福利與市場：中國住房政策的歷史演變與政策取向

摘 ?要：住房是一個涉及民生的重大區(qū)域性經(jīng)濟問題。本文以住房政策在市場和福利兩種屬性之間的角力為主線，分析我國住房政策的演進過程：在經(jīng)濟、政治大背景的變動過程中，住房政策以社會福利為起點，開始逐漸轉(zhuǎn)向市場，在市場化的過程中住房政策不斷進行調(diào)控，社會福利保障制度也正逐漸完善，以求得市場與福利之間的平衡。

關(guān)鍵詞：住房政策;市場;福利;演進

從20世紀(jì)80年代初開始，我國住房建設(shè)開始進入了高速發(fā)展的階段。直到目前，大致消除了國內(nèi)住房存量和人民住房需求的矛盾，據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計，截至2016年，全國居民人均住房建筑面積為40.8平方米，基本上滿足了人民的住房需求，但是住房的商業(yè)化風(fēng)險性和高杠桿性特性仍然存在，導(dǎo)致出現(xiàn)國內(nèi)有住房存量、居民有住房需求但無力購買的現(xiàn)實住房問題。

目前的住房問題既關(guān)乎國內(nèi)經(jīng)濟的發(fā)展，也關(guān)乎國內(nèi)社會的穩(wěn)定。對居民來說，住房既是個人的基本需求，也是能夠進行買賣的保值資產(chǎn)，住房具有一般資產(chǎn)投資增值的特性。對國家來說，由于房地產(chǎn)行業(yè)涉及相關(guān)行業(yè)甚多，聯(lián)動性非常強，能夠帶動七十多個行業(yè)的發(fā)展，因而在國民經(jīng)濟中處于無可替代的地位。作為不動產(chǎn)，住房是中國每位居民都應(yīng)享有的基本需求，因此具備福利性和經(jīng)濟性的雙重性質(zhì)（姚珍珍，2009）。

本文通過對住房政策在經(jīng)濟市場和社會福利雙重屬性下角力把握平衡的過程，分析新中國成立以來我國住房政策在社會大背景下的演進。

一、住房政策從福利轉(zhuǎn)向市場（新中國成立之初至1997年）

（一）起始于社會福利的住房政策（新中國成立之初至1978年）

建國初的住房政策，和其他政策一樣，主要沿用共產(chǎn)主義先驅(qū)前蘇聯(lián)的路徑，在城鎮(zhèn)實行福利性的單位供給制住房政策，保證單位上的職工都能擁有住房這一基本需求，即“國家投資，國家建設(shè)，國家分配，以租養(yǎng)房”的公有住房實物分配制度，職工僅需支付少量租金即可獲得住房分配。而這種住房制度的大力實施和新中國成立時的意識形態(tài)和政治環(huán)境有關(guān)——以消滅生產(chǎn)資料私有制的共產(chǎn)主義以及內(nèi)憂外患的國內(nèi)、國際環(huán)境，使得新中國政府集中力量在城鎮(zhèn)建設(shè)國防和重工業(yè)，在共產(chǎn)主義公有意識的指導(dǎo)下，為城鎮(zhèn)職工提供基本的住房需求成了當(dāng)時住房制度的核心政策。

20世紀(jì)50年代到80年代，我國缺乏獨有的住房政策。在那個年代，房地產(chǎn)業(yè)被稱為消費部門，僅僅屬于居民生活領(lǐng)域的一部分，住房主要由政府和單位建造并相應(yīng)的管理。住房問題較為分散，同時所表現(xiàn)出來的問題隱蔽在各個單位之中（朱亞鵬，2008）?？梢?，當(dāng)時并沒有出現(xiàn)目前意義上的房地產(chǎn)行業(yè)，住房價格嚴(yán)重偏離缺乏市場價值，整個時期的房地產(chǎn)行業(yè)幾乎為零。

（二）住房市場的探索（1979年至1993年）

建國初至1978年間，我國處于計劃經(jīng)濟時代，而這一時期的住房市場停滯、住房制度失效、人均住房面積減少，城鎮(zhèn)人均住房面積由1950年的4.5m2下降到1978年的3.6m2。

而從改革開放至1993年間，我國著手進行住房制度改革探索和嘗試。從福利住房引發(fā)的問題出發(fā)，就如何緩解住房壓力、增加住房供給、減少政府在住房方面的支出負(fù)擔(dān)等方面的問題，倡導(dǎo)個體自主建房或者買房，同時出售出租閑置公房，并對已租售房屋進行價格調(diào)整。從1988年的《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)全國城鎮(zhèn)分期分批推行住房制度改革實施方案的通知》，到1991年的《國務(wù)院關(guān)于繼續(xù)積極穩(wěn)妥地進行城鎮(zhèn)住房制度改革的通知》，再到1993年的《關(guān)于加強房地產(chǎn)市場宏觀管理促進房地產(chǎn)業(yè)健康持續(xù)發(fā)展的意見》等，一系列關(guān)于住房制度的政策出臺，對于住房租金制度、集資或者合作建房等的支持和鼓勵，在一定程度上促進了我國住宅建設(shè)的發(fā)展和成長。

經(jīng)濟體制的改革會影響到社會政策的施行，住房福利制度的基礎(chǔ)開始發(fā)生改變，由單位制福利住房為基礎(chǔ)開始向個體自建房或聯(lián)合建房轉(zhuǎn)變，福利住房分房的體制發(fā)生改變，住房政策受福利制度的影響逐漸降低，開始受市場經(jīng)濟、商品貨幣等的影響。個人的消費行為也有起初的被動接受“單位制”住房福利開始向主動購買商品化住房的方向轉(zhuǎn)變，與此同時，個體的消費權(quán)益和財產(chǎn)所有權(quán)也發(fā)生了相應(yīng)的變化，國家、單位和勞動者三者之間的關(guān)系也受貨幣化和市場的影響，從福利依屬關(guān)系向契約關(guān)系轉(zhuǎn)變（熊躍根，1999）。房地產(chǎn)行業(yè)開始展現(xiàn)其經(jīng)濟支柱的巨大威力，相應(yīng)地，住房政策由最初的社會福利政策開始急劇向市場化的住房政策轉(zhuǎn)變。

（三）向市場前進的同時也關(guān)注著社會福利（1994年-1997年）

隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，我國在1994年第一次提出建立“雙軌制”（市場和保障）住房保障體系，同時《國務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》在文中強調(diào)要進一步促進我國的住房制度的改革，尤其是在商品房供應(yīng)方面提出了新的要求：

強調(diào)“建立以中低收入家庭為對象、具有社會保障性質(zhì)的經(jīng)濟適用住房供應(yīng)體系和以高收入家庭為對象的商品房供應(yīng)體系”。在該文件中第一次為中低收入家庭解決了住房保障需求，即經(jīng)濟適用房的建造措施，并決定在此基礎(chǔ)上開始實行住房公積金制度，建立兼顧福利性和經(jīng)濟性的長期住房儲蓄體系。隨后，國家有關(guān)部門聯(lián)合發(fā)布《建立住房公積金制度的暫行規(guī)定》文件，其提出了建立住房公積金制度的相關(guān)要求，比如職工和單位按一定比例繳納、本息免征個人稅等。

1994年底，《城鎮(zhèn)經(jīng)濟適用住房建設(shè)管理辦法》的實行推動了我國住房保障的發(fā)展，成為了我國建立經(jīng)濟適用住房制度的基石，促進了該類住房的大規(guī)模建設(shè)。1995年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《國家安居工程實施方案》，為了配合上述文件的住房制度改革，加快住房市場化的進程，決定從1995年開始實施國家安居工程建設(shè)，計劃在5年時間內(nèi)完成1.5億平方米的工程量，并要求有關(guān)部門根據(jù)政府扶持、個人負(fù)擔(dān)的相關(guān)政策，以一、二線城市為中心，逐步完成國家安居工程計劃，以保障無房戶、危房戶和困難戶的基本住房需求。

二、房地產(chǎn)業(yè)——新的經(jīng)濟增長點（1997年至2007年）

（一）房地市場經(jīng)濟屬性加速釋放（1997年至2002年）

亞洲在1997年出現(xiàn)了嚴(yán)重的金融危機，為了達到GDP增長“保八”的目標(biāo)，我國提出了這樣的政策目標(biāo)：為將住房培育成新的經(jīng)濟增長動力，終止長期實行的福利分房制度。由此，國務(wù)院于1998年頒布了《關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》（國發(fā)〔1998〕23號），決定廢除福利分房制度，停止分配住房實物，轉(zhuǎn)而實行住房分配貨幣化改革政策，這也意味著徹底結(jié)束了過去的實物福利分房制度。為此，一系列金融貨幣政策由中國人民銀行和中國銀監(jiān)會依此出臺，從而確定了“支持商業(yè)銀行發(fā)展住房金融”的基調(diào)，這些政策有：《個人住房貸款管理辦法》、《關(guān)于加大住房信貸投入、支持住房建設(shè)與消費的通知》等。

我們可以發(fā)現(xiàn)，國務(wù)院1998年23號文對我國住房體系政策發(fā)揮了如下功能：“一家一政策”，即對于不同收入水平的家庭實行不同的住房供應(yīng)政策兼具市場性和保障性的功能。盡管如此，在實際操作過程中還是存在問題。因為市場的作用并不是萬能的，會出現(xiàn)所謂的“市場失靈”，尤其是在準(zhǔn)公共產(chǎn)品這樣的領(lǐng)域，具有社會福利性質(zhì)的住房市場可能會受到市場“冷落”。

自1998年開始，我國住房市場的大門打開，住房進入我國市場大潮中，也開啟了一二十年內(nèi)房價快速上漲的閘門。

（二）越壓越大的房地產(chǎn)泡沫（2003年至2007年）

由于以下兩個原因，導(dǎo)致2002年房地產(chǎn)市場“火熱”的局面，同時大城市房價上漲迅速，原因之一是房地產(chǎn)市場嚴(yán)重投資投機，二是供給的經(jīng)濟適用房過少（徐濤，2013）。為了解決房地產(chǎn)市場矛盾和過高的房價，國務(wù)院于2003年發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于促進房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》（國發(fā)〔2003〕18號），強調(diào)健全房地產(chǎn)市場服務(wù)體系。但是，在國務(wù)院2003年18號文后，房價越來越高。

面對越來越高的房價，我國于2005年提出抑制房價過快上漲的目標(biāo)，但這些政策并未達到設(shè)想的目標(biāo)，房價不僅不降，反而不斷被推高。

目的在于控制房價過快上漲的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于切實穩(wěn)定住房價格的通知》（國辦發(fā)明電〔2005〕8號）于2005年發(fā)布;同年，旨在實現(xiàn)房地產(chǎn)市場供需平衡，以穩(wěn)定房價、促進房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部等部門關(guān)于做好穩(wěn)定住房價格工作意見的通知》（國辦發(fā)〔2005〕26號）也同時發(fā)布;繼此之后，國務(wù)院于2006年發(fā)布《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部等部門關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房價格意見的通知》（國辦發(fā)〔2006〕37號），以繼續(xù)控制房價過快增長、調(diào)控房地產(chǎn)市場良性發(fā)展。但是，這些政策的效果仍然不強，“越控越漲”的現(xiàn)象如頑疾般難以根除，房地產(chǎn)的泡沫越來越大。

三、市場驅(qū)動下的住房保障（2007年至今）

（一）兜底保障，住有所居

2007年，全國城市住房工作會議召開，會議指出，關(guān)于城市廉租房制度的建設(shè)存在相對遲滯的問題，而且關(guān)于經(jīng)濟適用房的制度也并不完善。對此，國務(wù)院于2007年下發(fā)了《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（〔2007〕24號），提出了以廉租房制度為重點，加快建立住房保障體系的指導(dǎo)思想和總體要求，以解決低收入家庭住房困難的問題。由此可以看出，解決低收入家庭住房困難的問題是國務(wù)院2007年24號文的主要目標(biāo)，并明確提出了政府對低收入家庭負(fù)有主要責(zé)任，還提出了一系列操作性很強的舉措。國務(wù)院2007年24號文標(biāo)志著我國關(guān)于住房保障的工作已經(jīng)進入了一個新的歷史階段。另外，國務(wù)院2007年24號文的一系列規(guī)定相比于之前比較完備，其中包括關(guān)于廉租房和經(jīng)濟適用房的保障對象、保障面積、稅收政策、準(zhǔn)入和退出等規(guī)定。在此基礎(chǔ)上，《廉租住房保障辦法》于2007年9月通過并實施。

至2007年，我國住房保障相關(guān)體系已見雛形，可以說，2007年是我國住房保障制度變?yōu)橐?guī)范的一年，但是，我國關(guān)于住房保障制度的政策目標(biāo)重點仍是：僅為城鎮(zhèn)中低收入階層提供相關(guān)的住房保障。

從2007年底開始，相關(guān)部門相繼印發(fā)、發(fā)布一系列政策，其中包括：建設(shè)部等于2007年12月印發(fā)了《關(guān)于改善農(nóng)民工居住條件的指導(dǎo)意見》;國務(wù)院辦公廳于2008年發(fā)布了《關(guān)于促進房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的若干意見》（國辦發(fā)〔2008〕131號）;然后，《關(guān)于推進城市和國有工礦棚戶區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》于2009年開始實施;接著，住建部等于2010年下發(fā)了《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》;隨后，《公共租賃住房管理辦法》于2012年出臺;最后，住建部等于2013年下發(fā)《關(guān)于公共租賃住房和廉租住房并軌運行的通知》。

總結(jié)、分析上述政策，我們可以發(fā)現(xiàn)這一系列住房保障政策目標(biāo)相比之前有所延展。具體來看，之前只是考慮城鎮(zhèn)中低收入者的住房困難問題，后來是全方面地考慮城鎮(zhèn)各個階層的住房困難群體，尤其是將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)住房保障的范圍，我國關(guān)于住房保障的政策目標(biāo)有了長足進步。

（二）利益驅(qū)動下的政策調(diào)控

在住房保障制度走向規(guī)范的同時，2008年下半年全球金融危機爆發(fā)，為避免經(jīng)濟進一步衰退，各部委與地方政府先后出臺了相關(guān)政策，導(dǎo)致房價從2009年起快速上漲。由此，2010年后又加強了對住房市場的調(diào)控，國務(wù)院辦公廳發(fā)文，規(guī)定了每年保障房的數(shù)量，并在原有手段基礎(chǔ)上，提出了房地產(chǎn)市場限購政策，進一步控制房價。

四、小結(jié)：

從實際來看，住房政策已不可能再回歸單一的福利屬性，也不可能僅僅只有單一的市場屬性，如何使住房政策在市場與福利之間角力把握平衡，應(yīng)該在住房政策制定上下功夫，住房政策制定的重點應(yīng)該是：其一，實現(xiàn)堅持“房住不炒”的定位;其二，加快建立多元主體供給的住房制度、建立多元渠道保障的住房制度、建立租購并舉的住房制度，以達到全體人民住有所居的目的。

正如諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者劉易斯所說的那樣，住房政策帶來的挫折和失望比任何一方面的公共政策帶來的挫折和失望更多，在很多地方，政策規(guī)劃和政策現(xiàn)實之間的差距都非常巨大。又如Donnison和Ungerson（1982）說的，“住房問題是永遠(yuǎn)元法解決的一一它只是變化而已”。住房政策十分復(fù)雜，住房政策的研究也極具挑戰(zhàn)性。

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作者簡介：

付昨霖（1994.1-），性別：男;籍貫：四川省華鎣市;民族：漢;最高學(xué)歷：碩士在讀;研究方向：臨床社會工作。