘愿成為美國在亞太地區(qū)的一枚棋子。中國與菲律賓的關(guān)系也自此陷入了低谷。

    而杜特爾特上臺后再次調(diào)整了菲律賓的南海政策,由一邊倒向美國變?yōu)橄鄬χ辛?,中菲兩國的關(guān)系也得到了恢復(fù)和發(fā)展。由此我們不難看出,在菲律賓的政治體制下,政府的南海政策不可避免的會受到總統(tǒng)更迭的影響。在杜特爾特總統(tǒng)任期滿六年后,新任總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)下的菲律賓政府可能會對其南海政策做出不利于地區(qū)和平穩(wěn)定的變動,這一問題是中國與菲律賓在推動共同合作開發(fā),解決南海爭端過程中需要著重注意的問題。

    3.菲律賓從未放棄對南海爭端地區(qū)的主權(quán)聲索

    “南海仲裁案”的結(jié)果出來以后,杜特爾特政府沒有藉此向中國施壓,而是采用了“冷處理”的態(tài)度,將主權(quán)爭端擱置一邊。但是菲律賓政府從未放棄對南海爭端地區(qū)的主權(quán)聲索。相反的,杜特爾特曾在不同場合多次表示不會放棄菲律賓在南海地區(qū)的主權(quán)權(quán)益。2019年7月22日,杜特爾特在他任內(nèi)發(fā)表的第四次國情咨文中,專門對菲律賓在南海地區(qū)的主權(quán)權(quán)益加以強調(diào),他聲稱菲律賓對南海爭端地區(qū)擁有主權(quán),這是毋庸置疑的事實。盡管目前菲律賓政府選擇擱置“南海仲裁案”,以維護與中國的友好關(guān)系并開展更廣泛的合作,然而當中菲關(guān)系遭遇挫折時,菲律賓政府仍可以用“南海仲裁案”的結(jié)果來攪動南海局勢,為本國謀取更大利益。

    四、中國的應(yīng)對策略對策

    針對菲律賓政府南海政策中的變量,中國應(yīng)做好以下幾點應(yīng)對措施。

    首先,中國政府應(yīng)當堅持海洋強國戰(zhàn)略,繼續(xù)加強南海地區(qū)的島礁建設(shè)工程,并努力建設(shè)一支強大的海軍,為我國維護南海權(quán)益提供可靠的戰(zhàn)略支點。這是我國維護南海權(quán)益的基礎(chǔ)和前提。同時,針對菲律賓國內(nèi)存在的政治分歧,中國應(yīng)當與菲律賓先與從低敏感度的聯(lián)合勘探入手,以凝聚共識,彌合分歧,為共同開發(fā)南海地區(qū)的油氣資源和中菲南海爭端的最終和平解決創(chuàng)造良好環(huán)境。

    其次,中國與菲律賓應(yīng)當充分利用東盟這一地區(qū)合作協(xié)商平臺。東盟作為東南亞地區(qū)影響力最大的區(qū)域性組織,在南海問題的和平解決上理應(yīng)發(fā)揮更大的作用。中國不僅應(yīng)當繼續(xù)加強與菲律賓的雙邊對話以深化全面戰(zhàn)略合作關(guān)系,更應(yīng)當堅持雙邊與多邊磋商并舉,借助東盟這一平臺與域內(nèi)相關(guān)國家達成框架性協(xié)議,為南海問題的順利解決構(gòu)建制度性規(guī)范化框架。目前,中國政府應(yīng)當著力與菲律賓政府建立起長效對話機制,以加強雙方的溝通互信,避免雙方產(chǎn)生誤解與分歧。同時,中菲雙方應(yīng)當堅持雙邊會談與東盟框架下的多邊會談相結(jié)合,最終推動南海問題和平解決。

    最后,中菲兩國關(guān)系內(nèi)涵豐富,發(fā)展?jié)摿薮?,南海問題只是中菲關(guān)系的一部分而不是全部。中菲兩國都應(yīng)當放眼長遠,著眼于未來。中國的“一帶一路”倡議與菲方“大建特建”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃契合度極高,中國政府應(yīng)繼續(xù)推進這兩大戰(zhàn)略的對接,深化與菲律賓在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、電信、能源、貿(mào)易等領(lǐng)域的廣泛合作,共同推進全面戰(zhàn)略合作關(guān)系的發(fā)展,為解決中菲南海爭端創(chuàng)造條件。同時這也能為中國與東南亞其他相關(guān)國家解決南海爭端發(fā)揮良好的示范作用,最終助力南海問題全面解決。

    注釋:

    [1]“習近平會見菲律賓總統(tǒng)杜特爾特”[EB/OL].人民網(wǎng)http://paper.people.com.cn/rmrb/html/2019-08/30/nw.D110000renmrb_20190830_1-01.htm

    [2]Teresa Cerojano,“Philippines Ready to Talk to China after Tribunal Ruling”[N],The Philippine Star,Jul.6,2016

    [3]FULL TEXT:President Dutertes 2019 State of the Nation Address[EB/OL],https://www.rappler.com/nation/235888-rodrigo-duterte-sona-2019-philippines-speech

    [4]Patricia Lourdes Viray,“Philippines rejects talks not based on Arbitral Ruling;China warns of confrontation”[N],The Philippine Star,Jul.19,2016

    [5]外交部.中菲兩國外長談南海‘共同開發(fā)[EB/OL].外交部網(wǎng)站,2017年7月25日,https://www.fmprc.gov.cn/web/wjbzhd/t1479986.shtml。

    [6]李忠林.菲律賓杜特爾特政府的南海政策及前景[J].太平洋學(xué)報,2018年第6期,第57-67頁

    [7]Iris Gonzales,“Philippines Needs to Discover New Gas Field-Experts”[EB/OL].The Philippine Star,March 9,2015.https://www.philstar.com/business/2015/03/09/1431428/philippines-needs-discover-new-gas-field-experts#aBbm0PgI8yuwLA32.99

    [8]《中華人民共和國政府和菲律賓共和國政府關(guān)于油氣開發(fā)合作的諒解備忘錄》[EB/OL].外交部網(wǎng)站,2018年11月20日在馬尼拉簽署https://www.mfa.gov.cn/web/ziliao_674904/tytj_674911/tyfg_674913/t1616639.shtml

    [9]Patricia Lourdes Viray,“Carpio:Impeachment If Duterte Give Up Scarborough”[N],The Philippine Star,Oct.14,2016

    [10]Carlos Santamaria.Sino-Philippine Joint Development in the South China Sea:Is Political Will Enough?[J].AsiaPolitic& Policy,2018(2)

    參考文獻:

    [1]中國國際經(jīng)濟交流中心“一帶一路”課題組,“一帶一路”:合作與互鑒[M],中國經(jīng)濟出版社,2019年

    作者簡介:

    秦若愚(1996--)男,河南人,國防大學(xué)政治學(xué)院馬克思主義理論系,碩士研究生,從事中國國家安全戰(zhàn)略與對外關(guān)系研究。

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