我國(guó)精準(zhǔn)扶貧資金審計(jì)監(jiān)管的缺位與補(bǔ)位

崔俊杰

【摘 要】本文闡述精準(zhǔn)扶貧資金審計(jì)監(jiān)管的目的與必要性，對(duì)資金的監(jiān)管缺位和漏洞進(jìn)行探討，從多個(gè)角度給出提升精準(zhǔn)扶貧資金審計(jì)績(jī)效的措施，借此能夠?qū)ΡO(jiān)管缺位問題進(jìn)行補(bǔ)位。

【關(guān)鍵詞】精準(zhǔn)扶貧;扶貧資金審計(jì);監(jiān)管缺位;應(yīng)對(duì)措施

在我國(guó)，精準(zhǔn)扶貧作為一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，扶貧資金的使用和管理涉及財(cái)政、扶貧辦等諸多部門。因此，精準(zhǔn)扶貧需要針對(duì)扶貧對(duì)象的實(shí)際狀況確定脫貧方案，這除了要確定扶貧對(duì)象和扶貧項(xiàng)目外，還應(yīng)確保資金的使用更加精準(zhǔn)，讓扶貧工作到戶、到人，實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)。所以，對(duì)精準(zhǔn)扶貧資金進(jìn)行審計(jì)監(jiān)管、確保資金使用效益達(dá)到既定水平就顯得十分必要。在整體上，對(duì)精準(zhǔn)扶貧資金的審計(jì)工作還以財(cái)務(wù)審計(jì)為主，以真實(shí)性和合法性為目的，屬于常規(guī)性審計(jì)，審計(jì)的重點(diǎn)始終放在對(duì)精準(zhǔn)扶貧資金的管理使用方面，一旦發(fā)現(xiàn)資金投放和使用出現(xiàn)了違法、違規(guī)情況，會(huì)借助財(cái)經(jīng)法紀(jì)與有關(guān)管理制度對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)肅處理。鑒于此，本文首先闡述精準(zhǔn)扶貧資金審計(jì)監(jiān)管的目的與必要性，然后對(duì)資金的監(jiān)管缺位和漏洞進(jìn)行探討，從多個(gè)角度給出提升精準(zhǔn)扶貧資金審計(jì)績(jī)效的措施，借此對(duì)監(jiān)管缺位問題進(jìn)行補(bǔ)位。

一、精準(zhǔn)扶貧資金審計(jì)監(jiān)管的目的與必要性

對(duì)精準(zhǔn)扶貧資金開展審計(jì)監(jiān)督和傳統(tǒng)審計(jì)模式存在顯著不同，它要求在審計(jì)開始就同步介入，借助全過程跟蹤對(duì)精準(zhǔn)扶貧資金的使用進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。這是因?yàn)榫珳?zhǔn)扶貧資金審計(jì)監(jiān)督具有動(dòng)態(tài)監(jiān)督和動(dòng)靜結(jié)合的特征，只有及早發(fā)現(xiàn)其中存在的問題，才能克服事后審計(jì)帶來的弊端，促進(jìn)整改，發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的威懾作用。

1.精準(zhǔn)扶貧資金審計(jì)監(jiān)管的目的。

對(duì)精準(zhǔn)扶貧資金進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，目的在于體現(xiàn)資金分配、管理與使用過程和結(jié)果的真實(shí)性、客觀性和科學(xué)性，借此發(fā)現(xiàn)其中存在的問題，找到問題的成因，然后有針對(duì)性的給出審計(jì)建議，讓當(dāng)?shù)卣拖嚓P(guān)部門以及審計(jì)機(jī)構(gòu)能夠進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)精準(zhǔn)扶貧資金的管理，提升資金的使用績(jī)效，讓精準(zhǔn)扶貧攻堅(jiān)工作得以順利完成。在資金來源層面上，精準(zhǔn)扶貧資金審計(jì)涉及財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金審計(jì)與扶貧信貸資金審計(jì)兩個(gè)部分。在資金管理和使用領(lǐng)域，通常要審查中央財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金和扶貧專項(xiàng)貸款等是不是依據(jù)現(xiàn)有的要求全部用在貧困地區(qū)，其地方財(cái)政配套資金是不是與之足額配套，以及資金是不是按照規(guī)定足額、及時(shí)的下?lián)艿轿坏?。這樣，可以預(yù)防資金滯留和抵扣等問題，還能確保精準(zhǔn)扶貧資金能夠真正用在貧困地區(qū)和貧困人口上面。

2.精準(zhǔn)扶貧資金審計(jì)監(jiān)管的必要性。

通過對(duì)精準(zhǔn)扶貧資金進(jìn)行監(jiān)督審計(jì)，能夠以正確的態(tài)度處理和對(duì)待精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中出現(xiàn)的新問題、新困難和新情況，在對(duì)精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目開展監(jiān)督審計(jì)的同時(shí)，能夠讓資金的立項(xiàng)審批、資金撥付一直到扶貧資金投入使用等環(huán)節(jié)都處在監(jiān)管之中，利于精準(zhǔn)扶貧工作的開展，提升扶貧工作的精準(zhǔn)性、保證政令暢通，以及扶貧信息的及時(shí)反饋。此外，借助監(jiān)督審計(jì)工作可以為扶貧項(xiàng)目進(jìn)行把關(guān)，讓扶貧效果得到充分保障。在精準(zhǔn)扶貧過程中，通過對(duì)資金使用途徑和效果的監(jiān)督審計(jì)，還能夠讓地方扶貧工作與國(guó)家政策保持協(xié)調(diào)，審計(jì)人員能夠以積極的態(tài)度深入到田間地頭進(jìn)行實(shí)際調(diào)研。

二、我國(guó)精準(zhǔn)扶貧資金審計(jì)監(jiān)管的缺位表征

精準(zhǔn)扶貧作為近年來黨中央和國(guó)務(wù)院作出的關(guān)鍵戰(zhàn)略部署，事關(guān)全面小康社會(huì)和“兩個(gè)一百年”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在這一過程中，精準(zhǔn)扶貧工作必須堅(jiān)持金融政策與產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)配合，讓貧困地區(qū)、貧困人口通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)進(jìn)步脫貧致富，針對(duì)精準(zhǔn)扶貧進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，對(duì)存在的監(jiān)管缺位問題——審計(jì)監(jiān)管的主導(dǎo)性缺位、審計(jì)監(jiān)管的效果缺位、審計(jì)監(jiān)管主體的獨(dú)立性缺位、審計(jì)監(jiān)管的影響力缺位——予以糾正。

1.審計(jì)監(jiān)管的主導(dǎo)性缺位。

近年來，我國(guó)在精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域投入的資金規(guī)模越來越大，涉及面越來越廣，單純依賴傳統(tǒng)審計(jì)模式難以獲得良好的監(jiān)管效果。這是因?yàn)?，一些相關(guān)部門在精準(zhǔn)扶貧資金使用和項(xiàng)目管理當(dāng)中未能形成系統(tǒng)而完善的審計(jì)體系，審計(jì)的主體性缺位，導(dǎo)致難以借助數(shù)據(jù)對(duì)精準(zhǔn)扶貧工作進(jìn)行多維分析和精準(zhǔn)操作，這樣一來，審計(jì)監(jiān)管效能也就無法得到明顯提升，很多扶貧資金甚至被浪費(fèi)掉。

2.審計(jì)監(jiān)管的效果缺位。

通過調(diào)查以及對(duì)精準(zhǔn)扶貧資金進(jìn)行審計(jì)時(shí)發(fā)現(xiàn)，對(duì)于資金安排和使用存在項(xiàng)目選擇不當(dāng)和資金去向不明的情況，導(dǎo)致審計(jì)監(jiān)督的效果并不理想。這是因?yàn)?，部分貧困地區(qū)的扶貧資料庫形同虛設(shè)，在申報(bào)扶貧項(xiàng)目和扶貧資金的過程中，因時(shí)間有限而使得論證工作被擱置，一些扶貧項(xiàng)目建成之后沒有得到充分的使用，甚至出現(xiàn)了被擱置、被浪費(fèi)的情況，精準(zhǔn)扶貧資金的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益未能得到充分發(fā)揮。比如，在我國(guó)中部某縣，曾經(jīng)投資超過300萬元建設(shè)滴灌站，目的是為扶貧工作奠定更多物質(zhì)基礎(chǔ)，但是因?yàn)轫?xiàng)目的運(yùn)行成本較高，在建成之后始終沒有投入運(yùn)行，讓幾百萬的資金沒有收到任何成效。

3.審計(jì)監(jiān)管主體的獨(dú)立性缺位。

在我國(guó)，政府機(jī)構(gòu)處在絕對(duì)主導(dǎo)的地位，無論是常規(guī)審計(jì)還是專項(xiàng)審計(jì)，都讓審計(jì)監(jiān)督主體的獨(dú)立性缺失。比如，針對(duì)精準(zhǔn)扶貧資金進(jìn)行的常規(guī)審計(jì)一般由同級(jí)審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)扶貧資金和項(xiàng)目的前期立項(xiàng)、中期檢查和后期評(píng)估開展審計(jì)，可因?yàn)槭峭?jí)審計(jì)機(jī)構(gòu)開展的審計(jì)，審計(jì)主體也是審計(jì)客體，使得審計(jì)工作難以獨(dú)立進(jìn)行，會(huì)引起較大的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。而專項(xiàng)審計(jì)一般通過審計(jì)署派審計(jì)人員開展異地審計(jì)，無論是精準(zhǔn)扶貧資金管理還是使用當(dāng)中出現(xiàn)的問題都難以通過審計(jì)表現(xiàn)出來。

4.審計(jì)監(jiān)管的影響力缺位。

因?yàn)榫珳?zhǔn)扶貧資金撥付和使用當(dāng)中涉及較多部門，且部門之間的“獨(dú)立性”較高，使得精準(zhǔn)扶貧資金的下?lián)芎褪褂贸霈F(xiàn)了很多截留挪用等現(xiàn)象。由于精準(zhǔn)扶貧資金審計(jì)監(jiān)管沒有立足資金分配、管理與使用的全過程，審計(jì)工作也就無法做到全方位和無死角監(jiān)管，其作用也就無法得到充分發(fā)揮。此外，由于精準(zhǔn)扶貧資金審計(jì)監(jiān)管的深入性和全面性較差，導(dǎo)致扶貧項(xiàng)目立項(xiàng)真實(shí)性和效益性無法得到保障，項(xiàng)目執(zhí)行也會(huì)出現(xiàn)虛報(bào)冒領(lǐng)和擠占挪用資金的現(xiàn)象，讓精準(zhǔn)扶貧資金的使用效率長(zhǎng)期處于低位。

三、我國(guó)精準(zhǔn)扶貧資金審計(jì)監(jiān)管缺位的補(bǔ)位措施

由于“精準(zhǔn)扶貧”與“粗放扶貧”直接相對(duì)，因此在扶貧資金的使用和管理方面也存在顯著差異，在精準(zhǔn)扶貧資金的使用方面，除了要針對(duì)不同貧困地區(qū)環(huán)境和不同貧困人群的狀況，借助科學(xué)而有效的方法對(duì)其實(shí)施精確識(shí)別和精確幫扶外，還要通過精確管理達(dá)到脫貧和防止返貧的目的。為實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，需要推進(jìn)扶貧資金的績(jī)效審計(jì)、構(gòu)建扶貧資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系，還應(yīng)圍繞脫貧攻堅(jiān)開展精準(zhǔn)審計(jì)、優(yōu)化審計(jì)監(jiān)管法律體系建設(shè)，以便讓審計(jì)監(jiān)督的職能得到充分發(fā)揮。

1.推進(jìn)扶貧資金的績(jī)效審計(jì)。

即便是精準(zhǔn)扶貧，專項(xiàng)資金也一定是有限的。但是，這類資金需要承擔(dān)的責(zé)任是無限的。因此，審計(jì)機(jī)關(guān)需要以監(jiān)督、報(bào)告等形式對(duì)精準(zhǔn)扶貧資金予以管理，提升資金的使用績(jī)效。期間，要建立和健全績(jī)效審計(jì)報(bào)告和績(jī)效審計(jì)結(jié)果公告制度，確保績(jī)效審計(jì)報(bào)告體現(xiàn)客觀性、公正性。同時(shí)，審計(jì)人員要以實(shí)事求是的態(tài)度認(rèn)真發(fā)現(xiàn)審計(jì)工作中的問題，分析問題并解決問題，最大限度發(fā)揮精準(zhǔn)扶貧資金審計(jì)監(jiān)督的國(guó)家善治目的。

2.構(gòu)建扶貧資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系。

績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是績(jī)效審計(jì)最基本，也是最重要的內(nèi)容。它為審計(jì)人員提供審計(jì)評(píng)價(jià)參考標(biāo)準(zhǔn)，使審計(jì)人員能根據(jù)實(shí)際情況與預(yù)期標(biāo)準(zhǔn)之間的差異來進(jìn)行客觀合理評(píng)價(jià)，使審計(jì)信息篩選從無序走向有序，從雜亂無章變得系統(tǒng)規(guī)范。為此，有必要建立一套財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)制，以加強(qiáng)對(duì)扶貧工作和扶貧資金使用情況的審計(jì)監(jiān)督。在建立財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金的績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系過程中，要因地制宜，在建立指標(biāo)體系的過程中要遵循可比性、可操作性、全面性等基本原則。

3.圍繞脫貧攻堅(jiān)開展精準(zhǔn)審計(jì)。

基于前文的分析，對(duì)精準(zhǔn)扶貧資金開展監(jiān)督審計(jì)時(shí)，需要建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制，重點(diǎn)對(duì)貧困戶與貧困村予以精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶和精準(zhǔn)管理，并通過精準(zhǔn)考核引導(dǎo)精準(zhǔn)扶貧資金得到優(yōu)化配置，達(dá)到扶貧到村到戶的目的。同時(shí)，要搭建起精準(zhǔn)扶貧工作的長(zhǎng)效機(jī)制，為精準(zhǔn)扶貧的實(shí)施奠定基礎(chǔ)。比如，要在貧困地區(qū)重點(diǎn)發(fā)展一批龍頭企業(yè)和農(nóng)民合作社，使之在享受國(guó)家扶持政策和資金補(bǔ)貼的同時(shí)，能夠直接或者間接的解決貧困戶的就業(yè)問題，而不是以精準(zhǔn)扶貧的名義為其他利益相關(guān)者謀取私利。再如，可以對(duì)各級(jí)政府上報(bào)的脫貧數(shù)據(jù)真實(shí)性進(jìn)行審查，看其是不是存在“業(yè)績(jī)數(shù)據(jù)”問題，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)要堅(jiān)決進(jìn)行處理。比如，自2018年開始，河南省洛陽市審計(jì)局就赴汝陽縣開展光伏產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目審計(jì)工作。審計(jì)人員重點(diǎn)對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目的勘測(cè)設(shè)計(jì)、招標(biāo)投標(biāo)、工程建設(shè)、資金撥付、帶貧增收、效益發(fā)揮等情況進(jìn)行了調(diào)查核實(shí)，確保產(chǎn)業(yè)惠民政策落到實(shí)處，助力脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。

4.優(yōu)化審計(jì)監(jiān)管法律體系建設(shè)。

通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在完善我國(guó)精準(zhǔn)扶貧資金審計(jì)監(jiān)督法律制度的過程中，應(yīng)該重點(diǎn)明確精準(zhǔn)扶貧資金的審計(jì)監(jiān)督范疇，通過健全精準(zhǔn)扶貧資金績(jī)效責(zé)任追究體系的形式，讓審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)扶貧資金的實(shí)際績(jī)效進(jìn)行綜合評(píng)判。這樣，能夠促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧資金經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的提升，還能對(duì)其中存在的問題進(jìn)行揭露與預(yù)防。這一過程中，需要審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)一步明確精準(zhǔn)扶貧資金的去向和使用績(jī)效，并為此制定相應(yīng)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

2018年3月22日，湖北省婁底市將以前年度審計(jì)查出問題整改、推動(dòng)建章立制作為本次審計(jì)關(guān)注的一項(xiàng)重點(diǎn)，結(jié)合省委扶貧領(lǐng)域巡視、全市惠民資金審計(jì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和省廳交叉審計(jì)等，圍繞扶貧領(lǐng)域貪污腐敗、履職不力、不擔(dān)當(dāng)不作為等三大方面22個(gè)整治重點(diǎn)，制定出各地易發(fā)扶貧審計(jì)違規(guī)問題清單，列舉出12類違規(guī)問題類型。要求各審計(jì)組結(jié)合省委扶貧領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)巡視反饋問題整改，以及全市正在開展的扶貧領(lǐng)域項(xiàng)目資金監(jiān)管缺失專項(xiàng)問題治理，對(duì)全市惠民資金審計(jì)、全市扶貧資金審計(jì)、財(cái)政專項(xiàng)資金審計(jì)以及經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等查出扶貧領(lǐng)域存在突出問題，督辦審計(jì)整改，促使建章立制。推動(dòng)脫貧攻堅(jiān)政策措施落實(shí)更加精準(zhǔn)，有效維護(hù)扶貧資金安全，促進(jìn)提高資金使用績(jī)效。

四、結(jié)語

精準(zhǔn)扶貧作為一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，扶貧資金的使用和管理涉及財(cái)政、扶貧辦等諸多部門。近年來，針對(duì)這類資金進(jìn)行的審計(jì)工作取得了明顯的成效。但在多種因素的影響下，精準(zhǔn)扶貧資金的審計(jì)監(jiān)督還存在諸多缺位情況，除了文中給出的策略和方法外，隨著這項(xiàng)工作的開展，還應(yīng)從消除貧富差距和改善國(guó)民生活、達(dá)到共同富裕的視角出發(fā)，加強(qiáng)對(duì)資金的事前、事中、事后全過程審計(jì)，讓精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)得到最終實(shí)現(xiàn)。

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（作者單位：南昌大學(xué)公共

管理學(xué)院/廉政研究中心）