居家養(yǎng)老地方立法研究

摘 要：居家養(yǎng)老已成為我國(guó)當(dāng)下主要的養(yǎng)老方式。在其沒(méi)有專門(mén)中央立法的情況下，地方立法的作用就顯得尤為重要。但目前居家養(yǎng)老的地方立法中仍突出存在著地方特色不顯、政府職責(zé)不明、公眾參與不強(qiáng)等問(wèn)題。為此需要在調(diào)查研究、比較鑒別的基礎(chǔ)上，針對(duì)性地解決好相關(guān)問(wèn)題，為地方的居家養(yǎng)老提供良法保障。

關(guān)鍵詞：居家養(yǎng)老;地方立法;地方實(shí)際;政府職責(zé);公眾參與

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示2018年我國(guó)60周歲及以上人口為24949萬(wàn)人，占總?cè)丝诘谋戎貫?7.9%，其中65周歲及以上人口為16658萬(wàn)人，占總?cè)丝诘谋戎貫?1.9%。而國(guó)際上通常把60歲以上的人口占總?cè)丝诒壤_(dá)到10%，或65歲以上人口占總?cè)丝诘谋戎剡_(dá)到7%作為國(guó)家和地區(qū)進(jìn)入老齡化的標(biāo)準(zhǔn)。目前，我國(guó)的這一比率不僅高于這一標(biāo)準(zhǔn)，而且還以高于世界老齡化的平均速度在增長(zhǎng)。具體到蕪湖市，據(jù)市老齡工作委員會(huì)測(cè)算，2018年蕪湖市65歲以上人口比例已經(jīng)達(dá)到13.6%，比全省高出0.63%，比全國(guó)高出1.7%。而在老年人群體中，居家養(yǎng)老的老年人占比約為90%，居家養(yǎng)老成為當(dāng)下中國(guó)養(yǎng)老的主要方式。然而，居家養(yǎng)老涉及多方主體利益，事關(guān)社會(huì)發(fā)展穩(wěn)定的大局，需要在良法的保障下長(zhǎng)期、穩(wěn)妥地推進(jìn)。

一、居家養(yǎng)老地方立法的現(xiàn)實(shí)意義

居家養(yǎng)老是指老年人不脫離家庭生活環(huán)境，但由政府、社會(huì)、企業(yè)、家庭、自身等多方主體在社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)上各盡其責(zé)，不斷提高老年人生活質(zhì)量的養(yǎng)老方式。關(guān)于這一養(yǎng)老方式，我國(guó)中央層面目前尚未有專門(mén)的法律，行政法規(guī)、規(guī)章也只對(duì)其某一方面做出了比較原則性的規(guī)定。在此情況下，居家養(yǎng)老的地方立法研究就顯得尤為重要和迫切。

1.體現(xiàn)立法地方特色的現(xiàn)實(shí)需求

黨的十九大報(bào)告指出我國(guó)新時(shí)代的社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要與不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。老年人也隨著時(shí)代的發(fā)展呈現(xiàn)出老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所學(xué)、老有所為、老有所樂(lè)等多種養(yǎng)老需求。然而，我國(guó)的發(fā)展具有不平衡不充分的特征，不同地區(qū)老年人的需求重點(diǎn)不同，當(dāng)?shù)厮芴峁┑姆?wù)水平不同，各地老年人性別比例、不同年齡段人數(shù)比例和風(fēng)俗習(xí)慣也不相同。居家養(yǎng)老地方立法恰恰能更好地針對(duì)這些不同，制定出更加具體、更符合當(dāng)?shù)貙?shí)際需要的法律規(guī)定。而2015年《立法法》的修改又為設(shè)區(qū)的市進(jìn)行地方立法提供了法律依據(jù)，居家養(yǎng)老地方立法的主體空間進(jìn)一步擴(kuò)大。

2.推動(dòng)中央層面立法的現(xiàn)實(shí)需求

我國(guó)不斷加速的老齡化進(jìn)程和老年人日益增長(zhǎng)的養(yǎng)老需求都在呼喚日益完備的居家養(yǎng)老法律規(guī)范。然而，我國(guó)各地具體情況不同，目前應(yīng)對(duì)老齡化問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)還不夠豐富，在中央層面進(jìn)行統(tǒng)一立法的時(shí)機(jī)尚未成熟。穩(wěn)妥推進(jìn)居家養(yǎng)老的地方立法，可以及時(shí)為當(dāng)?shù)鼐蛹茵B(yǎng)老提供良好的法律保障。同時(shí)，地方立法牽涉的利益面相對(duì)較窄，在地方立法中對(duì)相關(guān)制度進(jìn)行探索與創(chuàng)新的立法社會(huì)成本相對(duì)較低。這樣的先試先行可以在地方實(shí)踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、探索規(guī)律，從而為今后的中央立法投石問(wèn)路，推動(dòng)中央立法的產(chǎn)生與完善。

二、居家養(yǎng)老地方立法中存在的突出問(wèn)題

2015年1月，我國(guó)首部居家養(yǎng)老地方性法規(guī)《北京市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》出臺(tái)，隨后蘇州市、烏魯木齊市、合肥市、河北省、寧波市、沈陽(yáng)市等地也陸續(xù)出臺(tái)《居家養(yǎng)老服務(wù)條例》。截至2019年9月底，蕪湖市的《居家養(yǎng)老服務(wù)條例》（草案表決稿）也已經(jīng)市人大常委會(huì)通過(guò)，正在報(bào)請(qǐng)省人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)。綜觀以上這些條例，它們對(duì)當(dāng)下老年人的居家養(yǎng)老服務(wù)需求都有比較清晰的認(rèn)識(shí)，都確立了政府負(fù)責(zé)、多方配合的工作原則，有的地方立法還能夠立足本地實(shí)際，做出了有益的制度探索與創(chuàng)新。比如，寧波市就在條例中規(guī)定“弘揚(yáng)寧波特色的慈孝文化”，河北省對(duì)就讀養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)的學(xué)生依規(guī)定減免學(xué)費(fèi)并按照規(guī)定對(duì)從事養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的大中專畢業(yè)生給與補(bǔ)貼。然而，不可否認(rèn)的是這些地方立法中還存在著以下一些比較突出的問(wèn)題：

1.未解決好立法的地方特色問(wèn)題

雖然居家養(yǎng)老地方立法中要遵循一些共通的規(guī)律，但不同地區(qū)的具體情況還是有明顯不同的。地方立法的獨(dú)特價(jià)值就在于在不違背上位法規(guī)定的原則下，根據(jù)本地實(shí)際情況制定出更有針對(duì)性的法律規(guī)范。然而，目前有些地方立法中卻存在趕進(jìn)度、硬攀比的情況。這樣未經(jīng)過(guò)充分調(diào)研和討論的立法，往往就容易出現(xiàn)法條簡(jiǎn)單重復(fù)、彼此雷同的情況。

2.未解決好政府的職責(zé)承擔(dān)問(wèn)題

各地的居家養(yǎng)老地方立法都規(guī)定了“政府負(fù)責(zé)”的原則。這意味著政府在居家養(yǎng)老中不僅要承擔(dān)好自己提供基本公共服務(wù)的職責(zé)，還要引導(dǎo)家庭、市場(chǎng)、社會(huì)多方力量，共同做好養(yǎng)老服務(wù)。但從目前狀況來(lái)看，地方立法中仍存在對(duì)政府職責(zé)規(guī)定不夠明確、內(nèi)部分工不夠具體的問(wèn)題。另外，較多的倡導(dǎo)性規(guī)范也使得政府承擔(dān)責(zé)任的實(shí)際壓力減少。目前，我國(guó)的法治政府還未建成，這樣的法律規(guī)定不利于推動(dòng)政府在居家養(yǎng)老中發(fā)揮應(yīng)有的作用。同時(shí)，現(xiàn)有的地方立法中對(duì)個(gè)人、家庭的義務(wù)雖有規(guī)定，但不夠充分、具體，這就容易導(dǎo)致社會(huì)個(gè)體在居家養(yǎng)老中對(duì)政府過(guò)度的依賴。

3.未解決好立法的公眾參與問(wèn)題

居家養(yǎng)老牽涉主體眾多、利益關(guān)系復(fù)雜，需要在立法的整個(gè)過(guò)程中引入廣泛的公眾參與。然而，從立法實(shí)踐來(lái)看，有些地方立法中存在公眾參與度不高、公眾代表范圍狹窄、公眾利益訴求未能充分表達(dá)等一系列問(wèn)題。以蕪湖市為例，蕪湖市在《居家養(yǎng)老服務(wù)條例》的起草過(guò)程中召集了人大、政府、企業(yè)、社會(huì)組織、老年人代表等多方代表進(jìn)行討論、論證。這對(duì)集思廣益、提升地方立法質(zhì)量無(wú)疑是大有裨益的。但居家養(yǎng)老為老年人服務(wù)，它也牽涉志愿者、家庭子女、職業(yè)院校等相關(guān)主體。立法中只強(qiáng)調(diào)征集老年人群體、相關(guān)社會(huì)組織的意見(jiàn)，這樣的民意征集還是存在代表范圍不夠廣泛的問(wèn)題。

三、居家養(yǎng)老地方立法的完善思路

妥善解決好居家養(yǎng)老問(wèn)題事關(guān)發(fā)展全局、事關(guān)百姓福祉，在中央層面尚未專門(mén)立法的情況下，地方立法需要周密謀劃，科學(xué)立法、民主立法、依法立法。

1.堅(jiān)持體現(xiàn)地方實(shí)際的立法原則

居家養(yǎng)老的地方立法既要根據(jù)《憲法》、《老年人權(quán)益保障法》、《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》等相關(guān)上位法做出實(shí)施性立法，又要根據(jù)本地的實(shí)際情況進(jìn)行自主性立法。而在居家養(yǎng)老中，地方的自主性立法更符合當(dāng)?shù)匦枰?，更能為居家養(yǎng)老提供良法依據(jù)。比如，據(jù)蕪湖市大數(shù)據(jù)管理中心數(shù)據(jù)顯示，截止2018年10月17日，蕪湖的78.2萬(wàn)老人中60歲到70歲的有40.9萬(wàn)人，70到80歲的有26.2萬(wàn)，80到90歲有9.9萬(wàn)，90歲以上老人有1.2萬(wàn)。以上數(shù)據(jù)表明蕪湖老年人中60到70歲的老年人占比最大，這樣的年齡結(jié)構(gòu)就可以在地方立法中規(guī)定老年志愿服務(wù)和互助式養(yǎng)老方面的內(nèi)容。另外，我國(guó)的發(fā)展是不平衡的，居家養(yǎng)老地方立法中的適度保障原則在各地的標(biāo)準(zhǔn)和尺度也應(yīng)當(dāng)是不一樣的。如果脫離實(shí)際、盲目攀比，法律最終就會(huì)面臨不能實(shí)施的窘境，法律的權(quán)威就會(huì)大打折扣。在《蕪湖市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》（草案）第十四條中就根據(jù)蕪湖發(fā)展的實(shí)際水平，在原來(lái)的表述上加上了“逐步”二字，表明蕪湖為老年人提供的居家養(yǎng)老服務(wù)是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和養(yǎng)老服務(wù)供給狀況來(lái)逐步向前推進(jìn)的，而不是脫離實(shí)際、一步到位的。這樣的法條規(guī)定就是體現(xiàn)地方實(shí)際的規(guī)定。

2.明確政府在居家養(yǎng)老中的職責(zé)定位

在社會(huì)建設(shè)中，政府負(fù)責(zé)民生建設(shè)，這其中當(dāng)然也包括居家養(yǎng)老。然而，政府負(fù)責(zé)并不意味著政府全包全攬。政府的負(fù)責(zé)具體體現(xiàn)在行政決策、物資保障、行為監(jiān)管、風(fēng)尚引導(dǎo)等方面。特別是在居家養(yǎng)老還處于起步階段的情況下，社會(huì)組織力量還不夠壯大、企業(yè)養(yǎng)老服務(wù)還不夠規(guī)范，家庭、個(gè)人對(duì)時(shí)代變化應(yīng)對(duì)的經(jīng)驗(yàn)還不夠豐富，此時(shí)尤其需要政府發(fā)揮它的主導(dǎo)作用。因此，為防止政府缺位，地方立法中必須明確政府職責(zé)，以使政府在法定職責(zé)必須為的制度環(huán)境下切實(shí)履職。同時(shí)，為防止各部門(mén)間職責(zé)不清、推諉扯皮就必須在地方法規(guī)中確定各部門(mén)的具體分工和工作協(xié)調(diào)機(jī)制。在法條的表述中就可以采取列舉加兜底的表述方式，而盡量避免使用“各自”、“相關(guān)”等過(guò)于概括性的字眼。與此同時(shí)，為防止政府越位，居家養(yǎng)老的地方立法還要明確政府“堅(jiān)守底線”的指導(dǎo)原則，明確政府提供的是基礎(chǔ)性保障，其他主體尤其是家庭、個(gè)人也要承擔(dān)各自的義務(wù)，而不是單純憑借政府一己之力滿足所有日益增長(zhǎng)的居家養(yǎng)老需求。

3.發(fā)揮公眾在地方立法中的重要作用

隨著老齡人口比例的增長(zhǎng)，居家養(yǎng)老已成為千家萬(wàn)戶越來(lái)越關(guān)注的話題。為了能夠更好地聽(tīng)民聲、納民智，真正做到良法之治，居家養(yǎng)老的地方立法就必須重視發(fā)揮公眾在立法整個(gè)過(guò)程中的應(yīng)有作用。在確定立法項(xiàng)目階段，人民團(tuán)體、社會(huì)組織、公民個(gè)人就可以向有地方立法權(quán)的人大常委會(huì)提出立法項(xiàng)目的建議。在法律的起草階段，起草小組就應(yīng)當(dāng)進(jìn)行調(diào)查研究，廣泛征求意見(jiàn)。比如，蕪湖在條例的起草過(guò)程中就借助公眾參與明確本地的居家養(yǎng)老需求、本地居家養(yǎng)老方面的突出問(wèn)題以及公眾對(duì)于解決問(wèn)題的有效建議。為使各方主體的利益能夠得到充分的表達(dá)和協(xié)調(diào)，居家養(yǎng)老在民意征集時(shí)要特別注意代表的廣泛性。代表中不僅要有各種類(lèi)型的老年人群體，還要有子女、社區(qū)、志愿者、養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)等眾多利益相關(guān)者代表。在法律的實(shí)施階段，為客觀了解實(shí)施效果，還需建立起社會(huì)公眾的法律評(píng)估機(jī)制。最后，隨著情勢(shì)的變更，立法者還要及時(shí)吸納社會(huì)公眾關(guān)于法條修改或廢止的建議。

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作者簡(jiǎn)介：

司琳（1975--）女，法學(xué)碩士，法學(xué)副教授，主要從事行政法學(xué)研究。