陜南移民“無土化”安置的風(fēng)險與規(guī)避路徑選擇

趙惠英

(西安財經(jīng)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，陜西 西安 710061)

一、引言

陜南即陜西省南部地區(qū)，北靠秦嶺、南倚巴山，包括漢中、安康、商洛3市。因地處山區(qū)，自然災(zāi)害頻發(fā)，威脅群眾的生命安全，制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展。2010年末，陜西省正式通過《陜南地區(qū)移民搬遷安置總體規(guī)劃》，計劃于2011—2020年將3市的28個縣(區(qū))240萬人搬遷，搬遷人數(shù)超過3個市總?cè)丝诘?5%。2011—2015年，已搬遷32.4萬戶、111.89萬人，建設(shè)30戶以上集中安置點(diǎn)2 252個，集中安置29.3萬戶、102.5萬人，集中安置率達(dá)90.4%，陜南3市城鎮(zhèn)化率提高8.02%。其中，累計搬遷貧困戶14.48萬戶、50.64萬人，特困戶3.2萬戶、8.25萬人。移民工程成功與否通常是以移民生活質(zhì)量的提高為檢驗標(biāo)準(zhǔn)，不僅要“搬得出”、還要“穩(wěn)得住、能致富”。從這個層面來說，移民從原居住地遷出僅是免除生存威脅，解決生計問題要比移民搬遷的意義更長遠(yuǎn)。因此，如何實(shí)現(xiàn)陜南地區(qū)移民脫貧致富成為重要的議題，強(qiáng)化這方面的研究就變得十分迫切和必要。

“無土化”安置是指城鎮(zhèn)安置與集中統(tǒng)一安置。城鎮(zhèn)安置是實(shí)行集中居住和城鎮(zhèn)化共同推進(jìn)的模式，這是在國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展以及人口城市化提速的大背景下移民搬遷安置的有效路徑；集中安置是在一些自然條件較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)附近建設(shè)移民新村，組織移民居住生活，但是并不提供土地等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料。“無土化”安置方式本意是讓更多的移民直接進(jìn)入第二、第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)，以有效解決移民的生計問題。這也是近些年西部地區(qū)解決移民安置問題的基本做法，青海格爾木三江源生態(tài)移民，內(nèi)蒙古鄂爾多斯、陜北吳起、甘肅民勤以及寧夏西海固等地的生態(tài)移民，大多采取這樣的方式。將移民安置在縣城及重點(diǎn)鎮(zhèn)，一方面減少生態(tài)脆弱區(qū)的人類活動，區(qū)域生態(tài)實(shí)現(xiàn)自然恢復(fù)；另一方面受教育環(huán)境優(yōu)化后，移民外出打工更加便捷，生活條件得到改善。當(dāng)然，這種方式要形成長效機(jī)制，必須要有充足的資金，特別是可供選擇的就業(yè)渠道做支撐。

根據(jù)陜南移民搬遷工作規(guī)劃，移民大多采取“三靠近”原則，安置點(diǎn)向城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、中心村靠近，包括城鎮(zhèn)安置、移民新村安置、大村并小村安置，以及自主分散安置等方式，其中以城鎮(zhèn)安置與集中統(tǒng)一安置為主。按計劃，過半的移民已經(jīng)在安置地生活了一段時間，那么移民的就業(yè)問題是如何解決的？改善移民生計狀況的實(shí)際效果怎樣？帶著這樣的思考，2016年8月及2017年10月，我們分別在漢中的漢臺區(qū)、勉縣，安康的漢陰縣、紫陽縣，商洛的丹鳳縣等地進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研；采用深度訪談、實(shí)地觀察，輔之以問卷調(diào)查，調(diào)查對象包括各地移民搬遷工作負(fù)責(zé)人、移民點(diǎn)工作人員、已經(jīng)搬遷的移民，走訪移民點(diǎn)10個，形成調(diào)查問卷300份。本研究中所采用的數(shù)據(jù)資料除了特別標(biāo)注之外，均為調(diào)研所得。

二、解決移民生計問題的制度設(shè)計

(一)安置搬遷移民的行動邏輯

陜南地區(qū)對移民進(jìn)行“無土化”集中安置，既有順應(yīng)整個社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢的機(jī)遇意識，也有對客觀限制條件的考量。首先，從產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，只有當(dāng)生產(chǎn)者與消費(fèi)者達(dá)到一定的人數(shù)，才具有市場規(guī)模，以及形成產(chǎn)業(yè)經(jīng)營的可能性。通過集中安置移民促進(jìn)人口集聚，將會改變以往的以戶為單位的生產(chǎn)生活方式，進(jìn)行規(guī)模化的產(chǎn)業(yè)開發(fā)與經(jīng)營，帶動資源要素優(yōu)化配置，推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、新型工業(yè)、生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展，實(shí)現(xiàn)區(qū)域人口、生態(tài)、資源、環(huán)境之間的協(xié)同。其次，陜南地區(qū)之所以存在大量貧困人口，更多原因是受自然條件的限制。這里地處秦巴山區(qū)，地形地貌險峻，平川較少，生態(tài)環(huán)境脆弱，人口的承載量也十分有限，自然條件直接制約著第一產(chǎn)業(yè)的布局與擴(kuò)展，農(nóng)牧業(yè)受阻，工業(yè)、教育以及交通等現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)薄弱。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的不合理以及生產(chǎn)方式的落后，從根本上制約了區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會的進(jìn)步。經(jīng)過農(nóng)民多年耕作，15 度以下的土地已開發(fā)殆盡[1]。25度以上的坡地必須退耕還林，15～25度的坡地為限制開發(fā)區(qū)域，宜居性土地資源欠缺。因此，在不具備以更大行政范圍耕地解決移民問題的社會背景下，城鎮(zhèn)安置、統(tǒng)一安置等“無土化”安置形式是必然出路。

(二)實(shí)現(xiàn)移民就業(yè)的規(guī)劃安排

陜南地方政府把移民搬遷與小城鎮(zhèn)建設(shè)、精準(zhǔn)扶貧、產(chǎn)業(yè)集中、消費(fèi)市場培育“五位一體”有效銜接起來，把區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、移民就業(yè)渠道與增收方式同步規(guī)劃，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)資源向工商資本轉(zhuǎn)化、傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)化、傳統(tǒng)農(nóng)民向市民或產(chǎn)業(yè)工人轉(zhuǎn)化。丹鳳縣竹林關(guān)鎮(zhèn)江北移民小區(qū)作為省級移民安置示范點(diǎn)，可容納移民5 000戶。政府為了解決移民的土地流轉(zhuǎn)及就業(yè)問題，結(jié)合當(dāng)?shù)靥厣珒?yōu)勢資源，已經(jīng)建成手工業(yè)加工區(qū)、魔芋加工廠等農(nóng)產(chǎn)品加工項目，依托桃花谷水保科技生態(tài)示范園、洲河北采摘園重點(diǎn)發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)，在移民聚居點(diǎn)旁籌建電子產(chǎn)品加工廠。其中，凱龍魔芋精粉公司的建立，幫助月風(fēng)、洼口、陽河3個村320戶移民成功流轉(zhuǎn)800畝承包地，建設(shè)魔芋種植基地，出租每畝土地可以獲得800元左右收入。該公司年加工魔芋3 000余噸、實(shí)現(xiàn)銷售收入2 000多萬元，共吸納253名搬遷戶就業(yè)，同時帶動了石槽溝、神其溝、雷家洞等移民村種植魔芋3 500畝。目前共有2 000余移民參與魔芋產(chǎn)業(yè)鏈生產(chǎn)，這解決了因年齡、技術(shù)等各方面原因無法進(jìn)城打工的移民的就業(yè)問題，成為一個很好的范例。除此之外，漢陰縣在縣城已經(jīng)建成兩棟高層住宅樓，可以安置移民200戶左右，方便移民就近在城鎮(zhèn)就業(yè)。丹鳳縣商鎮(zhèn)是一個規(guī)模較大的安置點(diǎn)，距離縣城5公里左右，可以安置移民3 000戶左右，臨近的建材加工企業(yè)成為移民就業(yè)的選擇之一。丹鳳縣棣花移民點(diǎn)向中心村靠近進(jìn)行安置，位置靠近棣花古鎮(zhèn)，移民可以在旅游業(yè)相關(guān)領(lǐng)域?qū)で缶蜆I(yè)。

通過這些做法，把移民聚集到城鎮(zhèn)及經(jīng)濟(jì)條件好的人口密集區(qū)，為他們進(jìn)入規(guī)模農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和商貿(mào)服務(wù)業(yè)創(chuàng)造了有利條件，方便他們就近進(jìn)入農(nóng)業(yè)園區(qū)、工業(yè)園區(qū)、旅游景區(qū)就業(yè)，帶動建材、物流、餐飲服務(wù)等第二、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展。目前，各類產(chǎn)業(yè)園是帶動地方經(jīng)濟(jì)增長的極點(diǎn)，也成為陜南各級政府解決移民生計問題的重要出路，已有14.763 6萬名移民就地就近進(jìn)入農(nóng)業(yè)園區(qū)、工業(yè)園區(qū)、旅游景區(qū)就業(yè)，16.266 5萬名移民進(jìn)城入鎮(zhèn)發(fā)展第二、第三產(chǎn)業(yè)，有9 296名移民通過城鎮(zhèn)公益崗位落實(shí)就業(yè)。[注]數(shù)據(jù)來源于http://www.ymbq.gov.cn/show.php?articleid=33。

三、社會經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的弱質(zhì)性影響政策落地

區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)狀況是歷史積淀的結(jié)果，也必然影響區(qū)域的未來發(fā)展。從經(jīng)濟(jì)運(yùn)行特征看，GDP不僅表明經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的高低，還意味著可以為區(qū)域內(nèi)人口提供工作機(jī)會的多少；規(guī)模工業(yè)增加值的高低可以反映出一個區(qū)域的就業(yè)承載能力的大??；地方財政收入則直接關(guān)系到區(qū)域公共品供給與公共服務(wù)的實(shí)現(xiàn)，對扶貧工作也有直接的影響[2]。由表1可知，從GDP、規(guī)模以上工業(yè)增加值等重要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)看，陜南經(jīng)濟(jì)發(fā)展明顯滯后，依靠非農(nóng)產(chǎn)業(yè)吸納移民就業(yè)存在局限。

表1 2016年陜西三大區(qū)域主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)表現(xiàn) 億元

說明：數(shù)據(jù)來源于2017年《陜西統(tǒng)計年鑒》

(一)區(qū)域非農(nóng)產(chǎn)業(yè)弱小，形成就業(yè)約束

陜南地區(qū)工業(yè)經(jīng)濟(jì)尚處于初級階段，以農(nóng)副產(chǎn)品加工為主的基礎(chǔ)工業(yè)和采掘業(yè)比重較高，產(chǎn)業(yè)鏈條短、配套率低、技術(shù)層次低，缺少大企業(yè)、大項目、大產(chǎn)業(yè)、大品牌帶動，缺乏核心競爭力。同時縣域經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，難以依托園區(qū)和企業(yè)就業(yè)，第二、第三產(chǎn)基本不具備就業(yè)的條件[3]。加之第二、第三產(chǎn)業(yè)對于勞動者的技能、年齡等有要求，只能吸納一定數(shù)量的年輕勞動力。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，丹鳳縣一家位于移民點(diǎn)旁的建材加工企業(yè)，按地方政府規(guī)劃是為解決移民就近就業(yè)而建，需要員工30人，然而符合條件的移民僅3～5人。漢中市宗營鎮(zhèn)下寨村移民安置點(diǎn)，大多數(shù)移民都是大村并小村的就近移民。這里距離秦巴民俗村約1.8公里，盡管從景觀、飲食到民俗文化，內(nèi)容設(shè)置豐富，但因民俗村自身發(fā)展不足，對于移民就業(yè)無大的幫助。丹鳳縣與棣花移民點(diǎn)一路之隔的棣花古鎮(zhèn)景區(qū)，依托棣花之都文化風(fēng)韻，建成了商於古道、宋金邊城、清風(fēng)老街、千畝荷塘、平凹文學(xué)藝術(shù)館等景點(diǎn)，雖然歷史文化豐厚，但景點(diǎn)多是仿古建筑，缺乏個性特征，難以形成獨(dú)特吸引力，重游率很低。而且整個景區(qū)基本屬于開放式，消費(fèi)服務(wù)主要是餐飲，沒有感受體驗類項目，游客參與度有限，景區(qū)產(chǎn)業(yè)化水平不高，對于勞動力需求不大。

(二)移民抗風(fēng)險能力弱，限制自主創(chuàng)業(yè)

考慮到人口搬遷帶來的集聚效應(yīng)，規(guī)劃建設(shè)移民小區(qū)時都有配套商用門面房，既為移民自主創(chuàng)業(yè)提供硬件設(shè)施，也能滿足社區(qū)居民對餐飲、日用品等方面的生活需要。在實(shí)際調(diào)研中看到：丹鳳縣竹林關(guān)鎮(zhèn)江北移民小區(qū)有兩家門面房開設(shè)了日用品商店，向居民提供各種小商品，店主年齡都在30歲左右；商鎮(zhèn)移民點(diǎn)有兩家小型超市，其中一家是由一對夫妻經(jīng)營，他們之前在其他地方就從事零售服務(wù)，有足夠的經(jīng)驗，也積累了一定的資本。除此之外其余門面房都處于閑置狀態(tài)。為了解決移民自主創(chuàng)業(yè)資金不足的問題，地方政府推出易地扶貧搬遷、移民創(chuàng)業(yè)就業(yè)貸款等各種金融產(chǎn)品，希望通過更多的金融服務(wù)支持幫助移民脫貧致富。比如鎮(zhèn)安縣由農(nóng)商銀行按照1∶10的比例投放貸款，免擔(dān)保、免抵押，重點(diǎn)支持貧困戶搬遷和有帶動效應(yīng)的經(jīng)濟(jì)組織，搬遷戶創(chuàng)業(yè)貸款5萬元以內(nèi)，財政全額貼息，超出5萬元的給予50%貼息。但是，多數(shù)移民與外界接觸少，思想觀念保守，接受現(xiàn)代生產(chǎn)方式需要一個過程。加之農(nóng)村社保體系不健全，缺乏平抑或化解社會風(fēng)險的機(jī)制，鄉(xiāng)村居民進(jìn)行自主經(jīng)營決策時防范意識較強(qiáng)，特別是年紀(jì)較大的移民，風(fēng)險承受能力非常低，“能賺不能虧”是他們的普遍心理，更不可能接受貸款做買賣這樣的事情。調(diào)查數(shù)據(jù)也印證了這一點(diǎn)，在自主創(chuàng)業(yè)考慮的“資金、收益、風(fēng)險”三個因素中，考慮“風(fēng)險”因素的占比最高，達(dá)到41%，而且風(fēng)險因素中最主要的是“市場的不可預(yù)期性”。

(三)消費(fèi)市場狹小，弱化政策效能

要改善移民的生活狀況，就必須使他們有一技之長。地方政府對移民進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)幾乎與搬遷工作同步展開，大多由各區(qū)縣扶貧辦、人社局、職教中心等機(jī)構(gòu)聯(lián)合組織。技能培訓(xùn)內(nèi)容具有實(shí)用性、易掌握，設(shè)置廚師、手工編織、電工操作等技能訓(xùn)練，聘請專業(yè)老師授課，時間通常在一個月左右。但是實(shí)際調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有54%的對象認(rèn)為培訓(xùn)“沒多大用處”。主要是由于移民消費(fèi)能力與愿望比較低，消費(fèi)市場還停留在“薄市場”的狀態(tài)。大多數(shù)移民在搬遷之前一直從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，收入微薄，盡管搬遷新居時政府有一定比例的資助，但家庭花費(fèi)依然是一筆不小的開支，經(jīng)濟(jì)條件差，生活方式依然延續(xù)“自給自足”的消費(fèi)理念。一個例證是，丹鳳縣竹林關(guān)鎮(zhèn)江北移民小區(qū)到鎮(zhèn)區(qū)步行大約需要30分鐘，由于該移民點(diǎn)居住人口較多，為出行方便，政府專門開通了公交車，但沒有運(yùn)營多長時間就無奈停運(yùn)。顯然對于移民而言，無法接受每次往返城鎮(zhèn)花費(fèi)4元的經(jīng)濟(jì)成本。走訪中發(fā)現(xiàn)好幾個移民點(diǎn)開設(shè)的餐飲服務(wù)攤點(diǎn)都因消費(fèi)需求不足，紛紛關(guān)張。勞動成果得不到市場的認(rèn)可，必然挫傷移民參與培訓(xùn)與學(xué)習(xí)的積極性。這些自主創(chuàng)業(yè)失敗的事例，在鄉(xiāng)村文化中有著極強(qiáng)的“示范效應(yīng)”。另一個原因是移民普遍對技術(shù)培訓(xùn)并不看好，認(rèn)同程度較低。在這些剛走出大山的人們看來，“人過三十不學(xué)藝”，認(rèn)為自己年紀(jì)大學(xué)不會，學(xué)習(xí)新技能的愿望并不高，甚至需要物質(zhì)(金錢)激勵才會參加。這樣一來，移民培訓(xùn)工作基本流于形式，使得曾經(jīng)充滿熱情與干勁的組織者也陷入了尷尬境地。

以上分析表明，政府在移民搬遷安置中對于保證移民充分就業(yè)、解決生計問題、實(shí)現(xiàn)脫貧致富的目標(biāo)，有較清晰的認(rèn)識，并有積極的推動措施。然而，從目前相關(guān)政策運(yùn)行的實(shí)際效果來看，對于有一定社會見識、社會融入度較高的年輕人，移民搬遷能方便他們進(jìn)城打工、自主擇業(yè)，解決生計問題相對容易；而對于文化程度低、缺乏外出打工經(jīng)歷的年齡較大的移民而言，這些政策效果并不明顯。這也是“年輕人想搬、老年人不愿搬”現(xiàn)象存在的根源之一。

四、改善移民生計質(zhì)量的現(xiàn)實(shí)困境

(一)生計資源流失制約脫貧行動力

陜南移民搬遷前有76%的家庭主要收入來源于種養(yǎng)殖業(yè)，基本生活資料自給自足，財富積累不足。“無土化”安置使其失去了傳統(tǒng)的謀生基礎(chǔ)，搬遷后吃糧、吃菜、吃水都要花錢，造成生活成本陡然增加，搬遷中的巨額花費(fèi)、未來生活狀態(tài)的不確定性、心理適應(yīng)，以及社會關(guān)系的重構(gòu)，都是必須面對的現(xiàn)實(shí)問題。加之秦嶺山區(qū)交通不便，農(nóng)民與外界接觸少，受教育程度低，思想觀念保守，特別是四五十歲及以上的人由于學(xué)習(xí)能力、社會適應(yīng)能力弱，害怕進(jìn)入現(xiàn)代生產(chǎn)領(lǐng)域參與競爭，對于在第二、第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)存在一定的心理排斥。然而，陜南平坦的土地比較稀缺，移民安置選址都困難重重，更談不上為移民提供耕地。土地流轉(zhuǎn)制度運(yùn)行尚處在探索階段，即使遷入地的土地資源沒有充分合理使用，也無法周轉(zhuǎn)調(diào)劑，所以搬遷后相當(dāng)一部分移民仍在耕種原有的土地。在移民點(diǎn)的訪談對象里，年齡在45歲以上的占54.8%，其中男性占45.2%，女性占54.8%。他們除了看護(hù)低齡孩子、照顧家庭之外，大多都會選擇回原居住地種地、解決糧食和蔬菜問題，緩解生活壓力。丹鳳縣棣花鎮(zhèn)移民點(diǎn)一位50歲左右的婦女講到搬遷的原因時，認(rèn)為給兒子找媳婦更容易些。目前兒子在外打工，由于搬遷新居負(fù)有外債，自己在新居和舊家之間奔波，耕種原有土地的收入不可或缺。對他們來說目前雖然完成了形式上的移民，但從生計出路的可選擇性看，距離改善生活、脫貧致富還有很長的路要走。

基于對上述情況的考量，盡管陜西省政府在《陜南地區(qū)移民搬遷安置工作實(shí)施辦法(暫行)》中規(guī)定移民搬遷之后“三年內(nèi)穩(wěn)步推進(jìn)舊宅基地騰退置換和復(fù)墾”，陜南地方政府并沒有強(qiáng)行執(zhí)行，依然允許移民保留原有宅基地用來放置農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工具和種子化肥，方便移民經(jīng)營管理原居住地的耕地林地；鼓勵沒有適合就業(yè)門路的移民回原地耕種土地，增加經(jīng)濟(jì)收入。這自然只是權(quán)宜之計。從長期來看，由于遷入地距遷出地較遠(yuǎn)，耕作成本較高，加之農(nóng)業(yè)效益相對低下，必將增加生計的脆弱性，造成生計式微[4]。如果不能很好地解決移民家庭長期的、可持續(xù)的生計出路，將導(dǎo)致次生貧困人群和大批脫離土地的失業(yè)人口[5]，會形成搬而難安、搬而難富，甚至返遷回流的現(xiàn)象。

(二)生計出路缺失，消減后續(xù)搬遷拉力

從調(diào)研情況來看，愿意并已經(jīng)搬遷的移民基本可以分為兩類，一類是經(jīng)濟(jì)條件相對較好，已經(jīng)接受了現(xiàn)代生產(chǎn)生活方式，愿意搬遷、需要搬遷、能夠搬遷的家庭。這些家庭搬遷前除了務(wù)農(nóng)收入外，有69%的家庭主要依靠打工收入，每個家庭都有1～2個年輕勞動力在外打工，打工時間在5年以上的占訪談家庭的70%；8.4%的家庭其經(jīng)濟(jì)收入來源于個體生產(chǎn)或經(jīng)營，另有8.3%的家庭其成員有工資收入。個例調(diào)查也印證了這一結(jié)論：在丹鳳縣商鎮(zhèn)的入戶調(diào)查中，一個正在裝修的家庭，男主人34歲，在西安開出租車超過5年，妻子也在西安打工，兩人月收入約為7 000元；另一個家庭新居裝修基本結(jié)束，老兩口帶孫子，兒子兒媳在外打工。棣花古鎮(zhèn)移民點(diǎn)，兩位奶奶各自帶著1個1歲多的孫子，兒子和兒媳婦都在外打工。在漢陰縣澗池鎮(zhèn)洞河村、雙乳鎮(zhèn)新塘村，情況與此類似。第二類是無勞力、無積蓄、無安全住房的“三無”家庭，他們的搬遷完全由政府資助，實(shí)施“交鑰匙工程”。丹鳳縣竹林關(guān)鎮(zhèn)安置點(diǎn)有約20戶屬于這種情況，其中有一個家庭，兒子因故離世、兒媳改嫁，老夫妻和上小學(xué)三年級的孫子生活在一起，無任何經(jīng)濟(jì)來源，依靠低保、高齡補(bǔ)貼等政府扶持款項生活。由此看來，對于這兩個類型的人群來說，家庭及個人收入在搬遷前后沒有明顯變化，就業(yè)問題并不突出。而且，因為移民在居住、交通、孩子入學(xué)等方面條件大大改善，搬遷的積極性比較高。

在剩余的搬遷人口中，基本都是世代以土地為生存根本、自給自足為主的農(nóng)耕人群。雖然較為惡劣的自然條件、生活水平的低下，使其對政府主導(dǎo)的移民搬遷有明顯的認(rèn)同度，然而搬遷意愿能否轉(zhuǎn)化為行動，很大程度上取決于遷入地提供的生計出路是否適宜，及其對生活質(zhì)量改善、“無土化”安置后異地脫貧致富的決心和信心。

綜上所述，移民經(jīng)濟(jì)收入的增加，除了取決于獲得的資源和機(jī)會的多少，還取決于移民是否有能力利用這些資源和機(jī)會[6]。陜南部分移民在知識、膽識、技能、資金等方面存在短期難以化解的局限，實(shí)現(xiàn)非農(nóng)轉(zhuǎn)移困難重重。而實(shí)質(zhì)上，政府一方面希望移民“無土”城鎮(zhèn)化安置，另一方面又允許移民繼續(xù)耕種幾十里之外原有的土地，均可以看成是城鎮(zhèn)化移民不易所致[7]。所以，地方政府在鼓勵和支持當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶外出務(wù)工、實(shí)現(xiàn)本地非農(nóng)勞動力轉(zhuǎn)移的同時，還必須為那些在年齡、學(xué)識等方面處于劣勢的移民提供力所能及的就業(yè)和生存方式，移民搬遷工作才能達(dá)到預(yù)期效果。

五、培育適宜產(chǎn)業(yè)，擴(kuò)展移民生計出路

(一)后續(xù)產(chǎn)業(yè)選擇的考量因素

從陜南區(qū)域總體發(fā)展戰(zhàn)略來說，后續(xù)產(chǎn)業(yè)的選擇應(yīng)將長、中、短期效益結(jié)合起來，走協(xié)調(diào)發(fā)展之路，產(chǎn)業(yè)建設(shè)應(yīng)該兼具經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會功能，注重市場化程度、環(huán)境保護(hù)以及生產(chǎn)經(jīng)營組織關(guān)系的變革。

1.區(qū)域生態(tài)友好功能制約大工業(yè)發(fā)展

現(xiàn)代化大工業(yè)從自身要求來講，更適合在地域平坦開闊、交通和通訊發(fā)達(dá)、要素流動快捷的區(qū)域展開。陜南地處生態(tài)環(huán)境脆弱的丘陵山地，地質(zhì)條件復(fù)雜。在國家主體功能定位中，陜南地區(qū)大多屬于以森林和水資源涵養(yǎng)為主的禁止開發(fā)區(qū)和限制開發(fā)區(qū)，秦巴山區(qū)是三江(嘉陵江、漢江、丹江)一河(漢江最大支流堵河)的發(fā)源地、也是阻止西北沙塵暴東侵南擴(kuò)的屏障地帶，漢江流域是“南水北調(diào)”工程水源地的匯水區(qū)，在全國生態(tài)安全中具有重要的戰(zhàn)略地位。因此，大規(guī)模工業(yè)化發(fā)展道路在陜南并不具有可行性。

雖然陜南地區(qū)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃中，將節(jié)能環(huán)保、生物技術(shù)、信息技術(shù)、智能制造、高端裝備、新能源等新興產(chǎn)業(yè)作為主導(dǎo)方向，然而這些領(lǐng)域需要的都是高素質(zhì)勞動力，對于解決移民就業(yè)問題作用不大。

2.農(nóng)業(yè)領(lǐng)域就業(yè)增強(qiáng)移民心理適應(yīng)

為了解決生計問題，移民將打工作為家庭經(jīng)濟(jì)收入的重要來源。相關(guān)資料顯示，移民前農(nóng)民家庭收入中外出打工收入和務(wù)農(nóng)收入分別占39.2%和53.7%，移民后打工收入和務(wù)農(nóng)收入比重分別為62.6%和28.9%。移民認(rèn)為就業(yè)困難(24.2%)和務(wù)工不穩(wěn)定(42.9%)是搬遷面臨的最大困難。[注]數(shù)據(jù)來源于http://www.ymbq.gov.cn//show.php?articleid=454。盡管從整個社會發(fā)展來看，外出務(wù)工是現(xiàn)代化進(jìn)程中的一種普遍現(xiàn)象，但從農(nóng)民個體來講，尤其是對中年人而言，外出務(wù)工更多時候不是一種選擇，而是一種無奈，務(wù)工的不確定性讓他們難以把城鎮(zhèn)作為依托之地。由于自身文化水平、技術(shù)能力的限制，這些外出務(wù)工人員大多數(shù)集中在勞動強(qiáng)度大、技術(shù)含量低且不穩(wěn)定的建筑施工、礦山開采、餐飲服務(wù)等行業(yè)。一旦由于年齡等因素“失業(yè)”，家庭的重要收入來源將被切斷。

對于農(nóng)民來說，在田地上勞作收獲、生息繁衍是人生的必然，土地就是他們的根脈。即使到了六七十歲，只要身體條件允許，依然躬耕不輟，自食其力是他們的生活常態(tài)，也是獲取社會尊嚴(yán)的基礎(chǔ)，子女贍養(yǎng)或者是政府供養(yǎng)只是最后的退路。從這個意義上來講，參與社會勞動既是他們獲取經(jīng)濟(jì)收入的渠道，也是個人得到群體認(rèn)同的重要方式。只有與土地相結(jié)合，才會給他們帶來長久的安全感，對未來生活才會有信心與向往。那么，要讓這部分移民順利搬遷，在生計問題上就應(yīng)該更多地考慮農(nóng)業(yè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)，讓他們以自己熟悉的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作為生計出路，既能減少故土難離的情緒阻力，也會增強(qiáng)對遷入地社會文化的適應(yīng)性，移民搬遷工作就有了更強(qiáng)的“拉力”。

3.生活質(zhì)量提高，推動農(nóng)業(yè)多功能化

陜南地區(qū)“山多田少，地瘠易涸”“山大溝深平地少”，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本上是 “靠天吃飯”，土地資源約束明顯，規(guī)?；?jīng)營條件不足，農(nóng)產(chǎn)品市場競爭力弱。而且在移民遷入地，土地短缺問題更加突出。即使未來土地流轉(zhuǎn)能夠較好實(shí)現(xiàn)，如果繼續(xù)發(fā)展傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，根據(jù)邊際生產(chǎn)力遞減原理，當(dāng)人口迅速增長到一定程度后，農(nóng)業(yè)勞動者的邊際生產(chǎn)力必然很低，其中有一部分勞動力的邊際生產(chǎn)力甚至可能為零。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)的退化要求必須尋找新生動力。

隨著城鎮(zhèn)化與收入水平的提高，人們的食物結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大的變化，對農(nóng)產(chǎn)品高要求的同時，脫糧化趨勢明顯增強(qiáng)[8]。消費(fèi)需求的轉(zhuǎn)化要求農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要滿足市場需求，必然導(dǎo)致農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，農(nóng)業(yè)發(fā)展方向必須由追求產(chǎn)量轉(zhuǎn)向高效、優(yōu)質(zhì)并重，推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與產(chǎn)業(yè)化變革。這種變革除了對農(nóng)業(yè)的產(chǎn)品供給、要素貢獻(xiàn)、就業(yè)吸納等實(shí)質(zhì)功能提出更高的要求，還要改變以農(nóng)產(chǎn)品為最終產(chǎn)品、產(chǎn)業(yè)縱向關(guān)聯(lián)度較弱的狀態(tài)，不斷拓展農(nóng)業(yè)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)與維護(hù)生物多樣性、傳承農(nóng)耕文化遺產(chǎn)、旅游和休閑等方面的功能。實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)功能多元化，將鄉(xiāng)村資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為市場優(yōu)勢，推動鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會一體化發(fā)展。

可見，由于區(qū)域功能定位限制工業(yè)規(guī)?；l(fā)展，現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)所需要的勞動力與移民自身的知識技能水平存在偏差，自然不能成為主體選擇。然而，如果單純考慮移民的過往，把傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)作為解決生計問題的出路，也只能“紙上談兵”。所以，統(tǒng)籌考慮陜南地區(qū)資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)以及未來經(jīng)濟(jì)格局、移民發(fā)展能力等因素，根據(jù)比較優(yōu)勢和要素稟賦理論，應(yīng)該有選擇地引進(jìn)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)相關(guān)、生態(tài)環(huán)境匹配的產(chǎn)業(yè)。

(二)發(fā)展鄉(xiāng)村生態(tài)旅游改善移民生計

在市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中，市場機(jī)制對資源配置發(fā)揮著決定性的作用，所以產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃必須以市場現(xiàn)實(shí)的、潛在的需求為根本點(diǎn)。從旅游業(yè)發(fā)展角度看，隨著人口結(jié)構(gòu)變化以及現(xiàn)代消費(fèi)觀念改變、人們閑暇時間增多，出游目的更加多樣化和個性化。首先，人口城鄉(xiāng)分布結(jié)構(gòu)的逆轉(zhuǎn)使得更多的人重新審視鄉(xiāng)土文化對人性的撫慰。都市人經(jīng)年累月在住宅與辦公室等有限的空間流動，普遍感到焦慮、疏離、束縛，到鄉(xiāng)村旅游、度假可以暫時遠(yuǎn)離喧囂、擺脫程式化的日常生活。其次，老齡人口追求健康養(yǎng)生、快樂人生，希望尋找一個寧靜安適又有人情味的地方，在體驗自然及風(fēng)土人情的同時，可以享受鄉(xiāng)野田園寧靜淡泊的生活。最后，隨著受教育程度的提高，越來越多的人開始回歸自然、享受田園之樂，怡情養(yǎng)性、調(diào)適精神。

陜南有秦嶺的阻隔，冬無嚴(yán)寒，夏無酷暑，有“西北小江南”之稱，對于關(guān)中及周邊地區(qū)有著較強(qiáng)的旅游吸引力。地處長江與黃河兩大流域之間，氣候?qū)儆谂瘻貛騺啛釒н^渡區(qū)，地理風(fēng)貌南北差異明顯，充裕的熱量與水分條件，“雨熱同季”給動植物區(qū)系提供了優(yōu)越的滋育條件，土壤、水系無化學(xué)污染，非常適宜發(fā)展生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品——不僅綠色有機(jī)，而且區(qū)域特色顯著，具有較強(qiáng)的市場競爭力。目前，陜南依托良好的生態(tài)環(huán)境條件，以農(nóng)業(yè)觀光為核心的旅游活動有著較好的發(fā)展機(jī)遇，安康市平利縣和石泉縣、商洛市柞水縣、漢中市留壩縣被認(rèn)定為全國休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游示范縣(市、區(qū))。鄉(xiāng)村旅游項目在陜西三大自然區(qū)域(關(guān)中、陜南、陜北)中處于領(lǐng)先地位，線路規(guī)劃較為完善。政府主導(dǎo)的當(dāng)?shù)仫L(fēng)景名勝區(qū)、森林公園等自然景觀的營銷，華陽古鎮(zhèn)、棣花古鎮(zhèn)等人文古跡的重建，以及柑橘節(jié)、油菜花節(jié)等文化旅游活動具有一定的影響力和吸引力。目前這些旅游活動更多以“農(nóng)家樂”為基本形式，缺乏文化個性、體驗項目單一。大多數(shù)游客就是“爬爬山、賞賞花、嘗嘗果、吃吃飯”，走馬觀花看風(fēng)景，停留時間短暫、重游率低。特別是節(jié)慶活動期間人滿為患，吃、住、行的接待能力超載荷運(yùn)行，平日里游客稀少、基礎(chǔ)設(shè)施閑置。實(shí)際上，陜南歷史上南北移民的遷入，形成了文化景觀的過渡交融與兼容并蓄的特點(diǎn)——漢中蜀漢文化底蘊(yùn)厚重、安康巴楚文化色彩濃郁、商洛文化秦頭楚尾，文化生態(tài)上“風(fēng)氣兼南北”。邊緣化的區(qū)域環(huán)境與多元的文化氛圍，使陜南有著和陜北、關(guān)中兩地截然不同的風(fēng)俗特點(diǎn)。這些習(xí)俗與自然環(huán)境相適應(yīng)，形成文化生態(tài)學(xué)上的整合，也造就了一種安于現(xiàn)世、自得其樂的生活態(tài)度。而陜南地形相對封閉，傳統(tǒng)文化習(xí)俗也得到了更好的傳承。

鄉(xiāng)村生態(tài)旅游業(yè)“吃、住、行、游、購、娛”六大要素特征決定了其具有明顯的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)效應(yīng)、就業(yè)效應(yīng)與區(qū)域平衡發(fā)展效應(yīng)，與其他產(chǎn)業(yè)融合構(gòu)建起以旅游業(yè)為平臺的復(fù)合型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，可以提高閑置勞動力、家庭土地林地的使用效率。同時，通過對鄉(xiāng)村文化的挖掘、培育與增進(jìn)，豐富鄉(xiāng)村文化增量與內(nèi)涵，給旅游者提供一個可以體驗、學(xué)習(xí)、享受、消費(fèi)的環(huán)境，客觀上必然帶動農(nóng)業(yè)、加工業(yè)、服務(wù)業(yè)、手工業(yè)以及文化、建筑、交通、養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)的共同發(fā)展。如果陜南地區(qū)能夠著重挖掘、整合社會文化資源，提升鄉(xiāng)村旅游品質(zhì)，不僅能較好解決移民就業(yè)問題，還能實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。