明確要求 規(guī)范程序 管好“ 紅頭文件”《浙江省自然資源規(guī)范性文件管理辦法》制定發(fā)布

□浙江省自然資源廳政策法規(guī)處 章淇華

黨的十八大把法治政府基本建成確立為到2020年全面建成小康社會(huì)的重要目標(biāo)之一。為深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府，如期實(shí)現(xiàn)法治政府基本建成的奮斗目標(biāo)，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》，明確了法治政府建設(shè)的衡量標(biāo)準(zhǔn)，把加強(qiáng)規(guī)范性文件監(jiān)督管理作為依法行政制度體系完備的具體措施作了規(guī)定。

對(duì)地方自然資源主管部門而言，自然資源規(guī)范性文件既是地方自然資源主管部門結(jié)合實(shí)際，貫徹執(zhí)行國(guó)家自然資源法律法規(guī)規(guī)章的重要措施和抓手，也是法律、法規(guī)和規(guī)章以外，不受《中華人民共和國(guó)立法法》調(diào)整，卻在行政管理實(shí)踐中，作為行政管理的重要依據(jù)，對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生著較大的影響。為此，浙江省自然資源廳組建成立后，廳黨組把加強(qiáng)制度建設(shè)，管好“紅頭文件”作為推進(jìn)依法行政的重要工作來抓。2019年初，《自然資源規(guī)范性文件管理規(guī)定》（自然資源部令第2號(hào)）和《浙江省行政規(guī)范性文件管理辦法》（省政府令第372號(hào)）先后出臺(tái)，為浙江省自然資源廳結(jié)合本省實(shí)際，制定適用于全省自然資源系統(tǒng)的規(guī)范性文件管理規(guī)定，創(chuàng)造了較好的基礎(chǔ)和條件。2019年6月5日，浙江省自然資源廳召開廳務(wù)會(huì)議，審議通過了《浙江省自然資源規(guī)范性文件管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），共8章45條，將于7月1日起正式實(shí)施。

一、明確自然資源規(guī)范性文件的概念，界定主體和外延

什么是自然資源規(guī)范性文件？如何與一般文件區(qū)分？明確自然資源規(guī)范性文件的概念是在源頭上做好規(guī)范性文件工作的基礎(chǔ)。自然資源規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)滿足法定性、外部性和普遍約束性三大特性，《辦法》第二條規(guī)定：自然資源規(guī)范性文件是指有權(quán)部門為執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章和國(guó)家政策規(guī)定，依照法定權(quán)限和程序制定并公開發(fā)布，涉及公民、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)，具有普遍約束力，在一定期限內(nèi)反復(fù)適用的文件。

對(duì)應(yīng)浙江省自然資源系統(tǒng)，有權(quán)部門主要包括省、市、縣自然資源主管部門或者經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理自然資源公共服務(wù)職能的組織以及屬于縣級(jí)以上人民政府依法設(shè)立的派出機(jī)關(guān)的縣級(jí)自然資源主管部門。自然資源主管部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)以及不具有行政管理職能的機(jī)構(gòu)，不得制定規(guī)范性文件。

為厘清自然資源規(guī)范性文件的外延，根據(jù)《關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕115號(hào)）規(guī)定，《辦法》第十八條規(guī)定：自然資源主管部門內(nèi)部執(zhí)行的管理規(guī)范、工作制度、機(jī)構(gòu)編制、會(huì)議紀(jì)要、工作方案、請(qǐng)示報(bào)告及表彰獎(jiǎng)懲、人事任免等文件，不納入規(guī)范性文件合法性審核范圍，不屬于規(guī)范性文件范疇。

二、加強(qiáng)制定規(guī)范性文件的評(píng)估論證，嚴(yán)控發(fā)文數(shù)量和質(zhì)量

針對(duì)自然資源主管部門存在制定規(guī)范性文件比較隨意，缺少較為充分的評(píng)估論證，發(fā)文數(shù)量過多過濫等情形，《辦法》第二章《起草》以多個(gè)條文、從多個(gè)層面對(duì)規(guī)范性文件的起草工作提出了要求。

（一）提出嚴(yán)格控制發(fā)文數(shù)量的總體要求

貫徹執(zhí)行《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕37號(hào)）要求，《辦法》第六條規(guī)定：凡法律、法規(guī)、規(guī)章和上級(jí)文件已經(jīng)作出明確規(guī)定，現(xiàn)行文件仍然適用，不得重復(fù)發(fā)文；對(duì)內(nèi)容相近、能歸并的盡量歸并，可發(fā)可不發(fā)、沒有實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的文件一律不發(fā)；嚴(yán)禁照抄照搬照轉(zhuǎn)上級(jí)文件，以文件“落實(shí)”文件?！掇k法》第九條要求，確需制定規(guī)范性文件的，起草機(jī)構(gòu)要對(duì)制定規(guī)范性文件的必要性、合理性、合法性和可行性進(jìn)行全面評(píng)估論證，對(duì)規(guī)范性文件需要解決的問題、擬確立的主要制度和擬規(guī)定的主要政策措施等內(nèi)容進(jìn)行廣泛調(diào)研，并對(duì)現(xiàn)行有效的相關(guān)規(guī)范性文件提出整合修改意見。

（二）提出起草評(píng)估論證過程的具體要求

一是開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估?！掇k法》第十條規(guī)定：規(guī)范性文件的內(nèi)容涉及重大制度調(diào)整、重大公共利益以及人民群眾切身利益，或者社會(huì)輿論高度關(guān)注的，起草機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在起草階段對(duì)有關(guān)政策措施的預(yù)期效果和可能產(chǎn)生的影響進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果制定應(yīng)對(duì)預(yù)案。二是組織專家論證?！掇k法》第十一條第一款和第二款分別規(guī)定：規(guī)范性文件起草中涉及的重點(diǎn)、難點(diǎn)問題，起草機(jī)構(gòu)要組織公職律師、法律顧問和有關(guān)方面的專家參與論證；涉及專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的，要組織相關(guān)領(lǐng)域的專家進(jìn)行論證。三是多方聽取意見?！掇k法》第十二條規(guī)定：起草機(jī)構(gòu)在起草規(guī)范性文件過程中，要充分聽取下級(jí)自然資源主管部門、行業(yè)自律組織、行政相對(duì)人和社會(huì)公眾的意見；必要時(shí)，要通過召開聽證會(huì)、論證會(huì)等方式聽取意見。四是作出專門規(guī)定。貫徹《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于在制定行政法規(guī)規(guī)章行政規(guī)范性文件過程中充分聽取企業(yè)和行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)意見的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2019〕9號(hào)）精神，要求起草機(jī)構(gòu)制定規(guī)范性文件對(duì)企業(yè)切身利益或者權(quán)利義務(wù)有重大影響的，要充分聽取有代表性的企業(yè)和行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)以及律師協(xié)會(huì)的意見。

（三）提出公開征求意見和反饋處理的工作要求

《辦法》第十三條規(guī)定，除依法應(yīng)當(dāng)保密或者為了保障公共安全、社會(huì)穩(wěn)定和其他重大公共利益或者執(zhí)行上級(jí)機(jī)關(guān)的緊急命令需要即時(shí)制定的以外，起草規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)公開征求意見；對(duì)公開征集的意見要研究處理，對(duì)相對(duì)集中的意見建議不予采納的，要求以適當(dāng)方式反饋并說明理由?！掇k法》第十四條還規(guī)定，起草機(jī)構(gòu)對(duì)法律顧問、專家、下級(jí)自然資源主管部門、行業(yè)自律組織、行政相對(duì)人、企業(yè)和行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)以及律師協(xié)會(huì)、社會(huì)公眾的重要意見和建議的研究處理情況，對(duì)其他部門重大分歧意見的協(xié)調(diào)處理情況，應(yīng)當(dāng)在起草說明中予以載明。

三、賦予規(guī)范性文件合法性審核的工作定位，確定審核重點(diǎn)和審核意見

（一）明確規(guī)范性文件合法性審核是必經(jīng)程序

《辦法》第二十一條和第二十三條第一款規(guī)定，通過法治機(jī)構(gòu)合法性審核的規(guī)范性文件送審稿，方可由起草機(jī)構(gòu)按照公文辦理程序報(bào)送本部門主要負(fù)責(zé)人主持的會(huì)議集體審議。未經(jīng)法治機(jī)構(gòu)合法性審核或者經(jīng)審核不合法的規(guī)范性文件送審稿，不得提請(qǐng)審議；不能以會(huì)簽、征求意見、參加審議等方式代替合法性審核。

（二）明確合法性審核應(yīng)當(dāng)提交的材料

主要包括文件送審稿和起草說明；制定文件所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章和國(guó)家政策規(guī)定；征求意見及意見采納情況；規(guī)范性文件合法性審核登記表；其他相關(guān)材料?！掇k法》第十六條還規(guī)定：送交材料的完備性、規(guī)范性不符合要求的，法治機(jī)構(gòu)可以退回，起草機(jī)構(gòu)可以補(bǔ)充材料或者說明情況。

（三）明確合法性審核的主要內(nèi)容

根據(jù)部、省規(guī)章和《行政訴訟法》第五十三條第一款以及最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》的解釋第一百四十八條等規(guī)定，對(duì)規(guī)范性文件合法性的審核，主要集中在職權(quán)依據(jù)、文件內(nèi)容和制定程序等方面。包括：制定主體是否合法；是否超越制定機(jī)關(guān)法定職權(quán)；內(nèi)容是否符合憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章和國(guó)家政策規(guī)定；是否違法設(shè)立行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政收費(fèi)等事項(xiàng)；是否存在沒有法律、法規(guī)依據(jù)減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)；是否存在沒有法律、法規(guī)依據(jù)增加本單位權(quán)力或者減少本單位法定職責(zé)；是否違反規(guī)范性文件制定程序。

上述合法性審核的重點(diǎn)內(nèi)容，除制定主體、職權(quán)依據(jù)和制定程序以外，其核心的內(nèi)容方面的審核，實(shí)質(zhì)性要求與規(guī)范性文件的禁止性規(guī)定是一脈相承的。即規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)符合憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章和國(guó)家政策規(guī)定。規(guī)范性文件不得規(guī)定六類事項(xiàng)：一是增設(shè)行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政收費(fèi)等法律、法規(guī)規(guī)定之外的行政權(quán)力事項(xiàng)；二是違法減少本部門法定職責(zé)或者增加下級(jí)部門義務(wù)；三是增加辦理行政許可事項(xiàng)的條件，規(guī)定出具循環(huán)證明、重復(fù)證明、無謂證明等內(nèi)容；四是違法減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)；五是規(guī)定應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)調(diào)節(jié)、企業(yè)和社會(huì)自律、公民自我管理的事項(xiàng)；六是規(guī)定排除或者限制公平競(jìng)爭(zhēng)的措施，或者違法設(shè)置市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出條件等。對(duì)此，《辦法》在第一章《總則》第四條和第三章《合法性審核》第十九條作了規(guī)定。

（四）明確合法性審核的具體意見及相應(yīng)處理

《辦法》第二十條規(guī)定：法治機(jī)構(gòu)根據(jù)不同情形，提出合法、不合法、應(yīng)當(dāng)予以修改的書面合法性審核意見。起草機(jī)構(gòu)要根據(jù)合法性審核意見對(duì)規(guī)范性文件送審稿作必要的修改或者補(bǔ)充；未完全采納合法性審核意見的，要在提請(qǐng)審議時(shí)詳細(xì)說明理由和依據(jù)?！掇k法》第二十四條第三款還規(guī)定，集體審議未通過，需要進(jìn)行重大修改的文件，應(yīng)當(dāng)在修改后重新征求意見并進(jìn)行合法性審核。

四、細(xì)化規(guī)范性文件公開發(fā)布的具體要求，開展同步解讀和解疑釋惑

（一）公開發(fā)布

《辦法》第二十六條規(guī)定，自然資源主管部門要根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》的規(guī)定，通過公報(bào)、政府或者部門的門戶網(wǎng)站、官方微信公眾號(hào)等媒介公開發(fā)布規(guī)范性文件，不得以內(nèi)部文件形式印發(fā)執(zhí)行。未經(jīng)公布的規(guī)范性文件，不得作為行政管理的依據(jù)。為便于農(nóng)村居民及時(shí)了解與其切身利益緊密相關(guān)的規(guī)范性文件，《辦法》第二十九條第二款作了特別規(guī)定，凡涉及農(nóng)村居民利益的規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦事處）和村（社區(qū)）設(shè)立的公告欄上張貼，或者采取其他便于公眾知曉的方式公布。

（二）同步解讀

規(guī)范性文件解讀要與規(guī)范性文件起草同步組織、同步審簽、同步部署。規(guī)范性文件解讀一般包括解讀材料、解讀渠道、解讀形式、解讀時(shí)間等。解讀材料的內(nèi)容主要包括規(guī)范性文件出臺(tái)的背景依據(jù)、主要內(nèi)容和政策舉措、適用對(duì)象，以及注意事項(xiàng)、關(guān)鍵詞解釋、新舊政策差異、解讀機(jī)關(guān)等。公開發(fā)布規(guī)范性文件時(shí)，起草機(jī)構(gòu)要同步開展解讀。必要時(shí)，可以邀請(qǐng)專家、第三方研究機(jī)構(gòu)等，用通俗易懂的語言和易于接受的方式解讀，便于社會(huì)公眾遵照?qǐng)?zhí)行。

（三）解疑釋惑

規(guī)范性文件發(fā)布實(shí)施后，下級(jí)自然資源主管部門、行業(yè)自律組織、行政相對(duì)人和社會(huì)公眾等對(duì)規(guī)范性文件的內(nèi)容存在誤解誤讀，引起重大社會(huì)影響的，制定部門要通過發(fā)布權(quán)威信息、召開新聞發(fā)布會(huì)、接受媒體采訪等方式及時(shí)進(jìn)行回應(yīng)，消除誤解和疑慮。遇有規(guī)定情形時(shí)，起草機(jī)構(gòu)要對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行解釋，解釋程序與制定程序相同，解釋與規(guī)范性文件具有同等效力。

五、建立規(guī)范性文件有效期制度，實(shí)行定期清理和專項(xiàng)即時(shí)清理

（一）建立規(guī)范性文件有效期制度

《辦法》第十五條和第三十九條規(guī)定：規(guī)范性文件要注明有效期，有效期不得超過五年。有效期屆滿，自動(dòng)失效。需要繼續(xù)執(zhí)行或者修改的，要在規(guī)范性文件有效期屆滿前重新發(fā)布，或者在有效期屆滿前完成修改并重新發(fā)布。

（二）建立定期清理制度

《辦法》第三十七條規(guī)定，自然資源主管部門每隔兩年要對(duì)本部門制定的規(guī)范性文件組織全面清理；對(duì)不符合法律、法規(guī)、規(guī)章或者國(guó)家和省方針政策，以及不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求的規(guī)范性文件，予以修改或者廢止，并及時(shí)公布清理后繼續(xù)有效的規(guī)范性文件目錄。

（三）建立專項(xiàng)清理和即時(shí)清理制度

《辦法》第三十八條規(guī)定，自然資源主管部門根據(jù)上級(jí)機(jī)關(guān)的要求或者認(rèn)為確有必要的，可以對(duì)制定的規(guī)范性文件開展專項(xiàng)清理或者即時(shí)清理。

六、規(guī)定規(guī)范性文件的制定程序，明確相關(guān)要求和時(shí)限

為加強(qiáng)自然資源規(guī)范性文件管理，保障規(guī)范性文件合法有效，《辦法》對(duì)制定規(guī)范性文件的具體程序，作了明確規(guī)定。

（一）對(duì)規(guī)范性文件征求意見的程序規(guī)定

《辦法》第十三條第一款和第二款規(guī)定：除依法應(yīng)當(dāng)保密或者為了保障公共安全、社會(huì)穩(wěn)定和其他重大公共利益或者執(zhí)行上級(jí)機(jī)關(guān)的緊急命令需要即時(shí)制定的外，起草機(jī)構(gòu)要通過浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)、政府或者部門的門戶網(wǎng)站、官方微信公眾號(hào)等媒介向社會(huì)公開征求意見。公開征求意見的期限不得少于15日。

（二）對(duì)規(guī)范性文件合法性審核的程序規(guī)定

《辦法》第二十二條規(guī)定，法治機(jī)構(gòu)合法性審核的時(shí)間，自收到送審材料之日起不少于5個(gè)工作日，最長(zhǎng)不超過15個(gè)工作日。第二十三條第一款規(guī)定，通過合法性審核的規(guī)范性文件送審稿，其集體審議的形式包括廳（局、委）務(wù)會(huì)議、辦公會(huì)議等。重大問題應(yīng)當(dāng)經(jīng)過黨組（委）會(huì)議審議。第二款規(guī)定，本部門與其他行政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定的規(guī)范性文件，需由聯(lián)合制定的各行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人分別開展集體審議決定。第二十四條還規(guī)定，規(guī)范性文件經(jīng)集體審議通過后，由本部門主要負(fù)責(zé)人或其授權(quán)的其他負(fù)責(zé)人簽發(fā)。與其他行政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定的規(guī)范性文件，由聯(lián)合制定的各行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人或其授權(quán)的其他負(fù)責(zé)人共同簽發(fā)。

（三）對(duì)規(guī)范性文件發(fā)布施行的程序規(guī)定

《辦法》規(guī)定，第二十七條規(guī)定，規(guī)范性文件原則上自公布之日起30日后施行，載明具體施行日期，但因保障公共安全、社會(huì)穩(wěn)定和其他重大公共利益需要，或者公布后不立即施行將有礙規(guī)范性文件執(zhí)行的除外。第二十八條規(guī)定，規(guī)范性文件印發(fā)后，自然資源主管部門要在7個(gè)工作日內(nèi)，將規(guī)范性文件正式文件及其電子文本轉(zhuǎn)送本級(jí)政府公報(bào)或者政府門戶網(wǎng)站公布。

（四）對(duì)規(guī)范性文件備案的程序規(guī)定

《辦法》第三十四條和第三十五條規(guī)定，除法律、法規(guī)另有規(guī)定外，自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)自規(guī)范性文件發(fā)布之日起15日內(nèi)，向本級(jí)人民政府報(bào)送備案。與其他行政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定的規(guī)范性文件，由主辦部門報(bào)送備案。備案審查部門審查規(guī)范性文件時(shí)，要求說明有關(guān)情況的，由規(guī)范性文件起草機(jī)構(gòu)在規(guī)定期限內(nèi)回復(fù)；發(fā)出書面審查意見的，起草機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在15日內(nèi)書面回復(fù)處理結(jié)果。對(duì)審查意見有異議的，起草機(jī)構(gòu)可以申請(qǐng)復(fù)核?！掇k法》第三十六條還對(duì)異議審查處理作了規(guī)定：公民、法人或者其他組織認(rèn)為規(guī)范性文件與法律、法規(guī)、規(guī)章相抵觸，提出書面審查建議的，由起草機(jī)構(gòu)在60日內(nèi)研究處理并答復(fù)建議人；情況復(fù)雜的，經(jīng)本部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以適當(dāng)延長(zhǎng)不超過30日的處理期限。具體操作按照省有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。法律、法規(guī)另有規(guī)定的除外。

（五）對(duì)規(guī)范性文件制定程序的特別規(guī)定

《辦法》第四十四條規(guī)定，在緊急情況下，需要即時(shí)制定行政規(guī)范性文件的，經(jīng)制定機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以簡(jiǎn)化制定程序。這一條款為制定規(guī)范性文件遇有急事急辦、特事特辦情形時(shí)，既規(guī)定了須經(jīng)主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)的程序要求，又提供了創(chuàng)設(shè)依據(jù)。