欠發(fā)達地區(qū)基層黨建與鄉(xiāng)村治理“共建共治”實踐路徑研究

何劍筠 吳長華 陳許彬

摘 要：立足人力、經(jīng)濟、文化3大要素，分析欠發(fā)達地區(qū)基層黨組織建設與鄉(xiāng)村治理在“共建共治”中面臨的現(xiàn)實困境，學習借鑒先進地區(qū)的經(jīng)驗做法，探究欠發(fā)達地區(qū)基層黨建與鄉(xiāng)村治理“共建共治”的實踐路徑。

關(guān)鍵詞：欠發(fā)達地區(qū);基層黨建;鄉(xiāng)村治理;共建共治

文章編號：1004-7026（2019）08-0016-03? ? ? ? 中國圖書分類號：D26 ? ? ? ? 文獻標志碼：A

1? 欠發(fā)達地區(qū)“共建共治”中的問題

在中國特色社會主義新時代，鄉(xiāng)村振興的基礎就在于有效的治理。加快推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，最關(guān)鍵的一點就是要強化基層黨組織的領(lǐng)導核心，構(gòu)建多元主體協(xié)商共治的治理格局。然而，欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村，基于人力、經(jīng)濟、文化等因素的影響，基層黨組織建設與鄉(xiāng)村治理在“共建共治”中，出現(xiàn)了諸多問題[1]。

1.1? 人力資源因素導致鄉(xiāng)村治理主體弱化

作為欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村，因求學、務工、經(jīng)商等原因，導致人口大量外流。以安徽省S縣為例，近幾年來每年流動人口在26萬人以上。隨著城鎮(zhèn)化推進，欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村空心化現(xiàn)象不斷出現(xiàn)，鄉(xiāng)村社會發(fā)展主體力量薄弱。S縣全縣轄9鎮(zhèn)13鄉(xiāng)209個自治村（社區(qū)），全縣共有基層黨支部684個，農(nóng)村黨支部441個，黨員2 538名。留在鄉(xiāng)村務農(nóng)的人口中，年齡處于30～49歲階段的為10.4%，50～59歲階段的為43.4%，60歲以上階段的為46.2%。一方面，村兩委成員中老年黨員多，青年黨員少，新黨員少，男黨員多，女黨員少甚至沒有;黨員文化素質(zhì)不高，知識結(jié)構(gòu)老化，接受新事物的能力較弱，農(nóng)村基層黨組織核心作用難以發(fā)揮。另一方面，鄉(xiāng)村精英化人才流失，留守人員多為“386199”，整體素質(zhì)偏低，在鄉(xiāng)村社會治理中主體作用難以發(fā)揮。

1.2? 經(jīng)濟因素導致農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導力低

欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展偏弱，尤其是農(nóng)村地區(qū)。有限的縣域財力，加上主要靠鄉(xiāng)財政轉(zhuǎn)移支付的現(xiàn)行村級財務供給模式，使基層黨建投入不充足，鄉(xiāng)村公共物品和公共服務難以滿足群眾需求。作為欠發(fā)達地區(qū)，由于各種資源的欠缺，村（社區(qū)）集體經(jīng)濟普遍發(fā)展不好，尤其是產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)出零散而又沒有活力的狀況，很多地方是“靠山吃山、靠水吃水”式的粗放型經(jīng)濟。基層黨組織在處理集體產(chǎn)業(yè)收益和群眾個人利益的關(guān)系方面，往往不夠科學，缺乏現(xiàn)代化管理智慧與經(jīng)驗，黨組織的領(lǐng)導力、組織力、凝聚力弱化。

1.3? 文化因素導致農(nóng)村基層黨組織面臨的環(huán)境復雜

農(nóng)村社會發(fā)展中另一突出表現(xiàn)是，鄉(xiāng)土文明在現(xiàn)代工業(yè)文明、城市文明沖擊下出現(xiàn)斷裂。鄉(xiāng)村社會賴以發(fā)展的傳統(tǒng)秩序環(huán)境被打破，思想領(lǐng)域呈現(xiàn)多元化、多層次化現(xiàn)象，利益關(guān)系和階層關(guān)系變得復雜，社會問題和社會矛盾多樣、多發(fā)，社會治理和社會建設任務艱巨。

2? 先進經(jīng)驗

黨的十九大提出，“加強社會治理制度建設，完善黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”。在這一治理體制建設過程中，浙江省諸暨市、安徽省銅陵市和合肥市濱湖區(qū)在實踐中進行了探索創(chuàng)新，總體來看有些非常值得借鑒的共同之處：一是扁平化治理模式，治理中心下移，縮減治理層級，強化基層民主政治，強化自治功能。二是以基層黨組織為核心，構(gòu)建多元主體共建共治。三是采用網(wǎng)格化管理，搭建互聯(lián)共建共享治理平臺[2-3]。

借鑒上述3地的做法，圍繞影響鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化建設的人口、經(jīng)濟、文化3大因素，欠發(fā)達地區(qū)應結(jié)合地方實際，立足強化黨組織核心領(lǐng)導作用，通過加強農(nóng)村基層黨組織建設、集體經(jīng)濟建設和鄉(xiāng)村文化建設，從而推進本地區(qū)鄉(xiāng)村社會實現(xiàn)善治，下面對此進行詳細論述。

3? 黨建引領(lǐng)強核心

3.1? 強化基層黨組織建設，增強組織力

首先，推進區(qū)域化黨建，強根基。全面推進各領(lǐng)域黨的基層組織建設，實現(xiàn)黨組織和黨的工作全覆蓋。在以地域、單位為主設置基層黨組織的基礎上，探索完善基層黨組織設置形式。要在農(nóng)民專業(yè)合作社、專業(yè)協(xié)會、產(chǎn)業(yè)鏈、外出務工經(jīng)商人員相對集中點建立黨組織，采取單獨組建、區(qū)域聯(lián)建、行業(yè)統(tǒng)建等方式，在中介機構(gòu)、協(xié)會、學會以及各類新社會組織中建立黨組織，推進黨組織和工作全覆蓋。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基層黨建工作，促進以城帶鄉(xiāng)、資源共享、優(yōu)勢互補、協(xié)調(diào)發(fā)展，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基層黨建新格局。

其次，建強黨支部，抓關(guān)鍵。牢牢抓住黨支部這個重點，樹立黨的一切工作到支部的鮮明導向，抓規(guī)范、強基礎、補短板，推動基層黨建工作全面從嚴、全面過硬。一方面，要配好支部書記，努力建好一支敢于解放思想、勇于開拓創(chuàng)新、善于統(tǒng)籌謀劃、領(lǐng)導科學發(fā)展的基層支部書記隊伍。另一方面，要加強支部建設，積極推進黨支部建設的精細化、管理的網(wǎng)格化、工作手段的信息化，健全基層黨支部的基本規(guī)范，推進基層黨支部建設制度化。

再次，提升素質(zhì)，強基礎。要創(chuàng)新選人用人機制，采取公開選拔、“公推直選”“海選”等方式，選拔“想干事、能干事、干成事”和能力強、作風正、群眾公認的黨員干部。落實基層黨員教育培訓計劃，建立基層黨員輪訓制度，拓寬黨員受教育渠道，全面提升“三農(nóng)”干部隊伍能力和水平。加強作風建設，集中解決思想作風、學習作風、工作作風、領(lǐng)導作風和生活作風等方面存在的突出問題，為做好“三農(nóng)”工作打造堅強的領(lǐng)導隊伍。

3.2? 強化治理主體，推進“協(xié)同共治”

無論是諸暨市，還是銅陵市、合肥市濱湖區(qū)，在治理主體上無一不是集合各類主體力量，尤其是注重發(fā)揮群眾自身主體作用。作為欠發(fā)達地區(qū)，由于可依存使用的地方人力資源薄弱，所以在激發(fā)群眾主體力量和其他社會協(xié)同力量方面更要多費心力。

3.2.1? 強化社會組織

社會組織不僅能將群眾組織起來，而且在了解和反映民生需求、遞送公共服務、調(diào)節(jié)公共沖突等方面充當著重要角色，是承擔社會治理責任的重要載體。要大力培育和發(fā)展社會組織，著力建立與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應的現(xiàn)代社會組織體系[4]。

一是釋放社會組織生存空間。加快社會組織管理體制改革步伐，改革“雙重管理”，矮化注冊門檻，簡化登記手續(xù)。

二是激發(fā)社會組織治理活力。要促進社會組織之間有序競爭，可嘗試“一業(yè)一地多會”，打破行業(yè)協(xié)會商會的壟斷局面，健全非營利領(lǐng)域的籌資市場和人才市場，用規(guī)則和能力激發(fā)競爭;要引導社會組織的功能合理分化，形成信息發(fā)布、物資募集、專業(yè)支持、服務行動等功能齊全而又運作有序的局面;加快推進社會組織的去行政化步伐，理順政府與社會組織之間的關(guān)系;大力推進政府向社會組織購買服務，通過服務購買支持社會組織發(fā)展;搭建社會組織與營利性組織之間的合作平臺，拓展社會組織的籌資渠道。

三是加強社會組織自身建設。在意識層面，社會組織必須強化服務與責任意識，踐行社會主義核心價值觀，牢固構(gòu)筑公益精神和服務理念。在組織建設層面，社會組織必須健全由決策機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)和監(jiān)督機構(gòu)構(gòu)成的內(nèi)部治理架構(gòu)，做到分工合理、職責明確、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)。

3.2.2? 整合各種服務資源

一是整合黨內(nèi)資源。可以把部門掛幫、三關(guān)工程、黨員承諾制等黨內(nèi)活動整合起來，按照資源共享、優(yōu)勢互補的原則，創(chuàng)新基層黨建模式，建立“城鄉(xiāng)黨組織互幫互助”工作機制，積極開展“城鄉(xiāng)支部手挽手”活動，推動項目聚集、資金集中、技術(shù)組合，促進城市反哺農(nóng)村、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，實現(xiàn)黨建工作大融合。

二是整合政務資源。整合部門力量，加強便民服務中心建設，建立健全便民服務網(wǎng)絡。認真梳理各部門的審批和服務事項，推進行政體制改革，推行政務公開，簡化辦事程序，盡可能為群眾生產(chǎn)生活提供方便快捷優(yōu)質(zhì)的服務。

三是整合社會資源。積極拓展服務功能，延伸服務“鏈條”。構(gòu)建以黨員志愿者隊伍為核心，將區(qū)域內(nèi)各類民間組織、社團組織、文體團隊等納入其中的服務體系，發(fā)揮社會力量的作用，服務廣大群眾。

3.3? 搭建互聯(lián)共建共享平臺，推進治理科學化

諸暨市、銅陵市和合肥市濱湖區(qū)都注重應用科技力量，采用網(wǎng)格化管理方式。尤其是諸暨市的“楓橋經(jīng)驗”基層社會治理標準化建設經(jīng)驗，更是具有操作性、普適性。欠發(fā)達地區(qū)推進社會治理現(xiàn)代化，應推進區(qū)域化、網(wǎng)格化、信息化的平臺建設。

首先，構(gòu)建區(qū)域化黨建平臺。區(qū)域化黨建平臺將基層黨組織功能從行政性管理向嵌入式服務轉(zhuǎn)變，組織運行機制從垂直領(lǐng)導向協(xié)商民主轉(zhuǎn)變，統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)各種可能提供公共服務和公共物品的組織、個人，調(diào)動一切可能的資源，形成自治共享的良性循環(huán)。區(qū)域化黨建平臺在一定層級上對區(qū)域內(nèi)的資源作總體規(guī)劃和配置，人員配備充分下沉，使得公共服務的“網(wǎng)”鋪得更開、密度更大，既能夠靈敏地獲知群眾對公共服務的需求，又能夠及時快速地通過各級組織和部門滿足群眾的需求。通過建立黨建協(xié)調(diào)議事機構(gòu)，開列項目清單、群眾需求清單，協(xié)商研究相關(guān)議題，推動實現(xiàn)組織融合、感情契合、資源整合。

其次，依托構(gòu)建黨建網(wǎng)格化管理體系，搭建縣域城鄉(xiāng)服務管理網(wǎng)格化體系。以強化縣域黨建為基礎，搭建縣、鄉(xiāng)、村（社區(qū)）3級網(wǎng)格管理服務平臺，同時融入平安建設、服務群眾、社會治理的功能，將黨的活動開展在網(wǎng)格、服務落實在網(wǎng)格、陣地夯實在網(wǎng)格，使特色網(wǎng)格黨建與基層治理機制有機銜接、良性互動，逐步形成以區(qū)域化為經(jīng)、網(wǎng)格化為緯的基層黨建新體系;逐步建成網(wǎng)格全覆蓋、工作無縫隙、服務零距離、管理無漏洞的縣域城鄉(xiāng)管理服務網(wǎng)格化體系。強化基層黨組織、社會組織和社會工作專業(yè)人才三聯(lián)動效應，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)網(wǎng)格內(nèi)、網(wǎng)格間各類資源力量，提高服務群眾和矛盾調(diào)處能力，使問題、矛盾發(fā)現(xiàn)和處理的關(guān)口前移，基本做到小事不出村、大事不出鄉(xiāng)。

再次，充分發(fā)揮信息技術(shù)的積極作用。通過“互聯(lián)網(wǎng)+黨建”“互聯(lián)網(wǎng)+社會治理”新模式整合資源，打造基層黨建、社會治理、社會服務的大數(shù)據(jù)、云服務平臺。通過微信公眾號等著力打造線上線下互動模式，使每一名黨員、每一位群眾都變成網(wǎng)格員，不斷實現(xiàn)網(wǎng)格化管理全覆蓋，不斷探索用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)決策的社會治理新機制。

4? 經(jīng)濟發(fā)展夯基礎

第一，提升思維力。集體經(jīng)濟的發(fā)展狀況不僅直接影響基層黨組織的組織力，而且對基層群眾的凝聚力帶來了重大影響?；鶎狱h組織在發(fā)展集體經(jīng)濟過程中，要用習近平新時代中國特色社會主義思想武裝頭腦，要用“五大發(fā)展理念”推進“三農(nóng)”工作。要注重提升農(nóng)業(yè)發(fā)展質(zhì)量，培育鄉(xiāng)村發(fā)展新動能[5]。

第二，提升規(guī)劃力。立足自身資源特點，規(guī)劃發(fā)展產(chǎn)業(yè)體系。農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的一個重要支撐點就在于發(fā)展產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。不僅打造一村一品、一縣一業(yè)，還要大力發(fā)展農(nóng)村電子商務，大力發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游經(jīng)濟。

第三，提升組織力。一方面，注重發(fā)揮能人效應。要充分利用鄉(xiāng)村致富能手、鄉(xiāng)賢等的技術(shù)、資金等資源，凝聚優(yōu)質(zhì)力量，促進鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展。另一方面，注重激發(fā)群眾的主體干勁。黨的基層組織要領(lǐng)導其他各類組織，組織群眾參與生產(chǎn)，參與經(jīng)營。要處理好集體收益與群眾個人利益的關(guān)系，用科學化的管理手段，打造新時代現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)大發(fā)展，服務好群眾，激發(fā)群眾的干事熱情。同時，產(chǎn)業(yè)發(fā)展好了，也能吸引勞動力返鄉(xiāng)，吸引外來創(chuàng)業(yè)者，從而為鄉(xiāng)村發(fā)展集聚人才力量[6]。

5? 文化建設塑靈魂

文化在凝聚社會共識、規(guī)范人的行為、動員社會參與、引導民間互助等方面起著非常重要的作用。新時代鄉(xiāng)村文化建設，應通過挖掘本地特有的傳統(tǒng)文化、地域文化、紅色文化，結(jié)合踐行社會主義核心價值觀，用文化的教化之力，共同建設鄉(xiāng)村社會新時代的價值體系，創(chuàng)設良好的治理環(huán)境。例如諸暨在鄉(xiāng)村治理中就很注重培育新鄉(xiāng)賢文化，欠發(fā)達地區(qū)可以從以下兩個方面著手推進文化建設。

第一，傳承優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，發(fā)揮軟約束力作用。一是弘揚優(yōu)秀家訓文化。中國傳統(tǒng)家訓是鄉(xiāng)土文化的集結(jié)號，倡導傳統(tǒng)家訓有助于提高農(nóng)民自身的道德素質(zhì)，增強村民對家園的認同感和歸屬感，又可以進一步提升促進基層社會的內(nèi)聚力和倫理共同體的構(gòu)建。家訓內(nèi)容豐富，不但可以勵志、勸勤、勉學、誨戒、明德，而且啟迪童蒙，矯正人生方向，與當今倡導的社會主義核心價值觀一脈相承。二是建立健全村規(guī)民約。村規(guī)民約是中國傳統(tǒng)社會的重要社會規(guī)范，在鄉(xiāng)村社會中具有德育培育、秩序規(guī)范、文化涵養(yǎng)等功能。新時代的鄉(xiāng)村社會治理，要建立以村規(guī)民約為主體的鄉(xiāng)村社會規(guī)范體系。村規(guī)民約要與時代同步，圍繞鄉(xiāng)村社會自治事項，融入社會主義文化、社會主義法治要求，通過民主討論、村民大會決議，形成文字規(guī)范，約束鄉(xiāng)里，推進自治、德治、法治相結(jié)合的治理體系建設。

第二，發(fā)揮新鄉(xiāng)賢作用，實現(xiàn)共商共建。新鄉(xiāng)賢傳遞的是有益的價值觀念，依靠的是自身人格魅力，他們不僅能以自己的經(jīng)驗、學識、特長輔助新農(nóng)村建設，還能以自身的道德力量教化鄉(xiāng)民、澤被故土。在現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理中嘗試建立以新鄉(xiāng)賢為核心力量的社會組織參與機制，探索建立法治與德治相結(jié)合的治理模式，這有利于維護農(nóng)民主體地位、彌補村民自治的不足、打造鄉(xiāng)村共同體，為推進鄉(xiāng)村社會治理現(xiàn)代化提供實踐積累。探索建立以村民小組（或自然村）、行政村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位的“組為基礎、三級聯(lián)動”的理事會制度，形成基層政府以自上而下的服務形式強化社會管理，群眾以自下而上的理事形式參與社會管理的互動式社會管理網(wǎng)絡。其中，在村民小組組建村民理事會、在行政村組建社區(qū)理事會、在鄉(xiāng)級組建鄉(xiāng)民理事會。每個理事會均由各級黨委派駐一位指導員負責組織、協(xié)調(diào)理事會運行。理事會的理事成員以新鄉(xiāng)賢為主體，通過民主選舉或推薦方式產(chǎn)生。三級理事會以章程形式明確規(guī)定理事會要嚴格遵守國家法律法規(guī)，并以“議事、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、服務”的總體職責規(guī)范運行、明晰職責。村民理事會、社區(qū)理事會以“自我教育、自我管理、自我監(jiān)督、自我服務”為基本職責要求，鄉(xiāng)民理事會則主要履行表達民意、參與議事、監(jiān)督政務、調(diào)處矛盾、興辦公益等基本職責。新鄉(xiāng)賢力量被有效整合進入體制內(nèi)，成為多元共治的重要力量，實現(xiàn)了政府行政管理與社會自我管理良性互動和有效銜接。

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