中小學(xué)人事代理制度的現(xiàn)實(shí)困境及其突破

秦碧野

摘? ?要?當(dāng)前我國(guó)基礎(chǔ)教育領(lǐng)域師資不均衡現(xiàn)象突出，以不發(fā)達(dá)地區(qū)或鄉(xiāng)村教師短缺更為突出，中小學(xué)人事代理制度是對(duì)我國(guó)中小學(xué)教師“荒”的一種有益嘗試。但在現(xiàn)實(shí)中仍存在一定的困境，具體體現(xiàn)為人事代理工作中存在法律法規(guī)的缺失與矛盾、人事代理制度觸及教師群體切身利益、人事代理人員身份認(rèn)同存在一定問(wèn)題、多數(shù)人事代理人員為發(fā)展前景擔(dān)憂四個(gè)方面。為此，可以從以下幾個(gè)方面著手解決：制定規(guī)范性的政策文件，建立合理的人事代理運(yùn)行機(jī)制;不斷完善人事制度設(shè)計(jì)，保障教師群體切身利益;從制度實(shí)施層面解決中小學(xué)人事代理身份認(rèn)同問(wèn)題;營(yíng)造中小學(xué)工作環(huán)境，促進(jìn)人事代理人員能力提升。

關(guān)鍵詞 人事代理制度? 身份認(rèn)同? 人事代理運(yùn)行機(jī)制? 人事制度設(shè)計(jì)

20世紀(jì)90年代，在我國(guó)人事制度的不斷改革與發(fā)展中，人事代理制度興起。人事代理制度的產(chǎn)生不僅減輕了單位發(fā)展的負(fù)擔(dān)，也解決了社會(huì)各界各類人才的就業(yè)問(wèn)題，在一定程度上有利于推動(dòng)人才合理流動(dòng)，有助于促進(jìn)人才資源市場(chǎng)配置。中小學(xué)作為重要的人才聚集地，在深入改革人事制度的過(guò)程中，也在不斷嘗試與探索人事代理制度在中小學(xué)管理中的應(yīng)用，以此將人事代理工作更好地應(yīng)用到中小學(xué)管理中，從而豐富中小學(xué)的人事管理。雖然中小學(xué)人事代理制度在一定程度上有助于中小學(xué)人事管理，能夠優(yōu)化教師隊(duì)伍，但在實(shí)際過(guò)程中卻出現(xiàn)了諸多現(xiàn)實(shí)困境，因此，應(yīng)理性地探討和認(rèn)知中小學(xué)人事代理制度。

一、中小學(xué)人事代理的內(nèi)涵

人事代理作為現(xiàn)代人事管理制度的基本組成部分，是指根據(jù)國(guó)家相關(guān)人事政策法規(guī)，來(lái)給用人單位或個(gè)人代理相關(guān)人事業(yè)務(wù)的人才交流服務(wù)機(jī)構(gòu)，可以為用人單位和各類流動(dòng)人員提供人事關(guān)系、人才招聘、檔案代管、社會(huì)保險(xiǎn)和人才培訓(xùn)等諸多人事代理服務(wù)。人事代理根據(jù)性質(zhì)可分為基礎(chǔ)性代理服務(wù)和社會(huì)化中介服務(wù)兩類。前者以人事檔案為依托，以人事管理為核心，主要包括人事檔案管理、人事關(guān)系管理和社會(huì)保障管理等;后者以人力資源開(kāi)發(fā)及信息為核心，主要負(fù)責(zé)人才派遣、職業(yè)咨詢、人事管理咨詢等事務(wù)。人事代理的突出特點(diǎn)是用聘用合同確定用人單位與受聘人員的勞動(dòng)關(guān)系，明確雙方的責(zé)任、義務(wù)和權(quán)利[1]。中小學(xué)人事代理作為中小學(xué)人事管理的一種新模式，具有以下四個(gè)特點(diǎn)：其一，當(dāng)事人特定不變。人事代理的受托人不是其他組織，而是政府部門(mén)委托的人才服務(wù)機(jī)構(gòu)，具有不變性，中小學(xué)人事代理的委托人是中小學(xué)、教師或其他中小學(xué)人員，也是穩(wěn)定的。其二，當(dāng)事人的地位具有平等性。委托人與受托人之間不是具有隸屬關(guān)系的行政法律關(guān)系，而是平等主體之間的法律關(guān)系。其三，具有社會(huì)性質(zhì)的服務(wù)。人才服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)對(duì)象不是特定的或某類組織和個(gè)人，而是面向社會(huì)的單位和個(gè)人，為其提供社會(huì)化的服務(wù)。其四，是一種合同關(guān)系。當(dāng)事人之間以人事代理合同的形式存在法律關(guān)系，其權(quán)利與義務(wù)是在此形式之下確定的，一旦違約就得承擔(dān)合同責(zé)任[2]。

二、中小學(xué)人事代理制度的現(xiàn)實(shí)困境

1.人事代理工作中存在法律法規(guī)的缺失與矛盾

一方面，我國(guó)人事管理在單位制度與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式的影響下，其相關(guān)管理法規(guī)建設(shè)滯后于管理實(shí)踐。另一方面，中小學(xué)人事代理人員依照法律法規(guī)，應(yīng)由《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)合同法》（下文簡(jiǎn)稱《勞動(dòng)合同法》）來(lái)規(guī)范，它屬于事業(yè)單位編制外用工。如果根據(jù)《勞動(dòng)合同法》，勞動(dòng)者在用人單位連續(xù)訂立二次固定期限勞動(dòng)合同或連續(xù)工作滿十年之后，能夠勝任崗位工作的，勞動(dòng)者自己要訂立無(wú)固定期限的勞動(dòng)合同，用人單位也要與勞動(dòng)者訂立無(wú)固定期限勞動(dòng)合同。但如果簽訂無(wú)固定期限勞動(dòng)合同，就違背人事代理政策法規(guī)，這兩者之間存在一定的矛盾。因此，中小學(xué)沒(méi)有根據(jù)《勞動(dòng)合同法》，而是在工作滿兩個(gè)聘期或十年之前，將部分人事代理人員辭退;與可以訂立無(wú)固定期限合同的人事代理人員簽訂固定期限合同;將一些符合訂立無(wú)固定期限合同的人事代理人員轉(zhuǎn)為人才派遣，使他們不再與學(xué)校訂立合同，而與派遣公司簽訂勞動(dòng)合同。長(zhǎng)此以往，矛盾會(huì)不斷積累，隨著人事代理人員對(duì)國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)的不斷了解和全面認(rèn)識(shí)，會(huì)提高中小學(xué)用工的法律風(fēng)險(xiǎn)。為了規(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn)而提前辭退適合崗位需求的人事代理人員，既違背人事代理制度，又不利于開(kāi)展中小學(xué)教育教學(xué)工作[3]。

2.人事代理制度不完善，觸及教師群體切身利益

在人們的普遍認(rèn)識(shí)中，事業(yè)編、公務(wù)員等體制內(nèi)的工作是上等的，而體制外的人事代理人員屬于“二等公民”，代理制教師存在抱怨、發(fā)牢騷等心理狀態(tài)，從心理與行為各方面都排斥人事代理制度。因此，當(dāng)代理制教師的發(fā)展受到制度的制約時(shí)，他們會(huì)從主觀上放大各種對(duì)自己不利的制度因素，不斷增大自身心理壓力。內(nèi)在心理與外在環(huán)境兩方面的因素共同決定著一個(gè)人的行為，人事代理制度是影響代理制教師的外部環(huán)境。因人事代理制度本身不完善，相關(guān)匹配政策缺失，理論研究不足等，使此制度細(xì)節(jié)不足，缺乏一定的前瞻性。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，代理制人員在職務(wù)晉升方面只能在中小學(xué)內(nèi)部不能在省人事廳備案職務(wù)級(jí)別的互認(rèn)難題，如果有工作調(diào)動(dòng)，原有的職務(wù)級(jí)別、福利待遇等不會(huì)隨檔案流動(dòng)。在職稱評(píng)定方面，人才服務(wù)機(jī)構(gòu)只負(fù)責(zé)從初級(jí)到中級(jí)的評(píng)定，不負(fù)責(zé)從中級(jí)到副高級(jí)和高級(jí)的職稱評(píng)定，且人才服務(wù)機(jī)構(gòu)不具備某些專業(yè)的職稱評(píng)定資格。這些問(wèn)題已經(jīng)觸及了代理制教師群體的利益，在制度本身存在漏洞、工資待遇與職稱、職務(wù)掛鉤的情況下，代理制教師群體的生存需求不能滿足時(shí)，該群體會(huì)出現(xiàn)消極的行為狀況[4]。

3.人事代理人員與正式在編人員的身份不同

人事代理人員的身份與正式在編人員是不同的，他們屬于外編人員，其身份和待遇與學(xué)校在編人員之間存在很大的差別。雖然這些人員與學(xué)校在編人員待遇可能相同，但在合同管理制的影響下，存在身份不認(rèn)同的問(wèn)題。由于身份的不同，使人事代理人員與正式在編職工之間產(chǎn)生隔閡。另一方面，政策制度本身比較籠統(tǒng)，較少考慮現(xiàn)實(shí)情況，中小學(xué)用人單位與人才服務(wù)機(jī)構(gòu)便會(huì)利用制度的這種缺陷來(lái)做文章，這既侵犯了代理制教師的合法權(quán)益，又使代理制教師陷入身份認(rèn)同的漩渦。經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些中小學(xué)在職稱職務(wù)評(píng)定、專業(yè)學(xué)習(xí)深造、公積金與保險(xiǎn)繳納等多方面自行設(shè)定多種“不平等條約”，讓代理制教師不能與編制內(nèi)教師享有同等待遇，有些中小學(xué)雖然做到了同工同酬，但在教職工福利購(gòu)房、入托費(fèi)、采暖費(fèi)等方面會(huì)采用等級(jí)劃分[5]。一些中小學(xué)人為劃分的“身份等級(jí)制”與中小學(xué)中“雙軌制”并存引發(fā)了群體間的爭(zhēng)端，大多數(shù)代理制教師由于這些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題而對(duì)自己的身份地位感到不滿。

4.多數(shù)人事代理人員為發(fā)展前景擔(dān)憂

首先，人事代理人員獲得的薪酬待遇與他們的付出不對(duì)等。在同工同酬的條件下，人事代理人員還要繳納“五險(xiǎn)一金”，并扣除其他相關(guān)費(fèi)用，實(shí)際上他們的實(shí)發(fā)工資比正式在編職工的要低，因此，他們只能接受“同工不同酬”的現(xiàn)實(shí)。另一方面，很多中小學(xué)的人事代理人員在公積金、退休養(yǎng)老金、入托費(fèi)、取暖費(fèi)等多方面不能與編制內(nèi)職工享受同等待遇。其次，晉升發(fā)展前景黯淡。當(dāng)前人事代理公司缺乏相關(guān)的職務(wù)晉升制度，而中小學(xué)雖然擁有比較完善的職務(wù)晉升制度，但中小學(xué)的人事代理人員沒(méi)有在政府管理部門(mén)備案，如果他們有工作調(diào)動(dòng)，原有的職稱和職務(wù)等級(jí)評(píng)定不能持續(xù)。另外，還有一些中小學(xué)區(qū)別對(duì)待人事代理人員的發(fā)展機(jī)遇、學(xué)習(xí)進(jìn)修與培訓(xùn)機(jī)會(huì)等，中小學(xué)人事代理人員職業(yè)發(fā)展受限。從職業(yè)發(fā)展來(lái)看，就職稱評(píng)聘來(lái)說(shuō)，各中小學(xué)的職稱評(píng)定名額都不能滿足在編教職工的需求，故很多中小學(xué)無(wú)法滿足編外人員的需求。人事代理人員采用校內(nèi)指標(biāo)來(lái)申報(bào)專業(yè)技術(shù)職務(wù)，通過(guò)的人員便享受校內(nèi)聘用待遇，但不會(huì)向上級(jí)主管部門(mén)上報(bào)。這種方式雖然可以解決人事代理人員的工資待遇，但因沒(méi)得到社會(huì)與主管部門(mén)的認(rèn)可，在服務(wù)年限的不斷增長(zhǎng)下，其職業(yè)發(fā)展受阻。

三、中小學(xué)人事代理制度的突破路徑

1.制定規(guī)范性的政策文件，建立合理的人事代理運(yùn)行機(jī)制

當(dāng)前人事代理制度不健全，普遍存在“一校兩制”現(xiàn)象，進(jìn)一步加強(qiáng)了開(kāi)展人事代理工作的難度。因此，為人事代理人員制定一些規(guī)范性的傾斜政策，不斷完善人事代理運(yùn)行機(jī)制，以保障他們的正常權(quán)益不受侵害。全員聘任制有它的科學(xué)合理性，但在當(dāng)前計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期存在的單位組織格局還未完全改變的情況下，徹底取消中小學(xué)事業(yè)單位屬性是不可能的。因此，建立科學(xué)合理的人事代理管理運(yùn)行機(jī)制是非常有必要的，應(yīng)根據(jù)具體情況來(lái)制定不同的運(yùn)作機(jī)制。首先，建立切實(shí)可行的人事代理人員準(zhǔn)入機(jī)制。這要求教育主管部門(mén)在規(guī)定一定數(shù)量的同時(shí)制定相關(guān)政策，以保證準(zhǔn)入的科學(xué)規(guī)范性。其次，建立科學(xué)合理的入編機(jī)制。當(dāng)前國(guó)家錄用制度與中小學(xué)需求、編制名額之間缺乏有效的溝通渠道，因此，應(yīng)大力宣傳和正確引導(dǎo)人事代理制度，使人事代理人員明確了解人事代理與事業(yè)單位的區(qū)別。再次，建立健全的退出機(jī)制。根據(jù)具體情況，對(duì)不同類型的人事代理人員采用多種退出形式。

2.不斷完善人事制度設(shè)計(jì)，保障教師群體切身利益

中小學(xué)人事代理制度與社會(huì)保障制度、事業(yè)單位聘用制度等聯(lián)系緊密，如果這些相關(guān)制度體系不完善，則會(huì)在實(shí)踐中異化人事代理制度。聘用制的核心是“按需設(shè)崗、按崗聘用、合同管理”，其在微觀的運(yùn)行機(jī)制層面與宏觀的構(gòu)建理念和體制層面都需要進(jìn)行層次推進(jìn)和系統(tǒng)構(gòu)建，不斷明確聘用關(guān)系的法律性質(zhì)、權(quán)利救濟(jì)機(jī)制、權(quán)利保障體制和聘用雙方的法律地位，切實(shí)維護(hù)個(gè)人及用人單元的合法權(quán)益;完善社會(huì)保障制度可以為個(gè)人流動(dòng)和單位用人提供一定的社會(huì)保障，解決他們的后顧之憂，也有助于人事代理制的實(shí)施。從長(zhǎng)期來(lái)看，要不斷改革事業(yè)單位保險(xiǎn)制度，建立中小學(xué)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制，學(xué)校與個(gè)體的績(jī)效差異以及中小學(xué)期間的工作經(jīng)歷等在退休待遇中有所體現(xiàn)，使社會(huì)基本保險(xiǎn)制度逐步走向統(tǒng)一。從近期來(lái)看，在制定社會(huì)保險(xiǎn)制度時(shí)要根據(jù)社會(huì)轉(zhuǎn)型期的需求與特性，充分考慮當(dāng)參保主體發(fā)生工作或身份變化時(shí)，其各保險(xiǎn)之間個(gè)人賬戶的轉(zhuǎn)移問(wèn)題。各中小學(xué)應(yīng)不斷完善人事代理人員的參險(xiǎn)險(xiǎn)種，保障和維護(hù)其切身利益。另一方面，建立種類多元、形式多樣的人事代理模式，有助于緩解中小學(xué)人才引進(jìn)受限與人員編制緊張的矛盾，有利于解決中小學(xué)各層次人才的聘用與管理[7]。

3.從制度實(shí)施層面解決中小學(xué)人事代理身份認(rèn)同

從制度層面實(shí)施人事代理工作，有利于將粗放型的中小學(xué)人事管理模式向集約型轉(zhuǎn)變，有助于競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入與執(zhí)行，有利于人事部門(mén)服務(wù)職能的提高。近幾年，全國(guó)范圍內(nèi)都開(kāi)始實(shí)施人事代理制度，且大多中小學(xué)采用相似的做法，將此人事代理制度更多用于較低學(xué)歷的人員。中小學(xué)實(shí)施人事代理制度的重要意義在于：首先，能夠促進(jìn)人才的合理流動(dòng)，有利于人員的進(jìn)出。其次，有利于現(xiàn)代化中小學(xué)人力資源管理模式的轉(zhuǎn)變，可以促進(jìn)師資隊(duì)伍建設(shè)和人才引進(jìn)。再次，在制度層面引進(jìn)的競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)機(jī)制降低了用人成本，提高了工作人員的上進(jìn)心和積極性，工作效率提高。中小學(xué)人事制度改革在事業(yè)單位改革的浪潮中不斷推進(jìn)，相關(guān)部門(mén)在如何不納入編制管理卻保留其公益性方面做了探索。這些探索都表示事業(yè)單位編制在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候可以取消，特別是中小學(xué)的事業(yè)單位編制是可以取消的。也有研究者認(rèn)為不取消中小學(xué)編制，而是實(shí)行編制備案制。以上這些探索都是以中小學(xué)人事改革更為公平為基礎(chǔ)的，突出打破中小學(xué)的“人事壁壘”和編制界限，實(shí)現(xiàn)同一化的職工身份，不斷增強(qiáng)他們的身份認(rèn)同和職業(yè)認(rèn)同。

4.營(yíng)造中小學(xué)工作環(huán)境，促進(jìn)人事代理人員能力提升

中小學(xué)人事代理工作是當(dāng)前較少涉及的一個(gè)新領(lǐng)域，它具有很強(qiáng)的專業(yè)性和政策性，因此，組建具有較高相關(guān)政策知識(shí)和業(yè)務(wù)素質(zhì)的中小學(xué)人事工作隊(duì)伍是極其必要的。工作人員要了解和熟悉相關(guān)政策、制度的內(nèi)容，理解其深層內(nèi)涵;能適當(dāng)?shù)仡A(yù)見(jiàn)政策、制度等對(duì)學(xué)校和職工產(chǎn)生的可能影響;在執(zhí)行過(guò)程中能夠正確收集和處理各方提供的信息，做到答疑、闡釋和宣傳，對(duì)權(quán)責(zé)外的要將其反饋給相關(guān)部門(mén)。學(xué)校在制度層面應(yīng)平等對(duì)待全體教職工，不得歧視人事代理人員。另一方面，人事管理制度還缺乏一定的實(shí)踐檢驗(yàn)，在實(shí)踐過(guò)程中要不斷地進(jìn)行探索和總結(jié)，以更好地服務(wù)中小學(xué)人事代理制度改革。在制定和執(zhí)行政策時(shí)，既要考慮學(xué)校的全局發(fā)展，又要與人事代理人員進(jìn)行切實(shí)有效的溝通，了解他們的實(shí)際需求與困難，重視他們的業(yè)務(wù)能力與自身素質(zhì)，為人事代理人員提供合適自身需求與業(yè)務(wù)能力的崗位，并為其提供一定的培訓(xùn)機(jī)會(huì)和發(fā)展空間，平等對(duì)待人事代理人員與學(xué)校在編人員，讓他們對(duì)自己的職業(yè)發(fā)展與將來(lái)看到希望。

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