商業(yè)銀行參與PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)及路徑選擇

黃擎

摘 要：隨著國家層面對(duì)社會(huì)投資模式的轉(zhuǎn)變，商業(yè)銀行亟需緊隨國家政策導(dǎo)向，開展業(yè)務(wù)模式轉(zhuǎn)型，但在參與PPP項(xiàng)目中面臨著新的更大風(fēng)險(xiǎn)，如何進(jìn)行有效地風(fēng)險(xiǎn)管理及路徑選擇是商業(yè)銀行當(dāng)前面臨的重大事項(xiàng)。

關(guān)鍵詞：PPP；商業(yè)銀行；項(xiàng)目融資；路徑選擇

中圖分類號(hào)：F83 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1672-3198（2015）14-0131-02

1 社會(huì)投資模式改變對(duì)商業(yè)銀行的影響

《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號(hào)，以下簡稱“43號(hào)文”）明確規(guī)范地方政府舉債融資，剝離融資平臺(tái)的融資職能，推廣使用政府與社會(huì)資本合作模式（即PPP模式），打破地方政府融資平臺(tái)長期對(duì)銀行債務(wù)融資的依賴。在新常態(tài)下，地方政府融資平臺(tái)停止一般性銀行債務(wù)融資讓商業(yè)銀行面臨一系列挑戰(zhàn)，但機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，PPP對(duì)商業(yè)銀行帶來的影響需要辯證看待。

2 PPP項(xiàng)目融資特點(diǎn)

PPP項(xiàng)目融資是典型的項(xiàng)目融資，是以項(xiàng)目的未來收益和資產(chǎn)作為償還貸款的資金來源和安全保障的融資方式?？傮w來看，PPP項(xiàng)目融資可以分成權(quán)益性融資和債務(wù)性融資。

2.1 權(quán)益性融資的特點(diǎn)

作為權(quán)益性資金的社會(huì)資本，對(duì)PPP項(xiàng)目投資回報(bào)水平與所投資項(xiàng)目類型、項(xiàng)目所在行業(yè)關(guān)系不大，而與當(dāng)期資本市場資金利率水平密切相關(guān)。根據(jù)權(quán)威機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)，常見投資型項(xiàng)目IRR回報(bào)水平（2012～2014年）軌道交通PPP項(xiàng)目資本金IRR約10%左右；污水處理PPP項(xiàng)目資本金IRR約8%～10%；固廢處理PPP項(xiàng)目資本金IRR約8%～10%；供熱PPP項(xiàng)目資本金IRR約8%。權(quán)益性資金的的特點(diǎn)主要是資金投入具有永久性，需承擔(dān)項(xiàng)目完全風(fēng)險(xiǎn)，公司沒有固定的股利負(fù)擔(dān)，但同時(shí)其資金成本較高，稀釋公司控制權(quán)。

2.2 債務(wù)性融資的特點(diǎn)

權(quán)益性資金對(duì)項(xiàng)目資本金財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率普遍要求10%左右，商業(yè)銀行5年以上長期貸款基準(zhǔn)利率為6%左右，債務(wù)利息抵稅后債務(wù)資金成本更低。債務(wù)融資在資金成本方面具有明顯優(yōu)勢，且不會(huì)分散公司控制權(quán)。PPP項(xiàng)目融資中，商業(yè)銀行向特定工程項(xiàng)目提供協(xié)議貸款，對(duì)項(xiàng)目所產(chǎn)生的現(xiàn)金流量享有償債請求權(quán)，并以項(xiàng)目資產(chǎn)作為附屬擔(dān)保。在實(shí)務(wù)工作中，商業(yè)銀行還可要求有項(xiàng)目實(shí)體以外的第三方提供擔(dān)保，即貸款行有權(quán)向第三方擔(dān)保人追索。

3 商業(yè)銀行參與PPP項(xiàng)目融資的風(fēng)險(xiǎn)分析

3.1 周期風(fēng)險(xiǎn)

從PPP項(xiàng)目貸本身來講，存在期限長和還款不確定等風(fēng)險(xiǎn)。PPP的特許經(jīng)營期一般20-30年，其貸款期限相比一般貸款期限更長。20-30年的項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營期內(nèi)銀行面臨的政策環(huán)境、市場環(huán)境都會(huì)發(fā)生變化，將首先對(duì)銀行安全形成影響；償還項(xiàng)目貸款，除了項(xiàng)目自身的經(jīng)營收入，還需政府通過“特許經(jīng)營權(quán)、合理定價(jià)或財(cái)政補(bǔ)貼”等予以支持方能償還融資，而漲價(jià)聽證、排他性條款在未來期間均存在較大不確定性。

3.2 政府信用風(fēng)險(xiǎn)

PPP要求政府改變自身定位，由公共產(chǎn)品的唯一提供者轉(zhuǎn)變?yōu)轫?xiàng)目的合作者和監(jiān)督者，并嚴(yán)格遵守契約精神，不因官員任職更替影響契約執(zhí)行。據(jù)清華大學(xué)王守清教授的統(tǒng)計(jì)，參會(huì)的90%企業(yè)家、70%民企最大的顧慮就是政府不守信用、不履行合同。失敗的案例，例如長春匯津污水處理廠項(xiàng)目中，政府廢止了當(dāng)初指定的管理辦法，致實(shí)施機(jī)構(gòu)拖欠合作公司污水處理費(fèi)最終致項(xiàng)目失?。缓贾轂晨绾４髽蝽?xiàng)目由于出現(xiàn)了競爭性項(xiàng)目而政府又無法按約定給予補(bǔ)償。

3.3 項(xiàng)目甄別失敗風(fēng)險(xiǎn)

公共設(shè)施收費(fèi)未能完全市場化。PPP模式以特許經(jīng)營權(quán)為基礎(chǔ)，其中項(xiàng)目投入是否能預(yù)期收回的核心就是收費(fèi)環(huán)節(jié)。中國基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施的收費(fèi)未能市場化，一般由發(fā)改委審定，如水費(fèi)、電費(fèi)等。項(xiàng)目市場化與收費(fèi)未市場化的矛盾導(dǎo)致很多項(xiàng)目收益未能按預(yù)期實(shí)現(xiàn)。

3.4 支付風(fēng)險(xiǎn)

公共項(xiàng)目中有些項(xiàng)目依靠使用者付費(fèi)能夠覆蓋項(xiàng)目投資收益，有些則不能完全覆蓋，需要政府給予相應(yīng)的補(bǔ)貼來保證項(xiàng)目的實(shí)施，這樣的項(xiàng)目一般有政府公開承諾的文件。但由于項(xiàng)目建設(shè)時(shí)間、運(yùn)營時(shí)間較長，不確定性較大，政府可能出現(xiàn)無力償還的情形，導(dǎo)致項(xiàng)目投資無法收回。

3.5 政策/法律風(fēng)險(xiǎn)

國家沒有正式出臺(tái)真對(duì)PPP模式的法律，可能出現(xiàn)法律法規(guī)的修訂、頒布等，導(dǎo)致原項(xiàng)目合法性、合同有效性發(fā)生變化，給PPP項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營帶來不利影響，甚至直接導(dǎo)致項(xiàng)目失敗。如江蘇某污水處理廠采取PPP模式融資建設(shè)，在合同簽訂后國務(wù)院辦公廳頒布了《關(guān)于妥善處理現(xiàn)有保證外方投資固定回收項(xiàng)目有關(guān)問題的通知》，外方投資者被迫與政府重新協(xié)商投資回報(bào)率。

4 路徑選擇

4.1 應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策建議

針對(duì)上述風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，商業(yè)銀行對(duì)接PPP業(yè)務(wù)時(shí)，可以從以下四方面來展開：

（1）充分把握項(xiàng)目實(shí)質(zhì)性經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，預(yù)測項(xiàng)目現(xiàn)金流。項(xiàng)目選擇方面，建議優(yōu)選民生型、加強(qiáng)需求具備良好現(xiàn)金流的項(xiàng)目，如污水處理、供氣供熱、軌道交通、垃圾處理、機(jī)場高速、收費(fèi)路橋等具備壟斷性的項(xiàng)目。在PPP項(xiàng)目盡職調(diào)查時(shí)，銀行需要扎實(shí)開展可行性分析，全面梳理項(xiàng)目運(yùn)營中的風(fēng)險(xiǎn)，識(shí)別重大風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，提出風(fēng)控措施，盡量完善操作方案。

（2）盡量選擇財(cái)力充足的地方政府及實(shí)力較強(qiáng)的國企為交易對(duì)手。項(xiàng)目前期充分開展政府承債能力和履約能力評(píng)估，綜合考察地方財(cái)政收入結(jié)構(gòu)及增速、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、招商引資環(huán)境、主要官員從政履歷、官場反腐、過往債務(wù)違約情況等，優(yōu)選主要經(jīng)濟(jì)圈中財(cái)政收入排名靠前的省市，謹(jǐn)慎選擇財(cái)政收入排名偏低的市縣。在考察合作企業(yè)時(shí)，重點(diǎn)考察企業(yè)經(jīng)營戰(zhàn)略、管理層經(jīng)驗(yàn)、主要負(fù)責(zé)人的履歷與信用記錄、企業(yè)經(jīng)營收入與利潤結(jié)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)信用記錄、訴訟記錄等方面，優(yōu)先與地方國資委直管的一二級(jí)核心子公司合作，謹(jǐn)慎與綜合實(shí)力偏弱的國企子公司合作。

（3）選擇有實(shí)力的社會(huì)資本作為PPP合作伙伴。商業(yè)銀行參與PPP項(xiàng)目，優(yōu)勢在于募集資金、財(cái)務(wù)監(jiān)管和資本運(yùn)作，弱勢在于項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營。建議優(yōu)選具備基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或運(yùn)營管理經(jīng)驗(yàn)的上市公司、外資企業(yè)、央企，或?qū)嵙^強(qiáng)的民企聯(lián)合拓展PPP業(yè)務(wù)，既便于與政府的商務(wù)談判，也可保障項(xiàng)目順利建設(shè)，降低運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)。

（4）參與PPP過程中，商業(yè)銀行要做好前期和過程中的風(fēng)險(xiǎn)管理。PPP模式下，項(xiàng)目公司債權(quán)具有期限較長、利率偏低的特點(diǎn)，且沒有政府隱性擔(dān)保，這是PPP項(xiàng)目的共同屬性。較長的特許經(jīng)營期和穩(wěn)定的利潤使得PPP模式很難帶來較高的回報(bào)，這就需要商業(yè)銀行在項(xiàng)目前期做好項(xiàng)目收益測算和期限匹配管理等盡職調(diào)查，同時(shí)也要研究制定PPP項(xiàng)目預(yù)警方案。

4.2 路徑選擇

與傳統(tǒng)貸款人角色不同，商業(yè)銀行在PPP項(xiàng)目中將擔(dān)當(dāng)綜合化的融資服務(wù)咨詢機(jī)構(gòu)，一方面為PPP項(xiàng)目提供貸款、投行、保險(xiǎn)、信托等，另一方面積極參與到項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、開發(fā)等咨詢顧問服務(wù)。商業(yè)銀行參與PPP的路徑主要包括：

（1）投貸模式——中信集團(tuán)PPP模式。

投貸模式是指商業(yè)銀行通過發(fā)放貸款和運(yùn)用投行資金的形式滿足PPP項(xiàng)目融資需求，發(fā)放貸款使得商業(yè)銀行成為PPP項(xiàng)目的債權(quán)人，投行資金的介入使得商業(yè)銀行可成為PPP項(xiàng)目的股東。與一般商業(yè)銀行相比，中信銀行擁有控股金融集團(tuán)背景，“中信PPP”模式由中信集團(tuán)牽頭，銀行、證券、信托、地產(chǎn)、咨詢、基金等實(shí)現(xiàn)日常事務(wù)、項(xiàng)目信息共享。中信銀行提供項(xiàng)目融資、銀團(tuán)貸款、并購貸款、理財(cái)融資，票據(jù)、債券等產(chǎn)品，從傳統(tǒng)的信貸服務(wù)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合性的服務(wù)商。投貸模式適用于有金控集團(tuán)和多元化集團(tuán)的商業(yè)銀行，一般商業(yè)銀行不具備開展產(chǎn)融結(jié)合的條件。

（2）商業(yè)銀行貸款業(yè)務(wù)。

PPP的發(fā)展為商業(yè)銀行提供了新的貸款投向，PPP將成為城投債的替代和延伸。PPP項(xiàng)目股權(quán)資本金一般為30%左右，銀行貸款將是其主要債務(wù)資金來源。PPP項(xiàng)目多為公共基礎(chǔ)設(shè)施，其主要風(fēng)險(xiǎn)被社會(huì)資本、公共部門和商業(yè)銀行合理分擔(dān)，PPP項(xiàng)目貸款風(fēng)險(xiǎn)較低。PPP項(xiàng)目貸款模式是各商業(yè)銀行參與PPP項(xiàng)目融資的最主要渠道，業(yè)務(wù)方式簡單，操作簡便。商業(yè)銀行信貸服務(wù)可以提供并購貸款、銀團(tuán)貸款、項(xiàng)目融資，并可承接PPP項(xiàng)目運(yùn)營期營收存款業(yè)務(wù)。

（3）銀行理財(cái)借道支持PPP。

銀行理財(cái)產(chǎn)品參與PPP項(xiàng)目主要是通過與信托公司等金融機(jī)構(gòu)合作，由銀行募集資金，信托公司負(fù)責(zé)投資PPP項(xiàng)目。銀行理財(cái)資金進(jìn)入PPP項(xiàng)目主要通過項(xiàng)目公司增資擴(kuò)股或者收購?fù)顿Y人股權(quán)，并作為機(jī)構(gòu)投資人股東，獲得固定回報(bào)，并不承擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。銀行理財(cái)產(chǎn)品模式對(duì)商業(yè)銀行產(chǎn)品設(shè)計(jì)、市場推廣、風(fēng)險(xiǎn)控制等能力要求較高，一般適合于綜合實(shí)力較強(qiáng)的大中型商業(yè)銀行。

（4）資產(chǎn)證券化。

PPP資產(chǎn)證券化是指以項(xiàng)目未來收益權(quán)或特許經(jīng)營權(quán)為保證的一種融資方式，主要適合經(jīng)營性項(xiàng)目和準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目。商業(yè)銀行參與PPP項(xiàng)目的資產(chǎn)證券化，一是通過信托等通道，用表外資金購買PPP資產(chǎn)證券化產(chǎn)品，調(diào)節(jié)銀行理財(cái)產(chǎn)品或資管計(jì)劃的風(fēng)險(xiǎn)和久期；二是銀行非銀業(yè)務(wù)部門可以參與PPP資產(chǎn)證券化的設(shè)計(jì)產(chǎn)品和承銷。大中型商業(yè)銀行可以從產(chǎn)品設(shè)計(jì)、承銷等幾方面參與，中小型商業(yè)銀行可以直接通過信托計(jì)劃參與其中。

（5）股權(quán)融資。

由銀行撮合組成產(chǎn)業(yè)投資基金，產(chǎn)業(yè)投資基金投資者由機(jī)構(gòu)和個(gè)人組成，然后參與PPP項(xiàng)目公司股權(quán)。股權(quán)融資模式對(duì)多數(shù)商業(yè)銀行不適用，商業(yè)銀行一般不愿直接參資入股實(shí)業(yè)項(xiàng)目。對(duì)涉足基金投資的商業(yè)銀行來講，參與PPP項(xiàng)目股權(quán)融資是一個(gè)途徑。

（6）保理融資。

保理融資是指保理商買入基于貿(mào)易和服務(wù)形成的應(yīng)收賬款的業(yè)務(wù)，服務(wù)內(nèi)容包括催收、管理、擔(dān)保和融資等。PPP項(xiàng)目公司將其未來應(yīng)收賬款出售給商業(yè)銀行，由商業(yè)銀行行使債權(quán)。近年來，保理融資的興起，給商業(yè)銀行創(chuàng)造新的收入機(jī)會(huì)，特別是全國性商業(yè)銀行具有廣泛地客戶群體和市場網(wǎng)絡(luò)，能夠有效降低保理催收的風(fēng)險(xiǎn)。

（7）融資租賃。

PPP項(xiàng)目公司與租賃商簽訂合同，由后者負(fù)責(zé)采購設(shè)備，然后租給PPP項(xiàng)目公司，此時(shí)租賃商擁有PPP項(xiàng)目公司一項(xiàng)債權(quán)，租賃商將其轉(zhuǎn)讓給商業(yè)銀行，由商業(yè)銀行負(fù)責(zé)向PPP項(xiàng)目公司收取租金。融資租賃模式需要租賃公司的中間配合，PPP項(xiàng)目利潤率本已被政府限定，租賃公司的中介作用進(jìn)一步蠶食利潤空間，因此，該模式不是商業(yè)銀行參與PPP融資的理想模式。

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