中國休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游政策的演進(jìn)特征（2001-2018）
——基于政策文本量化分析

韋俊峰，何瀚林，明慶忠

（1.云南師范大學(xué) 旅游與地理科學(xué)學(xué)院，云南 昆明 650500；2.桂林理工大學(xué) 旅游與風(fēng)景園林學(xué)院，廣西 桂林 541004；3.廣西旅游產(chǎn)業(yè)研究院，廣西 桂林 541006；4.云南財(cái)經(jīng)大學(xué) 旅游文化產(chǎn)業(yè)研究院，云南 昆明 650221）

政策即公共政策，發(fā)端于1951年美國政治學(xué)家拉斯韋爾（Lasswell）和勒納（Lerner）合著的《政策科學(xué)：視野與方法的近期發(fā)展》。政策有一個(gè)動(dòng)態(tài)的歷史演化過程，政策變遷對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)空間的形成發(fā)揮重要的作用[1]。旅游政策是公共政策的一種具體類型，是國家或地方政府和主管部門，為了促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展所制定和實(shí)施的一系列政策、法律法規(guī)、規(guī)章制度、辦法措施，既是促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展的措施，又是旅游業(yè)管理的依據(jù)和準(zhǔn)則[2]。1975年，馬修斯（Matthews）發(fā)表的《國際旅游與政治科學(xué)研究》，被視為獨(dú)立的旅游政策研究開始的標(biāo)志[3]。旅游政策的研究主要有兩種路徑：一是針對(duì)政策制定、政策執(zhí)行、政策評(píng)估等政策過程的研究。相關(guān)學(xué)者或關(guān)注地方社區(qū)行動(dòng)團(tuán)體在鄉(xiāng)村旅游政策執(zhí)行和實(shí)施中的重要作用[4]，或強(qiáng)調(diào)將鄉(xiāng)村旅游政策融入農(nóng)村發(fā)展政策框架中[5][6]，或?qū)嵶C分析了鄉(xiāng)村旅游的政策績效[7][8]。二是對(duì)旅游政策的具體內(nèi)容進(jìn)行研究，涉及對(duì)國際鄉(xiāng)村旅游發(fā)展政策的經(jīng)驗(yàn)借鑒與分析[9][10]、對(duì)農(nóng)家樂用地管理政策[11]、土地流轉(zhuǎn)政策[12]、鄉(xiāng)村旅游精準(zhǔn)扶貧政策[13]、農(nóng)戶旅游創(chuàng)業(yè)扶持政策[14]、工商資本投資休閑農(nóng)業(yè)政策路徑[15]等的研究。其中，政策工具是政策目標(biāo)和政策行動(dòng)之間的聯(lián)結(jié)機(jī)制，既是政策過程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是政策內(nèi)容的重要組成部分，相關(guān)研究多基于不同的政策工具分類方法進(jìn)行。

政府對(duì)鄉(xiāng)村旅游的實(shí)際干預(yù)程度由于不同的政治經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及旅游發(fā)展程度，各個(gè)國家以及一個(gè)國家的各州之間都千差萬別[10]。同時(shí)在不同的歷史階段，旅游業(yè)的發(fā)展目標(biāo)是動(dòng)態(tài)變化的，并由此影響政府對(duì)旅游業(yè)產(chǎn)業(yè)功能的訴求和相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)政策的制定[16]。中國休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游與“三農(nóng)”問題緊密相關(guān)，于21世紀(jì)初正式進(jìn)入國家政策干預(yù)視野。2006年，發(fā)展休閑觀光農(nóng)業(yè)首次被寫入“十一五”規(guī)劃。2007年中央一號(hào)文件首次提出要特別重視發(fā)展鄉(xiāng)村旅游。其后，休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游作為助力農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和鄉(xiāng)村振興重要支撐的作用不斷凸顯，產(chǎn)業(yè)支持政策密集出臺(tái)，政策工具的創(chuàng)設(shè)力度也在不斷加大。在這個(gè)背景下，文章以2001-2018年國務(wù)院相關(guān)組成部門、中國旅游協(xié)會(huì)休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游分會(huì)發(fā)布的56 個(gè)休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游專門政策作為文本量化分析對(duì)象，演化學(xué)視角下重點(diǎn)回答21世紀(jì)初以來中國休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游政策的演進(jìn)歷程、特征與邏輯是什么，其政策演進(jìn)方向與優(yōu)化路徑是什么。這在理論上有助于豐富休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游的政策內(nèi)容研究，并為其政策過程研究提供基礎(chǔ)資料支撐。在實(shí)踐上則有助于休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營主體、行業(yè)協(xié)會(huì)和產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟等服務(wù)主體從宏觀層面上把握我國休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游的政策導(dǎo)向與演化規(guī)律，并適時(shí)調(diào)整經(jīng)營或服務(wù)方向、內(nèi)容，明確工作重點(diǎn)。

一、研究方法與分析框架

文本分析法是將非結(jié)構(gòu)化的文本信息轉(zhuǎn)化為結(jié)構(gòu)化的定量信息，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)量化分析，具有客觀、系統(tǒng)和定量的特性，可為系統(tǒng)認(rèn)識(shí)我國休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游政策的類型、結(jié)構(gòu)，明確政策演進(jìn)歷程及特征提供有效途徑。政策文件的收集、遴選是進(jìn)行政策文本量化分析的第一步。研究主要選取國家層面頒布的政策文件名稱中包含“休閑農(nóng)業(yè)”、“鄉(xiāng)村旅游”或“休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游”的政策文件，以及將休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游作為重要政策內(nèi)容的其他政策文件作為樣本。樣本選取的時(shí)間跨度為2001-2018年，數(shù)據(jù)來源于國家文化和旅游部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部官方網(wǎng)站以及北大法寶網(wǎng)（http：／／www.pkulaw.cn）。對(duì)于休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游人才培訓(xùn)、示范項(xiàng)目創(chuàng)建活動(dòng)等具有政策年度連續(xù)性的政策文件，研究只統(tǒng)計(jì)一次。按照以上規(guī)則，研究基于政策單元編碼表（見表1），建立了包含56 個(gè)政策文件的樣本庫，包括通知、規(guī)劃綱要、方案、協(xié)議、意見、標(biāo)準(zhǔn)共6 種政策文本形式。

表1 政策單元編碼表

利用質(zhì)性分析軟件ATLAS.ti 8，研究對(duì)政策樣本在政策制定主體、政策文件形式、政策文本類型、發(fā)布時(shí)間、政策工具等幾個(gè)維度進(jìn)行了編碼、分類和結(jié)構(gòu)分析。進(jìn)一步地，基于結(jié)構(gòu)分析結(jié)果并結(jié)合實(shí)踐，研究劃分了我國休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游政策的演進(jìn)歷程。同時(shí)考慮到將政策內(nèi)容橫向分析與政策演進(jìn)縱向分析結(jié)合起來，對(duì)于綜合、科學(xué)反映我國鄉(xiāng)村旅游與休閑農(nóng)業(yè)的政策演進(jìn)特征的重要性，研究建立了一個(gè)以政策結(jié)構(gòu)、政策工具、政策演進(jìn)階段為基本維度的三維分析框架（見圖1）。

圖1 休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游政策三維分析框架

二、政策文本結(jié)構(gòu)分析

從政策主題上看，我國休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游政策主要可以分為五類：一是綱領(lǐng)性的宏觀政策（見表2），約占30.36%，包括產(chǎn)業(yè)政策、扶貧政策、規(guī)劃綱要、框架協(xié)議等；二是品牌培育與示范創(chuàng)建類政策，約占30.36%，創(chuàng)建類型包括目的地（示范縣、示范點(diǎn)、示范基地）、星級(jí)企業(yè)（園區(qū)）、精品線路、農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目、品牌等；三是行業(yè)管理與規(guī)范類政策，約占21.43%，包括產(chǎn)業(yè)監(jiān)管統(tǒng)計(jì)、行業(yè)組織創(chuàng)建與改革、國家和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等；四是人才培育類政策，占比約8.92%，包括鄉(xiāng)村旅游“雙創(chuàng)”人才培訓(xùn)、村官培訓(xùn)、休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游管理人員培訓(xùn)等；五是宣傳推介等其他政策，約占8.92%。

表2 我國休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游宏觀政策

從政策數(shù)量的年度分布上看（表3），2017年出臺(tái)的政策數(shù)量達(dá)到歷年最高（10 個(gè)），2003—2005年，以及2008年沒有出臺(tái)相關(guān)政策。從2001年原國家旅游局出臺(tái)的《農(nóng)業(yè)旅游發(fā)展指導(dǎo)規(guī)范》以及2006年第一個(gè)休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游宏觀政策來看，我國休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游的最早形態(tài)是農(nóng)業(yè)旅游和農(nóng)村旅游。

表3 年度政策數(shù)量

從政策文件形式上看，我國休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游的政策文件形式以通知（38 個(gè)）為主，其次分別是標(biāo)準(zhǔn)（7個(gè)）、方案（4 個(gè)）、意見（4 個(gè)）、規(guī)劃綱要（2 個(gè)）、協(xié)議（1 個(gè)）。政策文件級(jí)別較高的《意見》較少，分別是《關(guān)于促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游可持續(xù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（文旅資源發(fā)〔2018〕98 號(hào)）、《關(guān)于大力發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)的指導(dǎo)意見》（農(nóng)加發(fā)〔2016〕3 號(hào)）、《農(nóng)業(yè)部國家旅游局關(guān)于開展全國休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游示范縣和全國休閑農(nóng)業(yè)示范點(diǎn)創(chuàng)建活動(dòng)的意見》（農(nóng)企〔2010〕2 號(hào)）、《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)村旅游發(fā)展的指導(dǎo)意見》（2006年）。

從政策制定主體的合作來看，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部（原農(nóng)業(yè)部）、文化和旅游部（原旅游局）或中國旅游協(xié)會(huì)休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游分會(huì)等單個(gè)部門頒布的政策文件占絕對(duì)比重，共44 個(gè)，占比78.57%。由2 個(gè)部門聯(lián)合頒布的政策有8 個(gè)，占比14.28%，其中又以農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、文化和旅游部兩部門聯(lián)合頒布居多；多部門聯(lián)合頒布的政策較少（4 個(gè)，占比7.14%），國家發(fā)改委、文化和旅游部各主導(dǎo)2 個(gè)，分別是7 部門聯(lián)合頒布的《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村旅游富民工程推進(jìn)旅游扶貧工作的通知》（發(fā)改社會(huì)〔2014〕2344 號(hào)）、12 部門聯(lián)合頒布的《關(guān)于印發(fā)鄉(xiāng)村旅游扶貧工程行動(dòng)方案的通知》（旅發(fā)〔2016〕121 號(hào)）、14 部門聯(lián)合頒布的《促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展提質(zhì)升級(jí)行動(dòng)方案（2017年）》（發(fā)改社會(huì)〔2017〕1292 號(hào)）、17 部門聯(lián)合頒發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游可持續(xù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（文旅資源發(fā)〔2018〕98 號(hào)）。

三、政策工具分析

鄉(xiāng)村旅游發(fā)展政策主要體現(xiàn)在鄉(xiāng)村旅游的宏觀管理、行業(yè)管理、組織機(jī)構(gòu)與形式、成本與收益等領(lǐng)域，相應(yīng)的鄉(xiāng)村旅游政策工具體系包括市場(chǎng)準(zhǔn)入、市場(chǎng)規(guī)范、經(jīng)營自律機(jī)制、市場(chǎng)監(jiān)督與評(píng)價(jià)、投資與借貸促進(jìn)、補(bǔ)助與稅收刺激等[9]。研究采納由加拿大公共政策學(xué)者豪萊特（Howlett）和拉梅什（Ramesh）的政策工具分類框架，其根據(jù)強(qiáng)制性程度將其分為自愿性工具、強(qiáng)制性工具和混合性工具[17]。在此基礎(chǔ)上，國內(nèi)相關(guān)學(xué)者根據(jù)國內(nèi)政策實(shí)際，將政策工具分為結(jié)構(gòu)式強(qiáng)制工具、契約式經(jīng)濟(jì)工具、互動(dòng)式影響工具[18][19]。結(jié)構(gòu)式強(qiáng)制工具指基于權(quán)威所產(chǎn)生的具有強(qiáng)制性的政策工具，在操作上以單一行動(dòng)者為主，權(quán)力自上而下產(chǎn)生；契約式經(jīng)濟(jì)工具指基于合同／協(xié)議的政府部門對(duì)公共事物的管理；互動(dòng)式影響工具指基于影響力的政府部門對(duì)公共事物的管理。進(jìn)一步的，結(jié)合旅游政策特點(diǎn)，研究又將這三大政策工具細(xì)分為15 種具體工具（見表1）以便于對(duì)政策樣本的具體條文進(jìn)行政策工具編碼和統(tǒng)計(jì)分析。需要說明的是，由于政策文件類型和宏觀程度的不同，使用的政策工具類型也存在差異。因此，在編碼過程中，一個(gè)編碼既可能只對(duì)應(yīng)一份政策文件，也可能僅對(duì)應(yīng)一份宏觀政策文件中的某一個(gè)具體政策工具。一個(gè)具體的政策工具對(duì)應(yīng)一份政策文件中一個(gè)及以上的政策條文，一個(gè)政策條文則可能對(duì)應(yīng)多個(gè)具體政策工具。

表4 2001-2018年我國休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游政策的政策工具類型

如表4 所示，在我國休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游政策中，互動(dòng)式影響工具使用最多（42.36%），結(jié)構(gòu)式強(qiáng)制工具使用次之（34.98%），再次是契約式經(jīng)濟(jì)工具（22.66%）。具體分析來看：（1）契約式經(jīng)濟(jì)工具缺乏，以政策試點(diǎn)與示范建設(shè)工具為主（11.33%），與品牌培育與示范創(chuàng)建類政策占我國休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游政策較大比重（30.36%）的格局相一致。但稅收優(yōu)惠（1.23%）、產(chǎn)權(quán)交易（2.46%）、金融支持（3.45%）等具有環(huán)境保障性質(zhì)的工具使用很少。（2）互動(dòng)式影響工具以交流合作（9.85%）、信息支持（8.62%）為主，其次為輿論工具（6.9%）、完善市場(chǎng)（6.65%）、人才培養(yǎng)（5.91%）、自愿性組織（4.43%）。完善市場(chǎng)工具主要涉及休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游投資開發(fā)市場(chǎng)、土地市場(chǎng)以及人才市場(chǎng)的進(jìn)入問題。人才市場(chǎng)工具與人才培養(yǎng)工具不同，人才市場(chǎng)偏指吸引外來人才到鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)就業(yè)，人才培養(yǎng)對(duì)象指本地人。在互動(dòng)式影響工具中，交流合作工具使用最多，自愿性組織工具占比最少，這一方面說明由于休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游問題的復(fù)雜性與綜合性，產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)踐中政府間協(xié)定、公私合作、多元主體合作情況較好，但自發(fā)性、市場(chǎng)性、公益性的行業(yè)協(xié)會(huì)組織較少，行業(yè)自律、自管、自監(jiān)作用發(fā)揮有限。（3）結(jié)構(gòu)式強(qiáng)制工具在標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范（10.1%）、目標(biāo)規(guī)劃（9.11%）、組織機(jī)構(gòu)與制度建設(shè)（8.87%）中的分布比較均衡，相對(duì)基礎(chǔ)建設(shè)工具使用較少（6.9%）。這說明在我國，特別是在中西部休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展過程中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和旅游公共服務(wù)體系建設(shè)仍相對(duì)滯后。

另外，編碼共現(xiàn)分析（Code Co-occurrence Table）發(fā)現(xiàn)，由于政策條文之間的獨(dú)立性較強(qiáng)，因此政策工具的共現(xiàn)頻率總體上較小。統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，在我國休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游政策中，輿論工具與信息支持是在同一政策條文中共現(xiàn)次數(shù)最多的政策工具（18 次），說明廣告、網(wǎng)站、新媒體建設(shè)，以及節(jié)事活動(dòng)等輿論手段，常常與信息支持與內(nèi)容服務(wù)手段匹配使用。其次，共現(xiàn)次數(shù)較多的還有政策試點(diǎn)與示范建設(shè)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范（7 次）；政策試點(diǎn)與示范建設(shè)、目標(biāo)規(guī)劃（6 次），說明我國休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游政策試點(diǎn)與示范建設(shè)活動(dòng)，普遍具有明確的創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)、要求和規(guī)劃目標(biāo)。此外，共現(xiàn)6 次的還有組織機(jī)構(gòu)與制度建設(shè)、交流合作工具，這意味著無論是在休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游組織機(jī)構(gòu)建設(shè)還是制度建設(shè)中，政府間協(xié)定、公私合作等交流合作形式日益成為趨勢(shì)。

四、政策演進(jìn)階段

（一）政策過渡期（2001-2009年）

2001-2009年，是我國由農(nóng)業(yè)旅游政策向休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游政策的過渡期，共有9 個(gè)政策樣本分布（約占16.1%），政策導(dǎo)向經(jīng)歷了由“市場(chǎng)開拓與主題促銷——農(nóng)業(yè)旅游與旅游發(fā)展空間格局拓展——鄉(xiāng)村旅游與社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)”的變化。在這一時(shí)期，由于制度與規(guī)范尚不健全、基礎(chǔ)建設(shè)滯后、行業(yè)組織不完善等原因，我國休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)處于雛形階段，市場(chǎng)發(fā)育不完善。為了規(guī)范引導(dǎo)我國休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，這一階段出臺(tái)的相關(guān)政策中，結(jié)構(gòu)式強(qiáng)制工具（43.24%）的使用占據(jù)了主導(dǎo)地位，其次是互動(dòng)式影響工具（34.24%）和契約式經(jīng)濟(jì)工具（22.52%），具體見圖2。

2001年以前，我國休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游政策的重點(diǎn)是宣傳促銷、市場(chǎng)開拓，主要以主題旅游年活動(dòng)中設(shè)計(jì)推廣的鄉(xiāng)村旅游專項(xiàng)線路和產(chǎn)品為形式。2001年，原國家旅游局把推進(jìn)農(nóng)業(yè)旅游發(fā)展列為當(dāng)年旅游工作要點(diǎn)，并先后出臺(tái)《農(nóng)業(yè)旅游發(fā)展指導(dǎo)規(guī)范》、《全國農(nóng)業(yè)旅游示范點(diǎn)、工業(yè)旅游示范點(diǎn)檢查標(biāo)準(zhǔn)（試行）》（2002年），對(duì)拓展之前以城市、景區(qū)為主的旅游發(fā)展格局有開拓意義，也說明“農(nóng)業(yè)旅游”是“休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游”概念的雛形。2006年始，以《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)村旅游發(fā)展的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)與鄉(xiāng)村旅游發(fā)展合作協(xié)議》的出臺(tái)為標(biāo)志，國家開始重視組織休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游政策的研究與制定，并以社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)將休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游融入新農(nóng)村建設(shè)政策框架中。為了提高政策效能，相關(guān)部門先后組建了全國鄉(xiāng)村旅游工作領(lǐng)導(dǎo)小組（2007年）、原農(nóng)業(yè)部農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展中心休閑農(nóng)業(yè)處（2008年）、中國旅游協(xié)會(huì)休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游分會(huì)（2009年），標(biāo)志著我國休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展有了專門的組織機(jī)構(gòu)保障。

（二）政策紅利期（2010-2016年）

2010-2016年，是我國休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的政策紅利期，共有34 個(gè)政策樣本分布（約占60.7%），以通過品牌示范創(chuàng)建與標(biāo)準(zhǔn)化工作規(guī)范發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游為政策導(dǎo)向。2014年以后，休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游扶貧功能的發(fā)揮則成為另一政策著力點(diǎn)。在這一時(shí)期，國家開始重視運(yùn)用市場(chǎng)手段、人才培養(yǎng)措施、信息和輿論支持優(yōu)勢(shì)，并鼓勵(lì)通過多元主體合作、發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的自管自律作用等促進(jìn)休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的自我發(fā)展能力和扶貧潛力。因此在這一階段出臺(tái)的相關(guān)政策中，互動(dòng)式影響工具占比（45.25%）開始超過結(jié)構(gòu)式強(qiáng)制工具（32.58%），而契約型政策工具使用比例基本維持不變（見圖2）。

以2010年原農(nóng)業(yè)部和原國家旅游局簽署合作框架協(xié)議，計(jì)劃推出一批示范縣（鎮(zhèn)）、示范村（企業(yè)）為標(biāo)志，我國開始以示范創(chuàng)建項(xiàng)目為抓手，系統(tǒng)推進(jìn)休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游的標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2010-2016年，我國累計(jì)共有全國休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游示范項(xiàng)目（縣、點(diǎn)、企業(yè)、園區(qū)）、中國美麗休閑鄉(xiāng)村、中國美麗田園、休閑農(nóng)業(yè)精品線路、全國休閑農(nóng)業(yè)創(chuàng)意精品、國家鄉(xiāng)村旅游度假實(shí)驗(yàn)區(qū)、中國鄉(xiāng)村旅游“千千萬萬”品牌、中國鄉(xiāng)村旅游創(chuàng)客示范基地等10 項(xiàng)示范創(chuàng)建項(xiàng)目出臺(tái)，形成了休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游品牌創(chuàng)建和推介的“點(diǎn)、線、面”格局，并形成了一定規(guī)模，標(biāo)志著一張全國性的休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游重點(diǎn)產(chǎn)品地圖的基本形成。為了提高創(chuàng)建質(zhì)量、鞏固創(chuàng)建成果，制定休閑農(nóng)業(yè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、依托培訓(xùn)班等形式培養(yǎng)專門人才、對(duì)全國休閑農(nóng)業(yè)進(jìn)行摸底調(diào)查和監(jiān)測(cè)工作同步展開。同時(shí)，休閑農(nóng)業(yè)的宏觀政策也陸續(xù)出臺(tái)（2011年、2014年、2016年），這標(biāo)志著至2016年，我國休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游的政策體系框架已經(jīng)基本形成。

（三）提質(zhì)升級(jí)與政策落實(shí)深化期（2017-）

2017年，以文旅資源發(fā)〔2018〕98 號(hào)文、農(nóng)加發(fā)〔2018〕3 號(hào)文、發(fā)改社會(huì)〔2017〕1292 號(hào)文和農(nóng)辦加〔2017〕15號(hào)文開始關(guān)注休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游轉(zhuǎn)型升級(jí)與提質(zhì)增效、可持續(xù)發(fā)展以及政策落實(shí)問題為標(biāo)準(zhǔn)，我國休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游進(jìn)入到了提質(zhì)升級(jí)與政策落實(shí)深化期。2017-2018年，共有13 個(gè)政策樣本分布，約占23.2%。如圖2 所示，與前一階段相比，結(jié)構(gòu)式強(qiáng)制工具使用比例進(jìn)一步下降（29.73%），互動(dòng)式影響工具（45.95%）和契約式經(jīng)濟(jì)工具（24.32%）使用比例略微上升，而且結(jié)構(gòu)式強(qiáng)制工具與契約式經(jīng)濟(jì)工具使用比例更趨均衡。這說明相關(guān)部門開始注重運(yùn)用稅收、財(cái)政、金融、產(chǎn)權(quán)交易等工具優(yōu)化我國休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展環(huán)境。

2017年以來，我國休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游政策具有以下幾個(gè)新特點(diǎn)：（1）從空間角度優(yōu)化鄉(xiāng)村旅游區(qū)域整體布局、促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游區(qū)域協(xié)同發(fā)展正式提上政策議程。倡導(dǎo)東、中西部、東北或鄉(xiāng)村旅游發(fā)展基礎(chǔ)不同的區(qū)域確立不同的發(fā)展模式、資源開發(fā)模式、區(qū)域合作模式。（2）進(jìn)一步擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)服務(wù)主體，成立了全國休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟。（3）與2010-2016年制定的標(biāo)準(zhǔn)多由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部提出，并聚焦在休閑農(nóng)莊、農(nóng)家樂等實(shí)體不同，近兩年制定的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)主要由原國家旅游局提出，以民宿標(biāo)準(zhǔn)為突破口。（4）品牌示范創(chuàng)建項(xiàng)目進(jìn)一步擴(kuò)展到了休閑漁業(yè)（全國休閑漁業(yè)品牌）、休閑牧業(yè)（全國休閑觀光牧場(chǎng)）以及中國優(yōu)秀國際鄉(xiāng)村旅游目的地，品牌示范項(xiàng)目創(chuàng)建類型進(jìn)一步豐富、創(chuàng)建主體日趨多元、品牌創(chuàng)建要求日益提高。（5）人才培育類政策的重點(diǎn)正在由服務(wù)于產(chǎn)業(yè)規(guī)范化發(fā)展的實(shí)用技能人才和標(biāo)準(zhǔn)化經(jīng)營管理人才到服務(wù)于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、創(chuàng)新創(chuàng)意經(jīng)營的規(guī)劃設(shè)計(jì)人才、“雙創(chuàng)”人才的轉(zhuǎn)變。

五、政策演進(jìn)特點(diǎn)

休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游在我國不僅僅是一個(gè)產(chǎn)品問題、產(chǎn)業(yè)問題，在新農(nóng)村建設(shè)、扶貧開發(fā)、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、鄉(xiāng)村振興等語境下，它更是一個(gè)農(nóng)業(yè)旅游文化“三位一體”、生產(chǎn)生活生態(tài)同步改善、農(nóng)村一產(chǎn)二產(chǎn)三產(chǎn)深度融合的“三農(nóng)”發(fā)展形態(tài)問題，這也在客觀上造成我國休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游政策導(dǎo)向更新較快、政策目標(biāo)多元的特點(diǎn)。如表5 所示，我國休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游政策演進(jìn)與制度變遷的速度快，平均6-7年即為一個(gè)政策演進(jìn)周期。2001-2009年是政策窗口期，2010-2016 是政策機(jī)遇期，2017年至今是政策創(chuàng)新期。細(xì)化來看，2001年、2007年、2010年、2014年、2017年分別代表農(nóng)業(yè)旅游政策節(jié)點(diǎn)、新農(nóng)村建設(shè)導(dǎo)向下的政策節(jié)點(diǎn)、品牌示范創(chuàng)建導(dǎo)向下的政策節(jié)點(diǎn)、旅游扶貧導(dǎo)向下的政策節(jié)點(diǎn)、產(chǎn)業(yè)提質(zhì)升級(jí)導(dǎo)向的政策節(jié)點(diǎn)。

從政策頒布主體來看，原國家旅游局最早介入休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游領(lǐng)域，形式是農(nóng)業(yè)旅游、農(nóng)村旅游。隨著2008年原農(nóng)業(yè)部農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展中心休閑農(nóng)業(yè)處的成立，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部開始在我國休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游政策制定中占主導(dǎo)地位。從政策制定主體多元化的角度來看，由單部門介入到多部門協(xié)同的趨勢(shì)不斷加強(qiáng)。政策制定主體格局已發(fā)展為從農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、文化和旅游部為主體，發(fā)改委、住建部和國務(wù)院扶貧辦等其他部委，中國旅游協(xié)會(huì)休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游分會(huì)，以及中國民生銀行等金融機(jī)構(gòu)介入的局面。

表5 我國休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游政策的演進(jìn)特點(diǎn)

圖2 我國休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游政策工具的時(shí)間序列統(tǒng)計(jì)圖

政策工具選擇是政策過程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。由于政策工具的組合使用有利于實(shí)現(xiàn)預(yù)設(shè)的多元化政策目標(biāo)，降低交易成本，我國休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游政策工具的組合使用日益成為常態(tài)。如圖2 所示，從政策工具的演化來看，在我國休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游政策中，結(jié)構(gòu)式強(qiáng)制工具使用比例呈現(xiàn)遞減趨勢(shì)，互動(dòng)式影響工具使用比例呈現(xiàn)遞增趨勢(shì)，契約式經(jīng)濟(jì)工具使用比例穩(wěn)中有升，但在三大政策工具中使用比例一直最小。另外，結(jié)構(gòu)式強(qiáng)制工具和契約式經(jīng)濟(jì)工具使用比例逐漸趨于均衡。這種變化趨勢(shì)符合政策工具演進(jìn)的一般規(guī)律。隨著我國休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游市場(chǎng)的逐漸成熟，相關(guān)部門會(huì)逐漸減少對(duì)行政化的、強(qiáng)制性的、管制規(guī)范性的結(jié)構(gòu)性政策工具的使用，而逐漸增加對(duì)人才培養(yǎng)、旅游公共信息服務(wù)、市場(chǎng)完善、培育行業(yè)協(xié)會(huì)等互動(dòng)式影響工具，以及稅收、金融、產(chǎn)權(quán)交易等契約式經(jīng)濟(jì)工具的使用。

六、政策展望

從政策供給上看，我國休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游政策基本能響應(yīng)政策作用對(duì)象在當(dāng)時(shí)所處的宏觀背景及面臨的制度制約，有力促進(jìn)我國休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)地位明顯上升、產(chǎn)業(yè)規(guī)模迅速擴(kuò)大。據(jù)原農(nóng)業(yè)部發(fā)布的《中國休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展研究報(bào)告》，2016年全國休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游規(guī)模以上經(jīng)營主體達(dá)到30.57 萬家，全年?duì)I業(yè)收入超過5700 億元，接待游客近21 億人次，投資額達(dá)3000 億元，從業(yè)人員845 萬，帶動(dòng)672 萬戶農(nóng)民受益。展望未來：（1）以“農(nóng)旅”為政策價(jià)值取向，各政策制定主體應(yīng)繼續(xù)尋求深入合作，共同推動(dòng)我國休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游政策由要素驅(qū)動(dòng)型向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)型轉(zhuǎn)變，促進(jìn)休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游提質(zhì)升級(jí)。對(duì)具備休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展一定基礎(chǔ)的區(qū)域，應(yīng)防止過度政策干預(yù)，避免因制度變遷帶來產(chǎn)業(yè)運(yùn)行效率下降的問題。（2）政府部門應(yīng)注重通過規(guī)劃引導(dǎo)、空間布局優(yōu)化、市場(chǎng)監(jiān)管和公共服務(wù)提供等，致力于設(shè)計(jì)出能充分發(fā)揮市場(chǎng)主體力量的政策和制度，如可適度增加對(duì)財(cái)政、金融、稅收、產(chǎn)權(quán)交易等契約式經(jīng)濟(jì)工具的創(chuàng)設(shè)力度，并逐漸增加普惠金融、休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游信用體系等創(chuàng)新型政策工具的使用。