其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的事業(yè)單位法人登記監(jiān)管工作的實(shí)踐與思考

為貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于建立各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記管理制度改革有關(guān)精神，根據(jù)《事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體及企業(yè)等組織利用國有資產(chǎn)舉辦事業(yè)單位設(shè)立登記辦法（試行）》有關(guān)要求，臨沂市按照“積極探索、把握關(guān)鍵、注重規(guī)范、加強(qiáng)監(jiān)管、促進(jìn)發(fā)展”的工作思路，對(duì)如何賦予其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的事業(yè)單位法人資格，實(shí)行規(guī)范有效管理等問題，進(jìn)行了深入調(diào)查研究，并對(duì)相關(guān)工作進(jìn)行了實(shí)踐探索，積極穩(wěn)妥推進(jìn)登記管理工作，先后對(duì)臨沂公安醫(yī)院、臨沂市沂蒙公證處、山東煤炭技師學(xué)院等5家事業(yè)單位進(jìn)行了法人登記，不斷強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，有效保證其健康有序發(fā)展。

一、主要做法

（一）抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，聯(lián)合發(fā)文規(guī)范。2017年10月，會(huì)同財(cái)政、人社部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體及企業(yè)等組織利用國有資產(chǎn)舉辦事業(yè)單位登記管理有關(guān)事項(xiàng)的通知》，對(duì)登記的適用范圍、5項(xiàng)登記條件、12項(xiàng)申請(qǐng)材料、證書使用和監(jiān)管責(zé)任等予以明確和細(xì)化，確保此項(xiàng)工作有章可循。注重從兩個(gè)方面把握關(guān)鍵：一是嚴(yán)格登記標(biāo)準(zhǔn)。在登記過程中，除一般性材料外，還要求提交舉辦單位法人資格證明、承諾事項(xiàng)證明，擬登記事業(yè)單位承諾事項(xiàng)證明、利用國有資產(chǎn)的證明等文件材料。二是在證書上予以標(biāo)識(shí)區(qū)分。在證書上作出明確標(biāo)識(shí)“此證書不作為單位納入機(jī)構(gòu)編制管理、列入財(cái)政撥款和經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助范圍的依據(jù)，不作為內(nèi)部工作人員納入事業(yè)單位人事管理的依據(jù)”，區(qū)別于國家機(jī)關(guān)舉辦的事業(yè)單位法人。

（二）實(shí)行一事一議，嚴(yán)把準(zhǔn)入關(guān)口。本著從嚴(yán)把握、慎重登記的原則，對(duì)此類事業(yè)單位法人登記實(shí)行一事一議，不符合登記條件的堅(jiān)決不予登記。登記時(shí)，注重把握以下幾點(diǎn)：一是實(shí)行屬地辦理。由各級(jí)事業(yè)單位監(jiān)督管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)本級(jí)其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦事業(yè)單位的登記管理工作，上級(jí)監(jiān)督管理機(jī)關(guān)可以按照方便事業(yè)單位的原則，授權(quán)下級(jí)監(jiān)督管理機(jī)關(guān)依法實(shí)施登記管理。二是做好風(fēng)險(xiǎn)預(yù)估。登記前，加強(qiáng)與行業(yè)主管部門的業(yè)務(wù)銜接;登記中，現(xiàn)場重點(diǎn)核查申請(qǐng)單位宗旨和業(yè)務(wù)范圍是否符合有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定;章程草案是否符合法人治理結(jié)構(gòu)的有關(guān)要求;法定代表人、舉辦單位是否有不良信用記錄;開辦資金確認(rèn)證明、利用國有資產(chǎn)證明、公益屬性證明和承諾事項(xiàng)證明等是否符合有關(guān)規(guī)定。三是強(qiáng)化業(yè)務(wù)協(xié)作。加強(qiáng)與人社、財(cái)政等部門的業(yè)務(wù)協(xié)作，通知各級(jí)事業(yè)單位監(jiān)督管理工作聯(lián)席會(huì)議成員單位仍按原渠道辦理相關(guān)業(yè)務(wù)。

（三）完善制度措施，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管。按照“誰登記，誰監(jiān)管”的原則，切實(shí)加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。一是厘清業(yè)務(wù)范圍。一并納入事業(yè)單位業(yè)務(wù)范圍清單編制范圍，并通過履職考評(píng)系統(tǒng)月報(bào)功能開展日常監(jiān)測，建立以業(yè)務(wù)范圍清單為標(biāo)尺的長效監(jiān)管機(jī)制。二是納入“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管。納入事業(yè)單位“雙隨機(jī)、一公開”抽查監(jiān)管范圍，重點(diǎn)抽查其執(zhí)行登記管理規(guī)定、履行公益服務(wù)職責(zé)、承擔(dān)民事責(zé)任能力等方面的內(nèi)容。三是強(qiáng)化信用約束。充分利用“信用中國（山東臨沂）”平臺(tái)，對(duì)此類事業(yè)單位信用信息及時(shí)公示、統(tǒng)一歸集、同步推送、協(xié)同應(yīng)用。對(duì)存在異常信息的事業(yè)單位，按程序推送至全市公共信用信息平臺(tái)，打破“信息孤島”，形成工作合力，實(shí)現(xiàn)對(duì)事業(yè)單位的聯(lián)合懲戒。

二、工作中存在的問題分析

盡管中央和省市先后出臺(tái)文件規(guī)定，對(duì)不納入機(jī)構(gòu)編制核定范圍，由其他組織為了社會(huì)公益目的，利用國有資產(chǎn)依法依規(guī)舉辦的單位，可登記為事業(yè)法人。但在登記實(shí)踐中，也發(fā)現(xiàn)了一些問題。

（一）法律法規(guī)依據(jù)不充分。目前可依據(jù)的相關(guān)法律法規(guī)政策十分有限，總體數(shù)量較少，相關(guān)條款過于宏觀，可操作性不強(qiáng)。一是從前置審批上看，國家機(jī)關(guān)舉辦的事業(yè)單位由各級(jí)政府及其機(jī)構(gòu)編制管理部門審批，其工作職責(zé)、機(jī)構(gòu)規(guī)格、人員編制等有明確規(guī)定，審批條件和程序較為規(guī)范。而其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的事業(yè)單位，由縣級(jí)以上人民政府、相關(guān)行業(yè)主管部門等，以批復(fù)、通知、函等規(guī)范性文件批準(zhǔn)設(shè)立，其宗旨和業(yè)務(wù)范圍、經(jīng)費(fèi)來源、管理模式等缺乏明確界定，審批條件和程序也不規(guī)范。二是從法定代表人產(chǎn)生上看，國家機(jī)關(guān)舉辦事業(yè)單位的法定代表人由組織部門任命，符合干部管理原則和相關(guān)程序。其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的事業(yè)單位的法定代表人一般由行業(yè)主管部門或舉辦單位直接任命，或由理事會(huì)選舉產(chǎn)生，人員身份較為復(fù)雜。三是從承擔(dān)民事責(zé)任的能力上看，一般來說，國家機(jī)關(guān)舉辦事業(yè)單位的財(cái)政資金供給相對(duì)穩(wěn)定，具有較強(qiáng)的承擔(dān)民事責(zé)任的能力。其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的事業(yè)單位，財(cái)力上沒有充分保障，承擔(dān)民事責(zé)任的能力相對(duì)較弱。四是國有資產(chǎn)的性質(zhì)難以把握。對(duì)其他組織利用的國有資產(chǎn)性質(zhì)及認(rèn)定方面，沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)，具體的操作過程中難以把握。

（二）監(jiān)督管理缺乏有力抓手。其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的事業(yè)單位無論是在設(shè)立條件、資金來源、運(yùn)行模式、人事管理等方面，與國家機(jī)關(guān)舉辦的事業(yè)單位有較大區(qū)別，現(xiàn)有監(jiān)管方式難以對(duì)其進(jìn)行有力監(jiān)管。一是舉辦單位審核較為寬松。從現(xiàn)行的登記實(shí)踐來看，舉辦單位缺乏有效的方式方法進(jìn)行監(jiān)管，對(duì)開辦資金數(shù)額不好確認(rèn)，對(duì)申請(qǐng)單位的材料審核較為寬松，甚至不進(jìn)行審核簡單蓋章了事，存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。二是監(jiān)督管理機(jī)關(guān)措施不足。懲戒方面，監(jiān)督管理機(jī)關(guān)堅(jiān)持“法無授權(quán)不擅為、法律授權(quán)必須為”，主要通過警告、暫扣證章等方式進(jìn)行，因監(jiān)管手段比較單一、處罰措施不力等，常常使監(jiān)管流于形式。三是聯(lián)合監(jiān)管不足。除事業(yè)單位監(jiān)督管理機(jī)關(guān)外，審計(jì)、財(cái)政、人社等其他相關(guān)部門監(jiān)管職能、監(jiān)管責(zé)任不夠明確具體，舉辦單位和行業(yè)主管部門監(jiān)管方法不多、手段單一，監(jiān)管意愿不強(qiáng)，導(dǎo)致對(duì)此類事業(yè)單位的“監(jiān)管網(wǎng)”不夠細(xì)密，效果不明顯。

（三）配套發(fā)展政策不完善。其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的事業(yè)單位，雖然依法登記取得了事業(yè)單位法人地位，但在性質(zhì)地位、經(jīng)費(fèi)保障、稅收減免等方面，由于沒有一套系統(tǒng)、完備的制度來規(guī)范，與國家機(jī)關(guān)舉辦的事業(yè)單位存在著較大的差別，單位發(fā)展受限制。一是地位不“真”。目前從中央到地方出臺(tái)的有關(guān)事業(yè)單位的政策措施，基本上與此類事業(yè)單位無關(guān)，可以說，在社會(huì)普遍共識(shí)中，其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的事業(yè)單位還不是真正意義上的事業(yè)單位。二是扶持不“多”。國家政策對(duì)此類事業(yè)單位扶持力度不夠，政府規(guī)定的各項(xiàng)補(bǔ)助資金也因種種原因不能享受。由于缺乏必要政策扶持，難以爭取外部發(fā)展資金，此類事業(yè)單位幾乎完全依靠自身經(jīng)營滾動(dòng)發(fā)展，有限的經(jīng)營收入僅夠維持職工基本福利待遇和基本業(yè)務(wù)活動(dòng)開支，抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱，難以實(shí)現(xiàn)跨越發(fā)展。三是管理體制不“順”。如山東省煤炭技師學(xué)院舉辦單位為臨礦集團(tuán)，行業(yè)主管部門為省人社廳，登記為事業(yè)單位法人后由事業(yè)單位監(jiān)督管理局監(jiān)管，具體管理界限不清晰，管理考核標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。

（四）退出機(jī)制不明確。其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的事業(yè)單位，發(fā)展速度快，事關(guān)人民群眾切身利益，社會(huì)關(guān)注度高，如何保證其公益性，防止過度參與市場競爭，或者說，事業(yè)單位的設(shè)立宗旨和職責(zé)任務(wù)已經(jīng)完成，或長期不開展業(yè)務(wù)工作，或違背事業(yè)單位公益性宗旨主要從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)時(shí)，應(yīng)如何退出事業(yè)單位序列、由誰提出撤銷或轉(zhuǎn)企，并沒有相關(guān)規(guī)定，為后期監(jiān)管埋下隱患。

三、對(duì)策建議

（一）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，規(guī)范登記管理。盡快制定完善此類事業(yè)單位法人登記、監(jiān)管、退出等方面的具體制度規(guī)范，如登記需具備的準(zhǔn)入條件、運(yùn)行模式、法人治理結(jié)構(gòu)、監(jiān)督管理等內(nèi)容，便于各地統(tǒng)一登記、有章可循。同時(shí)，要明確事業(yè)單位、行業(yè)主管部門、監(jiān)督管理部門、財(cái)政、人社等部門責(zé)任分工，通過建立聯(lián)動(dòng)監(jiān)管機(jī)制，保障此類事業(yè)單位依法依規(guī)運(yùn)作，積極履職盡責(zé)，防止國有資產(chǎn)流失。

（二）加強(qiáng)規(guī)范化建設(shè)，促進(jìn)健康發(fā)展。從組織建設(shè)、制度建設(shè)、業(yè)務(wù)建設(shè)、黨的建設(shè)和信息化建設(shè)等方面著手，加強(qiáng)此類事業(yè)單位的規(guī)范化建設(shè)，督促其完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，提高履行職責(zé)能力，促進(jìn)自身規(guī)范健康發(fā)展。同時(shí)，針對(duì)不同行業(yè)的特點(diǎn)，研究制定人事人才、工資福利、社會(huì)保障、政府扶持等相關(guān)配套政策，逐步形成以《事業(yè)單位登記管理暫行條例》及其實(shí)施細(xì)則為主體，各種規(guī)章制度、政策文件相配套的政策體系，使之與國家機(jī)關(guān)單位舉辦的事業(yè)單位相銜接，保障其合法權(quán)益，促進(jìn)健康發(fā)展。

（三）完善監(jiān)管措施，確保公益服務(wù)屬性。規(guī)范行業(yè)主管部門前置審批條件和流程，進(jìn)一步完善現(xiàn)有監(jiān)管制度，使其在內(nèi)容、方式上適應(yīng)各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記后的監(jiān)管需求。如完善事業(yè)單位“雙隨機(jī)、一公開”抽查監(jiān)管制度，深入推進(jìn)事業(yè)單位績效考核工作，對(duì)事業(yè)單位履職盡責(zé)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益、管理運(yùn)行效率等情況進(jìn)行全面的考核評(píng)估。創(chuàng)新監(jiān)管方式，探索建立重大信息披露制度，進(jìn)一步健全管理處罰措施，確保此類事業(yè)單位統(tǒng)一登記后，對(duì)事業(yè)單位的監(jiān)管不留空檔，沒有死角。

（四）加大改革力度，落實(shí)相關(guān)政策規(guī)定。加快事業(yè)單位政事分開、管辦分離的步伐，建立起以董事會(huì)為核心，決策權(quán)力機(jī)構(gòu)、管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督約束機(jī)構(gòu)相互分離、相互制衡的事業(yè)單位法人治理架構(gòu)，進(jìn)一步處理好出資者、管理者、監(jiān)督者及其他利益相關(guān)者之間的關(guān)系，使社會(huì)力量舉辦的公益服務(wù)機(jī)構(gòu)和公辦事業(yè)單位在市場經(jīng)濟(jì)下有同樣的治理體系。進(jìn)一步落實(shí)各項(xiàng)政策規(guī)定，使其在稅收優(yōu)惠、資金支持、人才引進(jìn)、職工成長和發(fā)展方面與國家機(jī)關(guān)舉辦的事業(yè)單位享受同樣待遇，充分調(diào)動(dòng)其積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，向社會(huì)提供更多更優(yōu)的公共服務(wù)，滿足社會(huì)發(fā)展和公眾需求。□E：ZY

關(guān)鍵詞：國有資產(chǎn) 事業(yè)單位 監(jiān)管