關(guān)于規(guī)范“屬地管理”問題的幾點思考

王樹斌

近年來，屬地管理原則普遍使用，給基層工作模式和工作效率帶來了一定影響。新時代，按照權(quán)責一致原則，厘清責任邊界，科學(xué)界定屬地管理適用范圍，規(guī)范屬地管理機制和行為，對于推動治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。

一、“屬地管理”衍生問題的主要表現(xiàn)

“上面千條線，底下一根針”是對基層工作的生動寫照，所有的工作條線垂到基層后，都需要基層干部一一理順，想辦法穿到“針鼻”里。這些“穿針引線”的活都非常具體，涉及經(jīng)濟發(fā)展、城市管理、民生事業(yè)的方方面面，可以說千頭萬緒、包羅萬象，不是縣級部門或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道能夠獨立承擔的。一方面職能部門掌握政策，有完整的行政職能體系，但沒有足夠的人力、物力和精力獨立完成復(fù)雜、細致的任務(wù)，必須依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的工作力量;另一方面到了抓落實的末端環(huán)節(jié)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）管理任務(wù)責無旁貸，但由于職權(quán)范圍有限、工作隊伍不健全、專業(yè)知識缺乏等客觀因素，也不可能獨立承擔起工作任務(wù)。所以絕大多數(shù)基層工作強化屬地責任是合理的，但職能部門的主管責任也不可或缺，如何讓二者更好地協(xié)作配合、各負其責才是抓好落實的關(guān)鍵。

在基層具體分工層面，法律法規(guī)或政策性文件一般只明確到縣級以上政府，很少直接界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級具體職責，基層的任務(wù)拆解實際上是由縣級部門主導(dǎo)的。面對工作落實壓力，職能部門既是裁判員又當運動員就難免有失公平。如違章建設(shè)的整治拆除，市民反映某小區(qū)存在私搭亂建現(xiàn)象，城管部門遂以屬地管理為由要求街道處理，街道既沒有規(guī)劃權(quán)也沒有執(zhí)法權(quán)，既無法作出違建認定也無法依法拆除，但多數(shù)情況下還是街道工作人員到有關(guān)部門核實規(guī)劃，以“治理指揮部”的名義下整改通知書，自行組織拆除了事。如果是大規(guī)模拆遷項目，一般需要職能部門會同鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道合力推進，但實際上壓力基本都落在鎮(zhèn)街肩上，相關(guān)部門主要是檢查督導(dǎo)、協(xié)助工作。再如城市公共設(shè)施建設(shè)管理，市政部門采用屬地管理方式，將污水管網(wǎng)管理維護下放給街道，既未交接圖紙，也沒有交接維護要求和技術(shù)要點，加之街道也沒有相關(guān)技術(shù)人員，管理起來困難重重。類似情況在基層很普遍，“看似新表現(xiàn)，實則老問題”，只是長期沒有引起足夠的重視。近年來，在追責問責機制頻繁啟動的形勢之下，基層分工問題更加表面化，部分職能部門刻意弱化主管責任、強化屬地責任，甚至將任務(wù)不加拆解地打包壓給鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，把屬地管理原則作為“合理合規(guī)”下派任務(wù)、推卸責任的托詞。處于最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道面對接踵而至的工作壓力和問責壓力，拿不出實招硬招抓落實就面臨被問責，逐漸不堪重負，開始頻頻發(fā)聲，問題和矛盾這才凸顯出來。

二、問題分析

（一）形式主義、官僚主義在一定程度上依然存在。抓工作落實形式大于內(nèi)容，以文件落實文件、以會議落實會議的情況仍很普遍，有些部門干工作以免責為出發(fā)點，痕跡主義嚴重，把發(fā)文、開會、檢查督導(dǎo)當成免責的擋箭牌。個別部門面對困難和問題不擔當不作為，怕出事、怕?lián)?，變著法子把難啃的硬骨頭壓給鎮(zhèn)街處理，把工作任務(wù)和責任一推了之。處于最基層的鎮(zhèn)街其實也沒有足夠的精力和力量，能夠采用屬地管理原則分給村（社區(qū)）的也是“一級壓一級”，對于上面抓得不緊的就應(yīng)付了事，工作落實成效必然大打折扣。

（二）基層默認壓實屬地責任行為。面對環(huán)保督查壓力，鎮(zhèn)街能夠短時間清理屬地散亂污企業(yè)，面對創(chuàng)城迎檢壓力，鎮(zhèn)街也能突擊拆除沿街違建，把任務(wù)壓給鎮(zhèn)街往往最穩(wěn)妥。所以基層長期以來也默認這種壓實屬地責任的行為，只要把事干了、把問題解決了，誰的份內(nèi)、誰的份外分得不是很清楚。面對急、難、險、重任務(wù)，職能部門不宜作為實施主體的，更需要鎮(zhèn)街在前面沖鋒陷陣。

（三）職能部門履職不到位。規(guī)模性環(huán)保問題也好、違建問題也罷，絕大部分還是因為職能部門常態(tài)化管理、監(jiān)督、執(zhí)法不到位，未及時發(fā)現(xiàn)和處理各類苗頭性問題，解決問題不徹底，留有尾巴，導(dǎo)致問題積累和蔓延。面對上級督查問責，只能采取屬地管理的辦法，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道明確為違法問題糾正的責任主體，把自己“不可能完成的任務(wù)”硬壓給下級，造成大量的集中治理、集中整治，加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道負擔。

（四）體制機制不健全。在工作分工層面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道處于天然的劣勢，縣級職能部門可以代擬黨委政府文件、草擬會議材料，可以使用考核打分、簽責任狀、一票否決等措施給下級施加壓力，對鎮(zhèn)街而言則缺乏相應(yīng)的發(fā)聲渠道，缺少話語權(quán)。由于缺乏部門職責及時界定機制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道一直在干兜底的活，部門管理范圍有爭議的、存在盲區(qū)的部分往往由鎮(zhèn)街來兜底，法律法規(guī)規(guī)章個別領(lǐng)域尚有敞口的，最后一般也是鎮(zhèn)街兜底。

（五）權(quán)責不匹配。屬地管理大多數(shù)是監(jiān)管責任的屬地化，相應(yīng)的行政處罰、行政強制等權(quán)力并未屬地化。按照這種設(shè)計，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道只應(yīng)承擔一般監(jiān)督管理責任，行政執(zhí)法責任由職能部門行使，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道進行配合。但目前出現(xiàn)了部門行政管理職責弱化，行政執(zhí)法責任下移的趨勢，比如散亂污企業(yè)治理，專業(yè)性強、非強制性手段不能治理，但執(zhí)法權(quán)、處罰權(quán)都向上垂直，工作責任卻留給鎮(zhèn)街，嚴重分割肢解了基層權(quán)力結(jié)構(gòu)，弱化了基層治理能力。對于已經(jīng)下放的權(quán)力事項，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道也未必能夠履行好，某些領(lǐng)域權(quán)力下放屬地后，人員編制和配套經(jīng)費未支持到位，職能部門也沒有做好業(yè)務(wù)培訓(xùn)，下放的任務(wù)根本接不住，事實上增加了基層負擔，降低了服務(wù)質(zhì)量。

三、意見建議

規(guī)范屬地管理，實質(zhì)上是要打通抓落實的“最后一公里”，需要各級形成合力，自上而下把注意力聚焦到基層落實環(huán)節(jié)上來，自下而上把問題梳理清楚，從政策制定時期就把如何落實考慮進去，支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道把應(yīng)該干、能干好的工作做得更好，確實干不了的由職能部門擔起來，讓縣鄉(xiāng)兩級權(quán)責更加明晰，相互配合、各負其責，形成合力抓落實的良性機制。

（一）加強干部作風建設(shè)。屬地管理問題由來已久，規(guī)范和整改也不可能一蹴而就，其根源還是在于干部作風問題，應(yīng)該將其納入作風建設(shè)的重要內(nèi)容，作為“一把手”工程，從整治官僚主義、形式主義入手，常抓不懈。應(yīng)該自上而下嚴令禁止無原則地甩包袱、壓擔子的行為，營造各級擔當作為、履職盡責的良好氛圍，形成為基層減負、合力抓落實的大環(huán)境。

（二）完善職責研判機制。一是厘清縣鄉(xiāng)權(quán)責關(guān)系。梳理鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的屬地管理事項，研究編制屬地責任清單，對于合理的屬地管理情形，在明確主體責任和配合責任后予以保留;對于不合理的屬地管理事項，調(diào)整責任主體后，責令區(qū)縣級即時整改，形成職能部門與鎮(zhèn)街的良性配合機制。研究編制屬地責任負面清單，明確哪些領(lǐng)域或環(huán)節(jié)禁止分派給鎮(zhèn)街，避免過多占用基層精力;二是改進責任追究機制。在明晰責任的基礎(chǔ)上，同步梳理考核打分、責任狀和一票否決項，不合理的一并清理。處理好“屬地管理”“分級負責”“誰主管、誰負責”的關(guān)系，對于主管部門負責、屬地配合的事項，要強化主管部門問責，扭轉(zhuǎn)主管責任淡化的傾向;對于屬地專屬管理事項，仍要強化屬地問責，避免敷衍應(yīng)付;三是找準痛點、試點推進。屬地管理過度使用情形涉及面廣、量大，情況比較復(fù)雜，不同領(lǐng)域責任主體不同，不同環(huán)節(jié)出問題問責對象也不同。應(yīng)結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的不同情況，從反映最強烈、減負效果最明顯的領(lǐng)域入手試點推進，如環(huán)保治理、安全生產(chǎn)、城市管理等，逐步抽絲剝繭梳理思路，逐步探索完善工作機制;四是因地制宜不搞一刀切。在合理合法的前提下，允許根據(jù)財政體制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道整體實力等現(xiàn)實情況，因地制宜調(diào)整清單項目和分工模式，確保屬地管理責任清單切合實際，達到理順基層工作機制的目的;五是建立長效研判機制。很多政策在紙面上看不出問題，在實際工作中才能看出不合適的地方。階段性工作完成后，應(yīng)繼續(xù)保留職責研判和清單動態(tài)調(diào)整機制，強化屬地責任清單落實力度，定期聽取基層意見建議，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道提供申訴渠道，發(fā)現(xiàn)屬地責任清單不合理的、遺漏事項的，及時組織研判。

（三）強化部門履職監(jiān)督。一是建立履職監(jiān)督長效機制。結(jié)合機關(guān)事業(yè)單位職能運行監(jiān)管工作，指導(dǎo)縣級機構(gòu)編制部門建立對同級職能部門和下級鎮(zhèn)街的履職監(jiān)督機制，嚴格落實部門職責和權(quán)責清單，重點強化部門主體責任，督促建立行政管理、行政執(zhí)法長效機制;二是強化屬地責任清單剛性約束。市縣級職能部門發(fā)文件、部署工作涉及安排鎮(zhèn)街工作任務(wù)的必須遵循屬地責任清單，必要時征求機構(gòu)編制部門意見，對不遵守清單約束的行為啟動問責機制。

（四）合理適度下放權(quán)力。一是適當配給鎮(zhèn)街行政權(quán)力。從便于工作開展的角度，對于合理合規(guī)的屬地管理職責，研究配給鎮(zhèn)街一定的行政權(quán)力，強化基層治理能力。同時研究配套經(jīng)費、人員編制和業(yè)務(wù)培訓(xùn)的保障措施，避免出現(xiàn)下發(fā)權(quán)力接不住、接不好的情況。應(yīng)謹慎個別部門以下放權(quán)力為名推卸管理責任，避免形成新的基層增負形式;二是強化鎮(zhèn)街對派駐機構(gòu)的協(xié)調(diào)力度。在派駐機構(gòu)人事調(diào)整、干部選拔、年度考核等方面充分征求鎮(zhèn)街意見，增強鎮(zhèn)街對職能部門派駐機構(gòu)管理的話語權(quán)，便于形成工作合力?！踝髡邌挝唬荷綎|省委編辦政策法規(guī)處 E：CWK

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