關(guān)于我國(guó)農(nóng)民工工資法律保障問(wèn)題的思考

【摘 要】農(nóng)民工工資的保障問(wèn)題自21世紀(jì)以來(lái)一直成為各方關(guān)注的焦點(diǎn)。我國(guó)從立法、執(zhí)法、司法等層面做出來(lái)不懈努力，取得顯著成效。建議進(jìn)一步緊扣工資保障問(wèn)題的成因，做好專項(xiàng)法律援助工作，完善配套立法，加大農(nóng)民工工資支付工作考核力度，落實(shí)失信聯(lián)合懲戒。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)民工;工資;法律保障

我國(guó)人均農(nóng)地資源偏少，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域收入增長(zhǎng)的潛力相當(dāng)有限，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力外出務(wù)工是縮小城鄉(xiāng)差距、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興目標(biāo)的重要手段。2003年來(lái)，農(nóng)民工的工資拖欠問(wèn)題糾紛漸成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，媒體時(shí)有報(bào)道。我國(guó)政府、司法機(jī)關(guān)為此做出來(lái)不懈努力，取得了矚目成效。尤其值得肯定的是，近年來(lái)專門性的立法建設(shè)取得重大進(jìn)展，國(guó)務(wù)院于2019年12月頒布了《保障農(nóng)民工工資支付條例》（以下簡(jiǎn)稱保障條例），這部將于2020年5月1日起施行的行政法規(guī)總結(jié)了過(guò)去十余年的工作經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新之處頗多。筆者擬從分析農(nóng)民工工資拖欠糾紛原因入手，對(duì)保障條例的貫徹落實(shí)和其他相關(guān)法律的完善提出建議。

一、農(nóng)民工工資拖欠糾紛產(chǎn)生的原因剖析

1.農(nóng)民工自身文化素質(zhì)等方面的原因。農(nóng)民工工資問(wèn)題屬于經(jīng)濟(jì)糾紛，尤其是在糾紛大量發(fā)生的建筑領(lǐng)域，涉及到的法律關(guān)系千頭萬(wàn)緒，這既需要?jiǎng)趧?dòng)者具備一定的經(jīng)濟(jì)事務(wù)處理能力，又需要有較強(qiáng)的法律意識(shí)。然而我國(guó)2.88億農(nóng)民工，其平均年齡已達(dá)40.2歲，絕大多數(shù)為初中及以下學(xué)歷，他們不太可能因?yàn)榫S權(quán)而去進(jìn)行專門的學(xué)習(xí)。和支付責(zé)任方的工資拖欠糾紛產(chǎn)生后，正式意義上的渠道通常主要有兩種：訴訟和仲裁。由于法律知識(shí)欠缺，及工作穩(wěn)定性差、居所經(jīng)常發(fā)生變化，他們往往不愿意選擇正式渠道，因此極端手段時(shí)有發(fā)生。有人提出，“法律知識(shí)不足的問(wèn)題可以通過(guò)聘請(qǐng)代理人的方式解決”。我國(guó)的法律服務(wù)隊(duì)伍確實(shí)已經(jīng)較為龐大：現(xiàn)有律師事務(wù)所2.6萬(wàn)余家，律師32.8萬(wàn)余人;基層法律服務(wù)所3.5萬(wàn)余個(gè)，基層法律工作者11.8余萬(wàn)人，但從農(nóng)民工糾紛的個(gè)案來(lái)看，有兩大因素制約了代理市場(chǎng)的產(chǎn)生。一是涉及的人均金額不多。筆者依據(jù)陜西省人力資源和社會(huì)保障廳2020年3月公布的“陜西省2020年第一批拖欠農(nóng)民工工資黑名單信息表”進(jìn)行了核算。公示涉及9個(gè)單位，共539名勞動(dòng)者，被拖欠的工資合計(jì)1164萬(wàn)元，人均拖欠金額卻只有2.15萬(wàn)元。這種訴爭(zhēng)金額的案件，在我國(guó)絕大多數(shù)城市最低代理費(fèi)已經(jīng)超過(guò)5000元的情況下，是很難找到合適代理人的。二是調(diào)查取證難，制約了代理人的工作積極性。在實(shí)踐中，經(jīng)常有大量的不簽書(shū)面合同現(xiàn)象。務(wù)工多靠口頭約定，一旦糾紛發(fā)生，農(nóng)民工難以爭(zhēng)取自己的正當(dāng)權(quán)益。

2.立法層面的原因。勞動(dòng)法是社會(huì)本位法，對(duì)勞動(dòng)者實(shí)行傾斜式的保護(hù)。如果農(nóng)民工不能被認(rèn)定為勞動(dòng)者，那么其特殊保護(hù)地位就不能得到確認(rèn)。而農(nóng)民工就業(yè)的大量崗位由于其工作性質(zhì)，長(zhǎng)期處于“勞務(wù)關(guān)系”和“勞動(dòng)關(guān)系”之間的模糊地帶。比如建筑領(lǐng)域廣泛的承包制、層層轉(zhuǎn)包，人社部門接到農(nóng)民工投訴后，首先就面臨勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定的巨大難題。如果并非勞動(dòng)關(guān)系，那么其一般不能不介入，而是建議由農(nóng)民工通過(guò)民事訴訟程序解決。我國(guó)目前在法院審理勞動(dòng)糾紛案件中，廣泛援引的是勞動(dòng)和社會(huì)保障部《關(guān)于確立勞動(dòng)關(guān)系有關(guān)事項(xiàng)的通知》，即勞動(dòng)和社會(huì)保障部發(fā)2005年12號(hào)文件。這一規(guī)定明確了三個(gè)從屬標(biāo)準(zhǔn)，即“人身、經(jīng)濟(jì)和組織上勞動(dòng)者從屬于用人者”。

以建筑業(yè)的個(gè)人層層轉(zhuǎn)包為例，第一，文件要求“用人單位和勞動(dòng)者符合法律、法規(guī)規(guī)定的主體資格;”此條特征不符合。第二，文件指出，“用人單位依法制定的各項(xiàng)勞動(dòng)規(guī)章制度適用于勞動(dòng)者，勞動(dòng)者受用人單位的勞動(dòng)管理，從事用人單位安排的有報(bào)酬的勞動(dòng)。”從現(xiàn)實(shí)看，農(nóng)民工既有一部分嚴(yán)格受到管理的勞動(dòng)，也有相當(dāng)一部分獨(dú)立性的勞動(dòng)，和傳統(tǒng)工廠、車間內(nèi)的勞動(dòng)相比，存在顯著差別。第三，勞動(dòng)者提供的勞動(dòng)是用人單位業(yè)務(wù)的組成部分。此條特征基本符合。正是基于上述困境，一些國(guó)家在勞動(dòng)關(guān)系的調(diào)整問(wèn)題上實(shí)行多軌制，既有調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)勞動(dòng)關(guān)系的綜合勞動(dòng)法，又有調(diào)整特殊勞動(dòng)關(guān)系的單行勞動(dòng)法。其政策目標(biāo)是盡可能地覆蓋弱勢(shì)地位的勞動(dòng)者，提供不同程度的保護(hù)。這對(duì)我們的啟示是，盡快進(jìn)行立法的修改，回應(yīng)社會(huì)變遷的現(xiàn)實(shí)，不再專注于傳統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)勞動(dòng)關(guān)系?？梢灶A(yù)測(cè)，如果勞動(dòng)者的勞動(dòng)關(guān)系得到快速認(rèn)定，拖欠糾紛會(huì)大大減少。

3.行政執(zhí)法及司法層面的原因。一是效率不高。一個(gè)普通的農(nóng)民工工資拖欠糾紛，若仲裁、訴訟程序全部走完，通常是1年以上，甚至達(dá)到3至4年。二是長(zhǎng)期以來(lái)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響，導(dǎo)致執(zhí)法和司法人員對(duì)農(nóng)民工待遇的認(rèn)同存在偏差。他們認(rèn)為農(nóng)民工不是本地戶口的居民，是流動(dòng)人口，其保護(hù)職責(zé)主要不在事發(fā)地政府。長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)民工的權(quán)益保護(hù)工作，在一些地方并未真正引起重視。一些國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員對(duì)農(nóng)民工缺乏感情，大局意識(shí)不強(qiáng)，仍將工資拖欠糾紛理解為簡(jiǎn)單的民事糾紛。他們的工作動(dòng)力不足，緊迫性不強(qiáng)，其工作效果自然大打折扣。

4.轉(zhuǎn)型時(shí)期企業(yè)組織管理、市場(chǎng)秩序?qū)用娴脑颉Ｊ袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)、是誠(chéng)信經(jīng)濟(jì)。破壞法治、不守誠(chéng)信，就應(yīng)該受到市場(chǎng)的懲罰。關(guān)于建筑行業(yè)，我國(guó)多個(gè)法規(guī)明確規(guī)定，不允許非法轉(zhuǎn)包，即不允許將傳統(tǒng)的內(nèi)部關(guān)系進(jìn)行外部化處理。但事實(shí)上屢禁不止。工地上長(zhǎng)期存在拖欠工資糾紛的總包企業(yè)，其后續(xù)投標(biāo)活動(dòng)并未受到限制。由于資金鏈條過(guò)長(zhǎng)，留下農(nóng)民工工資拖欠的隱患。還有，長(zhǎng)期以來(lái)的墊資施工、人工費(fèi)與材料費(fèi)混同，亦加劇了解決問(wèn)題的難度。

二、《保障農(nóng)民工工資支付條例》實(shí)施前的保障工作回顧

2003年以來(lái)。我國(guó)為保護(hù)好農(nóng)民工這個(gè)弱勢(shì)群體，采取了以下措施。

1.修訂了刑法、出臺(tái)了相關(guān)政策、部門規(guī)章，進(jìn)行了制度層面的探索。中央層面如：2004年勞動(dòng)和社會(huì)保障部印發(fā)《建設(shè)領(lǐng)域農(nóng)民工工資支付管理暫行辦法》，2011年全國(guó)人大常委會(huì)的刑法修正案將“惡意欠薪”正式列罪。2013年，最高人民法院通過(guò)司法解釋進(jìn)一步明確了“惡意欠薪”刑事案件的法律適用標(biāo)準(zhǔn)。2016年國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于全面治理拖欠農(nóng)民工工資問(wèn)題的意見(jiàn)》，2017年底又印發(fā)了《保障農(nóng)民工工資支付工作考核辦法》。國(guó)務(wù)院在政策上力圖通過(guò)強(qiáng)化考核，層層傳導(dǎo)工作壓力。在地方層面如：《江西省建設(shè)領(lǐng)域農(nóng)民工工資支付管理暫行辦法》、《武漢市建設(shè)領(lǐng)域農(nóng)民工工資支付監(jiān)督管理暫行辦法》、《山東省保障農(nóng)民工工資支付工作考核辦法》，等等。

2.加強(qiáng)了行政執(zhí)法和司法力度。典型的是在每年若干時(shí)間節(jié)點(diǎn)的集中執(zhí)法、民事案件執(zhí)行活動(dòng)，起到了一定的震懾作用。如公示黑名單、集中宣判。依據(jù)媒體報(bào)道，僅在2019年12月的一個(gè)月間，全國(guó)各地共處理欠薪案件6654件，為8.1萬(wàn)名農(nóng)民工追發(fā)工資近11億元;向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌拒不支付勞動(dòng)報(bào)酬罪案件354件，公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹?20件。

三、《保障農(nóng)民工工資支付條例》體現(xiàn)的制度創(chuàng)新

1.保障工作的關(guān)口前移，以預(yù)防為重心。比如：農(nóng)民工勞動(dòng)用工實(shí)名制管理;頒發(fā)施工許可證前的資金到位情況審核;農(nóng)民工工資專用賬戶管理;人工費(fèi)用單獨(dú)撥付制度;施工總承包單位配備勞資專管員;施工總承包單位用工臺(tái)賬制度;施工總承包單位存儲(chǔ)工資保證金制度，等等。這些制度的落實(shí)有利于減少糾紛。而且即使出現(xiàn)糾紛，也能保證高效處理糾紛。

2.建立一方為主、多方協(xié)管的機(jī)制。首次以行政法規(guī)的形式明確縣級(jí)以上的人社部門為責(zé)任機(jī)關(guān)和總協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)，同時(shí)，也明確其他多個(gè)部門的協(xié)管責(zé)任。改變了過(guò)去協(xié)管部門只管業(yè)務(wù)、不管農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)的現(xiàn)狀。尤其值得注意的是，條例還賦予人社部門銀行賬戶查詢權(quán)。在通常情況下，這一權(quán)力屬于公、檢、法等司法機(jī)關(guān)。

3.多種法律責(zé)任并存，以經(jīng)濟(jì)法責(zé)任為特色。由于司法權(quán)本身所具有的被動(dòng)性、中立性和嚴(yán)格形式性等特征，追究工資支付方的民事責(zé)任是很困難的。至于追究刑事責(zé)任，就更為困難了。而經(jīng)濟(jì)法責(zé)任通常由行政機(jī)關(guān)予以追究，相對(duì)高效、操作程序亦相對(duì)簡(jiǎn)便。故，條例在經(jīng)濟(jì)法責(zé)任的追究方面創(chuàng)新較大。條例第48條規(guī)定，“用人單位拖欠農(nóng)民工工資，情節(jié)嚴(yán)重或者造成嚴(yán)重不良社會(huì)影響的，……在政府資金支持、政府采購(gòu)、招投標(biāo)、融資貸款、市場(chǎng)準(zhǔn)入、稅收優(yōu)惠、評(píng)優(yōu)評(píng)先、交通出行等方面依法依規(guī)予以限制。”信譽(yù)減等、準(zhǔn)入限制是典型的經(jīng)濟(jì)法責(zé)任。這一責(zé)任的落實(shí)將對(duì)違規(guī)的市場(chǎng)主體產(chǎn)生極大的震懾力。

4.強(qiáng)化了行政機(jī)關(guān)的職責(zé)，體現(xiàn)了以人民為中心的思想，為人民服務(wù)的宗旨。表現(xiàn)在行政責(zé)任的大量運(yùn)用。例如，政府投資項(xiàng)目政府投資資金不到位拖欠農(nóng)民工工資的，約談地方人民政府負(fù)責(zé)人，給予行政處分;對(duì)施工總承包單位最高可處以10萬(wàn)元罰款。

基于以上分析，筆者相信，我國(guó)的農(nóng)民工工資保障工作將會(huì)開(kāi)創(chuàng)一個(gè)新的局面。

四、對(duì)農(nóng)民工工資法律保障工作的建議

農(nóng)民工這個(gè)群體離我們并不遙遠(yuǎn)，農(nóng)民工工資糾紛頻發(fā)的行業(yè)、領(lǐng)域也與我們每個(gè)人的生活息息相關(guān)。但是洞察其內(nèi)在機(jī)理其實(shí)是一件難事。在中國(guó)知網(wǎng)的檢索結(jié)果顯示，探討農(nóng)民工工資保障工作措施的文章已為數(shù)不少，深入分析后能提出合理、可行對(duì)策的并不多。農(nóng)民工工資拖欠問(wèn)題是中國(guó)城市化大背景下的產(chǎn)物，其解決需要市場(chǎng)上的各主體提高認(rèn)識(shí)、通力合作。對(duì)多種因素造成的結(jié)果，如果針對(duì)每一結(jié)果平均發(fā)力，可能不是解決問(wèn)題的合理思路。筆者在第一部分對(duì)產(chǎn)生原因進(jìn)行了論述。據(jù)此提出以下建議：

1.在加強(qiáng)農(nóng)民培訓(xùn)教育的同時(shí)，重點(diǎn)做好專項(xiàng)的法律援助工作。前文已經(jīng)分析，有償代理模式存在較大困難。不妨修改現(xiàn)行的法律援助辦法，放寬援助條件。建議將全部的農(nóng)民工工資拖欠糾紛納入援助范圍。我國(guó)現(xiàn)有的法律援助資源是完全充足的。目前在縣級(jí)以上行政區(qū)均設(shè)有專門的法律援助中心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦事處）一級(jí)的司法所工作人員經(jīng)過(guò)一定培訓(xùn)后也可勝任援助工作。

2.做好立法修訂?！侗Ｕ限r(nóng)民工工資支付條例》的出臺(tái)是一個(gè)歷史性時(shí)間，堪稱里程碑。但是應(yīng)該看到，深層次的問(wèn)題還需盡快解決。建議全國(guó)人大對(duì)現(xiàn)行的勞動(dòng)法進(jìn)行修改，出臺(tái)單行的勞動(dòng)法，對(duì)靈活性就業(yè)、非標(biāo)準(zhǔn)勞動(dòng)進(jìn)行調(diào)整。因?yàn)檫@個(gè)領(lǐng)域的務(wù)工者正是農(nóng)民工就業(yè)最為集中的地方。如果這么大一個(gè)群體都因?yàn)楸粴w為“勞務(wù)關(guān)系”而失去傾斜式保護(hù)，這實(shí)質(zhì)上有悖于勞動(dòng)法的宗旨，也脫離了我國(guó)的國(guó)情。只有在“勞動(dòng)關(guān)系”存在的大框架下，農(nóng)民工才能獲得更多的社會(huì)資源支持，尤其是來(lái)自行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)力支持。

3.繼續(xù)做好農(nóng)民工工資支付工作考核工作，強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)的職責(zé)。同GDP考核、生態(tài)環(huán)境保護(hù)考核、義務(wù)教育考核等工作一樣、農(nóng)民工工資支付工作也應(yīng)該納入縣級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部的考核內(nèi)容，尤其是在農(nóng)民工相對(duì)集中的大中城市、沿海城市。國(guó)務(wù)院辦公廳2017年12月6日發(fā)布的《保障農(nóng)民工工資支付工作考核辦法》將考核期定為2017年至2020年。也就是說(shuō)今年是最后一年了。根據(jù)諸多專家對(duì)中國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的進(jìn)程預(yù)測(cè)，本文建議考核可持續(xù)到2025年底。即延長(zhǎng)五年。相信經(jīng)過(guò)持續(xù)8年的奮戰(zhàn)，工資保障狀況會(huì)明顯改善。

4.抓好條例規(guī)定的失信聯(lián)合懲戒工作，促使企業(yè)改變用工模式。守信者處處收益、失信者處處碰壁。如此將倒逼用工單位預(yù)防、或積極解決農(nóng)民工工資糾紛。鑒于全國(guó)范圍內(nèi)市場(chǎng)的開(kāi)放性，筆者建議加快構(gòu)建跨地區(qū)的、跨行業(yè)的和跨領(lǐng)域的失信聯(lián)合懲戒機(jī)制，從根本上解決失信行為反復(fù)出現(xiàn)、易地出現(xiàn)的問(wèn)題。

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作者簡(jiǎn)介：

許靜文，女，漢族，1997年生，湖北省黃石市人，主要從事會(huì)計(jì)研究。