論政府信息公開(kāi)條例第8條中不確定法律概念的審查

歐志浩

【摘 要】周某某訴SH市人力資源和社會(huì)保障局案（以下稱(chēng)周案）是關(guān)于政府信息公開(kāi)的一個(gè)指導(dǎo)性案件。本文運(yùn)用規(guī)范分析法等方法對(duì)周案進(jìn)行分析研究，對(duì)法院的一審二審判決書(shū)的爭(zhēng)議焦點(diǎn)進(jìn)行學(xué)理上的分析。主要通過(guò)不確定法律概念探討政府信息公開(kāi)范圍與社會(huì)穩(wěn)定之間的聯(lián)系，明晰行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的權(quán)力關(guān)系。

【關(guān)鍵詞】政府信息公開(kāi)；社會(huì)穩(wěn)定；不確定法律概念

案情：原告周某某因不服SH市人力資源和社會(huì)保障局（下面簡(jiǎn)稱(chēng)人保局）關(guān)于職稱(chēng)的評(píng)定，向人保局申請(qǐng)要求公開(kāi)相關(guān)信息。人保局受理后于作出《政府信息公開(kāi)申請(qǐng)答復(fù)書(shū)》：根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》第八條規(guī)定，原告申請(qǐng)公開(kāi)的政府信息不屬于公開(kāi)的范圍的決定。

周某某不服，先向SH市人民政府提出行政復(fù)議，SH市人民政府經(jīng)過(guò)審查作出維持的行政復(fù)議決定。周某某仍不服，于同月向上SH時(shí)市區(qū)人民政府提起行政訴訟。區(qū)人民法院判決撤銷(xiāo)被告的答復(fù)，并要求被告重新作出答復(fù)。人保局不服，二審SH市中級(jí)人民法院判決駁回上訴，維持原判。

本案是關(guān)于政府信息公開(kāi)方面的行政審判案件，判決也歷經(jīng)反轉(zhuǎn)，下文主要圍繞判決書(shū)中的爭(zhēng)議焦點(diǎn)之一進(jìn)行討論：

從原告和被告的意見(jiàn)以及判決書(shū)來(lái)看，爭(zhēng)議的焦點(diǎn)是該案件的評(píng)審委員會(huì)成員的信息是否是影響“社會(huì)穩(wěn)定”的信息。本案的一審、二審法官對(duì)于公開(kāi)相關(guān)信息是否會(huì)影響社會(huì)穩(wěn)定的審查存在一定問(wèn)題。在這種情況下，一審和二審法官與行政機(jī)關(guān)所主張政府信息披露會(huì)危害“社會(huì)穩(wěn)定”的理由直接對(duì)立。因此，這些原因不足以危害“社會(huì)穩(wěn)定”，遂不支持行政機(jī)關(guān)的立場(chǎng)。然而，筆者認(rèn)為，某些事件是否會(huì)危害“社會(huì)穩(wěn)定”的判斷，或者某一時(shí)間是否會(huì)危害“公共利益”的判斷，現(xiàn)階段的法官在審理過(guò)程中到底有多大的審查強(qiáng)度還是一個(gè)疑問(wèn)。針對(duì)這一問(wèn)題，我們從審查范圍以及審查標(biāo)準(zhǔn)兩個(gè)角度分析《政府信息公開(kāi)條例》第8條，因?yàn)椤吧鐣?huì)穩(wěn)定”是一個(gè)相對(duì)主觀的概念，也是一個(gè)不確定性的學(xué)術(shù)概念，在實(shí)踐中很難掌握其具體的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)。

一、審查范圍問(wèn)題

“社會(huì)穩(wěn)定”作為一個(gè)典型的不確定法律概念，在政府信息公開(kāi)中尤為重要和復(fù)雜，對(duì)于不確定法律概念的審查強(qiáng)度影響了該案件的主動(dòng)權(quán)掌握在誰(shuí)的手了，也就是行政權(quán)和司法權(quán)的分配問(wèn)題。從學(xué)理上來(lái)說(shuō)，不確定法律概念主要分為經(jīng)驗(yàn)概念與價(jià)值概念。從表面上看，“社會(huì)穩(wěn)定”屬于不確定法律概念中的價(jià)值概念。在德國(guó)，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為在使用價(jià)值概念的時(shí)候，并不只有唯一一個(gè)正確的答案的，因?yàn)?，從法的制定角度上?lái)講，立法者的主觀價(jià)值可以被視為授權(quán)行政機(jī)關(guān)在判斷事實(shí)是否符合法律時(shí)具有一定的自由裁量權(quán)。如果法院對(duì)這一點(diǎn)進(jìn)行審查，那實(shí)際上它只不過(guò)是用法院的主觀價(jià)值取代行政機(jī)關(guān)和人員的價(jià)值觀，即使法院也沒(méi)有客觀標(biāo)準(zhǔn)。法院的審查不能保證法律得到很好的適用，但行政機(jī)關(guān)的自由裁量只存在于將事實(shí)涵攝到價(jià)值觀的過(guò)程中，至于事實(shí)確定和價(jià)值概念時(shí)，理論上認(rèn)為只有一個(gè)正確的答案，在此行政機(jī)關(guān)無(wú)判斷余地。公開(kāi)政府信息是否危及社會(huì)穩(wěn)定這一個(gè)判斷，也可能是一個(gè)經(jīng)驗(yàn)法則，基于此種認(rèn)識(shí)，也可承認(rèn)行政機(jī)關(guān)存在判斷余地。①

不確定法律概念審查范圍的問(wèn)題，實(shí)際上是判斷余地適用空間的問(wèn)題。而判斷余地存在的空間主要存在于兩個(gè)方面：一是解釋法律階段，二是行政主體適用法律的涵攝階段。②根據(jù)我國(guó)臺(tái)灣學(xué)者翁岳生的觀點(diǎn)，法官作為法律專(zhuān)家，應(yīng)由法官解釋法律。在這個(gè)階段，法官應(yīng)當(dāng)享有解釋的優(yōu)先權(quán)，由此可見(jiàn)，在解釋法律階段不存在判斷余地。涵攝階段所要解決的問(wèn)題才是判斷確定的事實(shí)是否符合已經(jīng)解釋的法律。針對(duì)行政機(jī)關(guān)，在不確定法律概念的涵攝階段又分為兩部分：擁有判斷余地和沒(méi)有判斷余地之分。判斷事實(shí)是否符合法律，原則上法官對(duì)于此問(wèn)題是可以審查的，因?yàn)椴淮_定法律概念仍然是“法律”概念，而非拋給行政機(jī)關(guān)的法外自由。不確定法律概念在給行政機(jī)關(guān)授權(quán)的同時(shí)，也對(duì)其進(jìn)行一定的約束，無(wú)論是針對(duì)經(jīng)驗(yàn)性概念還是價(jià)值性概念。但是某些專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)較有優(yōu)勢(shì)與司法機(jī)關(guān)法院，畢竟司法機(jī)關(guān)更專(zhuān)注于法律問(wèn)題，所以應(yīng)該尊重行政機(jī)關(guān)的判斷，只有這一部分的涵攝領(lǐng)域判斷領(lǐng)域才有其存在的空間。

對(duì)于本案來(lái)說(shuō)，第一，公開(kāi)組成人員名單是否會(huì)危及社會(huì)穩(wěn)定這一問(wèn)題不屬于解釋法律的層面，而是屬于適用法律的事實(shí)涵攝階段。第二，由于該涵攝并不屬于不確定法律概念判斷余地中具有其專(zhuān)業(yè)特殊性的部分，行政機(jī)關(guān)沒(méi)有判斷余地，所以法院應(yīng)該對(duì)該問(wèn)題進(jìn)行審查。

二、審查標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題

在行政機(jī)關(guān)不享有判斷余地的情況下，不確定法律概念具體化應(yīng)依據(jù)其系屬“事實(shí)問(wèn)題”、“法律問(wèn)題”與“混合問(wèn)題”之不同，而分別接受法院的相應(yīng)審查。法院此時(shí)所為之審查，采取的是司法審查的一般標(biāo)準(zhǔn)——“合法性審查”與“合理性審查”相結(jié)合的標(biāo)準(zhǔn)。換言之，此時(shí)，不確定法律概念具體化之司法審查標(biāo)準(zhǔn)和其他法律爭(zhēng)議問(wèn)題一樣，并不具有任何特殊性。根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》第6條、第70條之規(guī)定，人民法院審查行政案件主要圍繞具體行政行為“主要證據(jù)是否充分”、“適用法律、法規(guī)是否正確”、“是否違反法定程序”、“是否超越職權(quán)”、“是否濫用職權(quán)”、“是否顯示公正”等問(wèn)題展開(kāi)。

綜合上述的不確定法律概念具體化定性、司法審查標(biāo)準(zhǔn)、司法審查對(duì)象三個(gè)方面結(jié)合得出的結(jié)論，尹建國(guó)教授認(rèn)為，在不確定法律概念具體化不存在判斷余地的情況下，我國(guó)法院應(yīng)對(duì)具體化行為區(qū)別具體情況，針對(duì)不同的問(wèn)題分別采用不同的審查標(biāo)準(zhǔn)：（1）若不確定法律概念具體化行為歸屬為“事實(shí)問(wèn)題”，應(yīng)進(jìn)行有限審查。③但是，法院對(duì)于“事實(shí)問(wèn)題”形成之程序進(jìn)行審查，若事實(shí)認(rèn)定“違反法定程序”，應(yīng)該依法判決撤銷(xiāo)或確認(rèn)違法。此時(shí)，根據(jù)最高人民法院《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》的規(guī)定，法院對(duì)行政機(jī)關(guān)“事實(shí)認(rèn)定”的審查應(yīng)局限于“證據(jù)是否客觀存在”、“證據(jù)是否充分”、“證據(jù)是否具有相關(guān)性”三個(gè)方面。（2）若不確定法律概念具體化行為歸屬于“法律問(wèn)題”，法院應(yīng)該進(jìn)行全面審查。這個(gè)在上一小節(jié)已經(jīng)論述，公開(kāi)該政府信息公開(kāi)是否會(huì)危及社會(huì)穩(wěn)定著一個(gè)問(wèn)題并不單純屬于法律問(wèn)題。（3）若不確定法律概念具體化被歸屬為“混合問(wèn)題”，法院應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其司法能動(dòng)性；對(duì)于具有高度專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性強(qiáng)的問(wèn)題視為事實(shí)問(wèn)題，對(duì)該類(lèi)問(wèn)題進(jìn)行有限審查；對(duì)于其他問(wèn)題，可以主要作為法律問(wèn)題進(jìn)行審查。④

適用法律的涵攝階段，也就是將公開(kāi)政府信息是否正確會(huì)危及社會(huì)穩(wěn)定這一個(gè)問(wèn)題應(yīng)該歸屬于上述所講的事實(shí)問(wèn)題，法律的解釋階段（對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的解釋?zhuān)﹦t歸屬于法律問(wèn)題。所以法院應(yīng)該對(duì)此進(jìn)行有限的審查。為了在使用不確定法律概念時(shí)作出必要的事實(shí)認(rèn)定，必須將這些概念全部分解為事實(shí)概念。而這有時(shí)是不現(xiàn)實(shí)的，法官有時(shí)無(wú)法徹底完成其歸納的任務(wù)。由于他無(wú)法認(rèn)識(shí)主導(dǎo)判決的全部事實(shí)，至此，他也無(wú)能無(wú)力。徹底澄清案情在理論上可行，但在事實(shí)上是行不通的?；谶@種情況，就不能要求法官對(duì)行政機(jī)關(guān)的判斷做全面的審核。⑤

本案作為政府信息公開(kāi)為主要內(nèi)容的一個(gè)指導(dǎo)性案件，雖然在一審二審兩個(gè)判決中都支持了原告的訴訟請(qǐng)求，但是在某些論證的過(guò)程那個(gè)中有所欠缺，同時(shí)也有一些問(wèn)題被告行政機(jī)關(guān)也沒(méi)有注意到。本文從不確定法律概念問(wèn)題進(jìn)行了對(duì)該案件的一些細(xì)節(jié)問(wèn)題的論述，基于理論知識(shí)的匱乏，僅僅是淺析而已。還有一些問(wèn)題也沒(méi)有展開(kāi)論述，例如針對(duì)公開(kāi)政府信息是否危及社會(huì)穩(wěn)定這個(gè)問(wèn)題上，如果普通人都能夠判斷的事項(xiàng)，即判斷不需要專(zhuān)業(yè)知識(shí)，利用常識(shí)就能夠進(jìn)行正確的判斷，那么法官能否對(duì)這些事項(xiàng)進(jìn)行審查呢？公開(kāi)評(píng)審過(guò)程是否屬于執(zhí)法信息和過(guò)程信息？行政機(jī)關(guān)是否濫用職權(quán)嗎？這一些列問(wèn)題也引發(fā)人們深思。

【參考文獻(xiàn)】

① 不確定法律概念的審查強(qiáng)度理論—判斷余地理論，由德國(guó)學(xué)者巴霍夫首先于1955年在提出，他認(rèn)為行政機(jī)關(guān)通過(guò)適用不確定法律概念獲得了一種判斷余地，即獨(dú)立的，法院不能審查的權(quán)衡領(lǐng)域或判斷領(lǐng)域；行政法院必須接受在該領(lǐng)域內(nèi)作出的行政界定只能審查該領(lǐng)域的界限是否得到遵守。

② 翁岳生：《論“不確定法律概念”與行政裁量之關(guān)系》，載翁岳生《行政法與現(xiàn)代法治國(guó)家》，臺(tái)灣祥新印刷有限公司1989年版，第96-97頁(yè)

③ 王名揚(yáng)：《美國(guó)行政法》，中歐法制出版社1995年版，第685頁(yè)

④ 尹建國(guó)：《行政法中的不確定法律概念》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2012年版，307頁(yè)

⑤ 【德】迪特里希耶施：《法學(xué)理論和憲法意義上的不確定法律概念與裁量》，載于《德國(guó)行政法讀本》，于安譯，高等教育出版社，2006年版，第343頁(yè)