精準扶貧視角下湖南省貧困治理績效評價研究

劉亦文 厲亞 李毅 鄧晶晶

摘 要 構(gòu)建湖南省貧困治理評價指標體系，運用湖南省51個扶貧開發(fā)重點縣 2014-2017年數(shù)據(jù)，對湖南省貧困治理績效進行實證分析，實證分析結(jié)果顯示：湖南省精準扶貧的貧困治理績效顯著，但減貧邊際效應遞減;精準扶貧具有縮小貧富差距、改善貧困人口生活條件、促進貧困地區(qū)公共服務發(fā)展的突出效果.在此基礎(chǔ)上，對湖南省的精準扶貧目標完成進度進行評估，評估結(jié)果為：在原有扶貧政策措施作用下，依照湖南省2014-2017年的減貧速度，湖南省2020年精準扶貧的預期目標可基本完成，貧困發(fā)生率和農(nóng)民人均可支配收入兩個目標甚至可以提前完成.但消除絕對貧困的目標任重道遠，預計2020年仍有百萬農(nóng)村人口處于貧困狀態(tài).

關(guān)鍵詞 湖南省;貧困治理;精準扶貧

中圖分類號 F061.3?????????? 文獻標識碼 A

Research on performance Evaluation

of Poverty Governance in Hunan Province base

on the Perspective of Precision Poverty Alleviation

LIU? Yiwen1，2，LI? Ya3，LI? Yi12，DENG Jingjing1

（1. International Business School， Hunan University of Commerce， Changsha 410205，China

2. College of Finance and Statistics，Hunan University，Changsha 410079，China

3. Hunan University Periodical Press， Changsha 410082，China）

Abstract This paper constructs the Performance Evaluation Index System on the AntiPoverty Program in Hunan Province， and empirically studies the performance of antipoverty program in Hunan using data in 51 key counties for antipoverty program in Hunan during the 2014-2017 period. Empirical results show that significant progress has been made by targeted antipoverty program in Hunan， but marginal effect of alleviating poverty is diminishing， and that targeted poverty alleviation is conductive to narrowing income gap， ameliorating living conditions of the poor， and improving the public service in poverty areas. In this regard， this paper evaluates the completion progress of the goal of Hunans targeted antipoverty program. We find that given the original antipoverty policies， the desired goal of targeted antipoverty program for the year 2020 in Hunan may be completed in accordance with the speed of poverty reduction between 2014 and 2017， and may even reach ahead of time the goal with regard to poverty occurrence rate and farmers disposable income per capita， but there is still a long way to go before absolute poverty is eliminated. It is expected that by the year 2020 as many as one million rural population would still live in poverty.

Key words Hunan Province ; AntiPoverty Program; Precision poverty alleviation

1 問題的提出與文獻綜述

人類社會發(fā)展的過程就是人類追求自身發(fā)展和自我解放的過程，消除或者減少貧困是人類社會發(fā)展的基本要求.長期以來，貧困問題一直都是世界各國，尤其是發(fā)展中國家面臨的最具挑戰(zhàn)性的社會問題之一，1980年代初期，全球約40%的人生活在極端貧困水平，即便到了1990年，世界仍有36%的人口生活在極端貧困中，這些人每天的生活費僅為1.9美元甚至更低.隨著人類社會發(fā)展的不斷演進，促進人類發(fā)展和減貧政策工具的不斷深化，人類減貧事業(yè)取得了輝煌的成就，2015年全世界處于極端貧困人口已減至7.02億人（世界銀行，2015）[1]，世界極端貧困人口占比降至9.6%，2018年進一步降至8.6%，世界銀行樂觀預測至2030年全球極端貧困人口將全部消除.

擺脫貧困，是中國人千百年來追尋的夢想，是中國共產(chǎn)黨對億萬人民的莊嚴承諾，是中國改革發(fā)展的目標.2019年是中國建國70周年的重要時刻.建國70年特別是改革開放40年以來，中國經(jīng)濟社會發(fā)展創(chuàng)造了人類史上的偉大奇跡.這場始發(fā)于中國農(nóng)村的改革開放之路，開啟了中華民族偉大復興的偉大征程.在1978年，中國剛剛開啟改革開放的時候，按照世界銀行的指標，中國人均GDP僅為156美元，是當時世界上最貧窮的國家之一.經(jīng)過40年，中國以每年9.5%的增長速度，2017年中國人均GDP達到了8640美元，成為了一個中等偏上收入的國家.2018年底，我國貧困人口下降至1 660萬人，貧困發(fā)生率僅為1.7%.短短40年，我國貧困發(fā)生率下降了95.8%，平均每年下降了2.5%.從曾經(jīng)的“普遍貧困”，到現(xiàn)在大部分人實現(xiàn)了“共同富?！?之所以能夠取得這樣亮麗的成績，歸功于中國共產(chǎn)黨人長期不懈的奮斗和極為艱辛的探索.

為了實現(xiàn)擺脫貧困這一目標的早日完成，在過去幾十年中，各國政府決策者，特別是發(fā)展中國家的政策制定者通過實施再分配政策或通過促進經(jīng)濟增長達到減貧脫貧的目的.積極探尋反貧困的有效機制和方式成為理論界與實務工作者的重大課題.

一是貧困發(fā)生機理研究.Amin和Thrift（1995）將貧困歸納為資源要素和政策機制兩大類，資源要素匱乏或集聚會導致兩極分化，政策機制不佳則會產(chǎn)生貧困的代際傳遞，資源要素和政策機制的區(qū)域差異自重導致貧困分布和貧困深度存在顯著差異[2].Ward（2016）研究了扶貧開發(fā)政策對家庭脫貧脆弱性的影響，發(fā)現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、經(jīng)濟發(fā)展相對落后地區(qū)，抵御風險能力弱的人口極易引發(fā)暫時性貧困問題[3].劉彥隨等（2016）指出貧困人口逐漸向深度貧困地區(qū)集聚，貧困人口分布廣、程度深、脫貧難度逐漸加大，提出自然環(huán)境惡劣、區(qū)位條件差、區(qū)域發(fā)展不均衡和精準性不夠等原因是癥結(jié)所在，提出了科學推進精準扶貧的戰(zhàn)略與對策[4].王介勇等（2016）在梳理我國貧困治理政策機制演變和趨勢基礎(chǔ)上，總結(jié)了我國扶貧開發(fā)面臨的問題和挑戰(zhàn)，從精準識別、精準管理和制度改革三方面創(chuàng)新了扶貧開發(fā)路徑[5].有學者從地域生成機制、基層治理模式和社會網(wǎng)絡(luò)等角度出發(fā)解釋貧困問題，如李裕瑞等（2016）探討了貧困問題的地域生成機制，梳理了精準扶貧的區(qū)域模式，提出加快精準脫貧的可持續(xù)路徑[6].何得桂等（2016）提出在推進精準扶貧的同時要持續(xù)完善和優(yōu)化農(nóng)村基層治理體系，提升基層治理能力破解“非結(jié)構(gòu)性制約”[7].李玉恒等（2016）指出我國貧困地區(qū)農(nóng)村社會網(wǎng)絡(luò)封閉性和內(nèi)部分化、傳統(tǒng)的規(guī)范認同失效和社會信任度弱化等特點，從理論角度分析了社會資本對扶貧開發(fā)的作用及經(jīng)濟影響[8].劉建民等（2018）則強調(diào)了農(nóng)村教育對阻斷貧困代際傳遞的作用[9].

二是貧困治理的體系構(gòu)建研究.貧困治理非一朝一夕之事，其治理體系隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展而發(fā)生變化，我國學者正是針對該治理體系的構(gòu)建展開了一系列研究.其一是形成以政府為主體、其他部分共同協(xié)作的體系.馮朝睿（2016）結(jié)合滇西邊境山區(qū)貧困現(xiàn)狀，提出構(gòu)建以地方政府為扶貧開發(fā)主體，非營利組織、國際和本土扶貧NGO、社會組織、個人及政府內(nèi)部各部門間共同協(xié)作的多中心協(xié)同反貧困治理體系[10].范和生和唐惠敏等（2017）則提出通過以制度化手段改進精準扶貧政策體系[11].呂方和馮靜（2017）則提出我國貧困治理體系應通過供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的思維方法實現(xiàn)現(xiàn)代化，兼并政府、市場、社會三大機制整合扶貧資源，形成通力協(xié)作同時又各司其職的大扶貧格局[12].其二是形成層次的貧困治理體系.董少杰（2018）基于呼包鄂地區(qū)貧困現(xiàn)狀及集中貧困區(qū)共同特點，提出應積極推進呼包鄂“層級運作、統(tǒng)分結(jié)合”的貧困治理體系[13].田曉平（2018）結(jié)合河北精準脫貧實例對建立河北省貧困治理標準化體系進行了理論研究，探討了貧困治理標準化體系構(gòu)建的基本路徑，為精準脫貧提供了技術(shù)依據(jù)和支撐[14].就目前看，扶貧體系仍是一個比較模糊的概念，對其研究仍不夠系統(tǒng)、全面，貧困治理路徑的研究還有待于進一步深入.

三是貧困治理的路徑研究.西方學者提出了關(guān)于貧困治理路徑的相關(guān)理論，但脫離發(fā)展中國家的實際，隨著我國進入全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時期，國內(nèi)學界對于貧困治理路徑的研究也有了自己的看法.劉娟（2012）提出隨著我國進入農(nóng)村貧困治理新階段，政府需從財政稅收、金融保險、產(chǎn)業(yè)投資、生態(tài)補償、社會事業(yè)等多個層面來完善貧困治理路徑[15].姚云云等（2015）則從增加物質(zhì)資本、積累人力資本、再生產(chǎn)文化資本、保障社會權(quán)利資本和構(gòu)建社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)資本角度出發(fā)作為有效路徑，以培育農(nóng)村社區(qū)資本來治理我國農(nóng)村地區(qū)資本缺失導致的貧困問題[16].張莎（2016）從制度變遷的角度探討貧困治理路徑轉(zhuǎn)向問題，認為新時期貧困治理應通過健全社會保障體系、強化社會資本建設(shè)、建立貧困人口參與機制等路徑實現(xiàn)貧困治理[17].張屹等（2016）則根據(jù)當前我國農(nóng)村貧困治理目標群體、行動主體以及其外部環(huán)境，提出我國貧困治理路徑發(fā)生了由政府主導、生存保障、粗放救助向多元參與、全面發(fā)展、共享發(fā)展的治理轉(zhuǎn)向[18].厲亞和寧曉青（2019）對消費扶貧賦能脫貧攻堅的內(nèi)在機理與實現(xiàn)路徑進行了研究[19].

四是貧困治理的績效研究.如何評價貧困治理結(jié)果和更好的完善貧困治理體系是如今扶貧工作的重點，為了科學衡量貧困治理效果，重新審視相關(guān)政策的方向和重點，國內(nèi)外相關(guān)機構(gòu)與學者分別從評價指標體系與評價方法兩方面對貧困治理績效展開了研究，如An（1997）、Alkire等（2007）和Alkire（2010） [20-22].通過借鑒國外學者對貧困治理績效評估的方法與結(jié)論，我國學者們根據(jù)自身的特殊國情，有針對性的對我國貧困治理結(jié)果開展了相關(guān)研究.喻軍（2011）運用主成分分析法分析了貧困地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展狀況，構(gòu)建了綜合性指標體系[23];莊天慧等（2012）針對西南少數(shù)民族地區(qū)的實際情況，從溫飽水平、生產(chǎn)生活條件、生態(tài)環(huán)境和發(fā)展能力四個方面構(gòu)建了西南少數(shù)民族地區(qū)反貧困綜合績效評價指標體系[24];劉俊英和時帥（2018）認為貧困治理績效評價的改進應該在共享發(fā)展價值理念的指導下， 發(fā)展政府內(nèi)部加外部第三方主體在內(nèi)的多元評價主體、完善評價內(nèi)容和指標體系[25].

湖南是農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)村人口占到全省人口總數(shù)的三分之二，農(nóng)村一直是其全面建成小康社會的短板，解決好“三農(nóng)”問題一直是全省工作的重中之重[26].截止2017年底，湖南貧困人口下降至216萬人，貧困發(fā)生率僅為3.86%.從1978年起累計減貧4242萬人，特別是黨的十八大以來，湖南省精準減少農(nóng)村貧困人口551萬、3711個貧困村脫貧出列、14個貧困縣脫貧摘帽，貧困發(fā)生率從13.43%下降到3.86%.湖南省反貧困的有效機制和方式也是當前學術(shù)界關(guān)注的熱點.曾志紅（2013）、謝志明等（2017）基于對武陵山湖南片區(qū)300農(nóng)戶的實地調(diào)研，探析了新扶貧標準下集中連片特困地區(qū)致貧因素[27，28].黃淵基（2017）構(gòu)建從經(jīng)典DEA模型到Bootstrap方法的兩階段評價模型，以武陵山湖南片區(qū)20個貧困縣（市、區(qū)）為例，對連片特困地區(qū)旅游扶貧效率進行了實證研究[29].宋安平（2018）則對湖南易地扶貧搬遷的成效和問題進行了分析[30].當前，湖南省脫貧攻堅形勢依然嚴峻，任務十分艱巨.為堅決貫徹中央戰(zhàn)略部署打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定，湖南省委、省政府把貧困地區(qū)、貧困人口與全省同步建設(shè)全面小康社會作為重要政治任務和第一民生工程，明確到2020年6924個貧困村全部退出貧困村，現(xiàn)行標準下貧困人口全部脫貧，貧困村基礎(chǔ)設(shè)施、基本公共服務主要領(lǐng)域指標接近全省平均水平，貧困縣農(nóng)民人均可支配收入突破10000元.

本文從湖南省當前的反貧困現(xiàn)狀、精準扶貧進程出發(fā)，以湖南省 2020年精準扶貧目標為導向，對精準扶貧的貧困治理績效進行客觀評估，試圖評估湖南省2020 年精準扶貧目標的達成情況，并就精準扶貧的具體政策實施情況進行研究性探討.

2 湖南省貧困治理現(xiàn)狀統(tǒng)計分析

2013年11月，習近平總書記到湖南湘西考察時對扶貧工作做出了重要指示，并首次提出實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧的扶貧指導原則.湖南省扶貧開發(fā)以精準扶貧重要戰(zhàn)略思想為指導，針對2020年扶貧開發(fā)的戰(zhàn)略目標，堅持分類施策，深入開展了產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)幫扶、社會扶貧、兜底保障等一攬子政策和減貧舉措，全省扶貧開發(fā)工作取得了決定性進展，探索出了一系列可供借鑒的脫貧攻堅的新經(jīng)驗.一是趟出了“四跟四走”產(chǎn)業(yè)扶貧新路子，即‘資金跟著窮人走，窮人跟著能人走，能人跟著產(chǎn)業(yè)項目走，產(chǎn)業(yè)項目跟著市場走的新思路.二是打造了“無抵押、無擔保、基準利率”小額信貸新模式，幫助貧困農(nóng)戶解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金短缺的問題.三是積累了勞務協(xié)作脫貧的新經(jīng)驗，探索形成了“114”工作模式（即“1套機制+1項平臺+4個關(guān)鍵環(huán)節(jié)”）.如2016年湖南省和廣東開展了勞務協(xié)作脫貧試點，幫助湘西自治州18.96萬貧困勞動力實現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè).四是成功開展了“互聯(lián)網(wǎng)+社會扶貧”試點.2017年2月，“中國社會扶貧網(wǎng)”在湖南省試點上線，搭建了扶貧捐贈和受捐有效對接的工作平臺.截至2017年9月24日，湖南省社會扶貧網(wǎng)愛心人士注冊數(shù)量達39.4萬人，貧困戶注冊數(shù)量達22.1萬戶，貧困戶需求和愛心捐贈對接成功率分別達到62.1%和79.4%，各項指標數(shù)據(jù)均在全國領(lǐng)先，得到國務院扶貧辦的高度肯定.五是探索了“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”新手段.運用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，建設(shè)脫貧攻堅大數(shù)據(jù)平臺，通過“后臺比、前臺曬”的方式，強化扶貧政策落地監(jiān)管.湖南省在貧困治理的過程中，不斷進行減貧機制的創(chuàng)新和與時俱進，脫貧攻堅進程顯著加快.

2.1 農(nóng)村居民生活水平提高，貧富差距縮小

“全省貧困地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入增速高于全省平均水平”為湖南省精準扶貧目標之一，針對此項目標，將2013年至2017年湖南省貧困地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入與全省農(nóng)村居民人均可支配收入進行對比，如圖1所示，自2013年精準扶貧政策實施以后，2014年至2017年間，湖南貧困地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入增長率均高于全省平均水平，表明湖南省精準扶貧政策對于提升了貧困地區(qū)農(nóng)民人均收入發(fā)揮了積極作用.湖南省貧困地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入與全省農(nóng)民人均可支配收入之比由2013年的63.30：100上升至2017年的71.65：100.

如圖2所示，2010-2017年，湖南城鄉(xiāng)居民收入比呈逐年下降的趨勢，且小于全國城鄉(xiāng)居民收入比，說明湖南省城鄉(xiāng)貧富差距縮小.從2010年開始，湖南省農(nóng)村居民恩格爾系數(shù)基本呈持續(xù)下降趨勢.在2013年精準扶貧政策實施當年，農(nóng)村居民的恩格爾系數(shù)大幅下降，并首次低于全國農(nóng)村平均水平，表明湖南省精準扶貧政策對于改善農(nóng)村居民生活水平具有顯著的作用.

2.2 農(nóng)村居民居住環(huán)境改善

近年來，湖南省通過興建各類供水工程，新增和改善貧困地區(qū)庫容面積，農(nóng)村居民的飲水安全問題基本得到解決.根據(jù)《中國環(huán)境統(tǒng)計年鑒》的資料顯示，截至2014年，湖南省的農(nóng)村改水受益率已達92.83%，接近全國平均水平.2014年以來，湖南省已解決207萬建檔立卡貧困人口飲水安全問題，超額實現(xiàn)了預期目標.在住房方面，2017年農(nóng)村危房改造23.1萬戶，特困移民解困避險搬遷安置3.2萬人.在道路交通建設(shè)方面，2010年至2016年，湖南省建制村公路通暢率逐年攀升，且高于全國平均水平.截至2016年，建制村公路通暢率已達99.94%，農(nóng)村貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)的交通路況得到了迅速改善.

通過精準有效幫扶和貧困群眾的自身努力，湖南省農(nóng)村貧困人口從2012年底的767萬人，降到2018年底的85萬人，貧困發(fā)生率由13.43%降至1.49%;與此同時，在政府、社會各界與貧困地區(qū)人民的共同努力下，湖南省的減貧速率呈現(xiàn)出逐年上升的態(tài)勢.由2011年的10.61%上升至2016年的21.05%，脫貧速率遞增.截至2016年底，51個扶貧開發(fā)工作重點縣人均GDP、人均地方財政收入分別達到23562元、1097元，較2012年分別增長43%、47%，2017年貧困縣農(nóng)民人均可支配收入達到了9319.22元，貧困群眾獲得感和幸福感大幅提升.

3 湖南省貧困治理評價指標體系

構(gòu)建及其實證研究

以湖南省51個扶貧開發(fā)重點縣為研究對象，搜集其2014年至 2017年反應縣域經(jīng)濟社會發(fā)展情況的各個層面的數(shù)據(jù)，按照擬定的貧困治理評價指標體系，對51個扶貧開發(fā)重點縣 2014-2017年期間的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進行標準化處理和模型運算，計算出17個三級指標的具體數(shù)值.

3.1 湖南省貧困治理評價指標體系構(gòu)建

根據(jù)《湖南省“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》的要求，立足湖南發(fā)展實際，遵循“科學性、系統(tǒng)性、全面性、可操作性”的原則，在梳理現(xiàn)有相關(guān)研究成果的基礎(chǔ)上，根據(jù)國家小康社會指標體系（李善同等，2004;國家統(tǒng)計局2008）、《湖南省農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》等，本文提出了湖南省貧困治理指標體系，具體指標體系如表1所示.根據(jù)設(shè)計的指標體系與獲取的相關(guān)數(shù)據(jù)，對湖南省的貧困治理情況進行實證分析.

為了客觀 、全面的評價湖南省的貧困治理情況，本文采用熵值法進行實證評價分析.熵值反映了指標在系統(tǒng)中提供信息量大小的程度，它的原理正好滿足了賦權(quán)需要盡可能客觀的要求.熵值法的操作原理可通過如下步驟來說明.

第一步，建立原始矩陣.假設(shè)有 n 個被評價對象，每個被評價對象的評價指標有 m 個，則可建立原始數(shù)據(jù)矩陣 ：

X=（xij）n×m（i=1，2，3…n;j=1，2，3…m）.（1）

第二步，指標無量綱化.由于不同的評價指標之間可能存在度量即數(shù)量級的差異，無法直接進行比較，為了消除評價指標間的差別帶來的影響，需運用數(shù)學變換來對評價指標做處理消除量綱的影響，處理方法如下：

若評價指標為正向指標，則有：

3.2 實證結(jié)果分析

基于湖南省51個扶貧開發(fā)重點縣連續(xù)4年數(shù)據(jù)，進行了共計204個縣次的評價研究.從年度數(shù)據(jù)的排名來看，2014年度51個扶貧開發(fā)重點縣的綜合得分為63.78，2015年度51個扶貧開發(fā)重點縣的綜合得分為70.26，2016年度51個扶貧開發(fā)重點縣的綜合得分為74.19，2017年度51個扶貧開發(fā)重點縣的綜合得分為77.37.整體上看，湖南省51個扶貧開發(fā)重點縣的貧困治理成效評分逐年提高.

2014年51個扶貧開發(fā)重點縣貧困治理成效平均得分63.75.其中貧困發(fā)生評分15.76，經(jīng)濟發(fā)展評分16.48，教育醫(yī)療評分15.14，基礎(chǔ)設(shè)施評分16.37.2014年，湖南省51個扶貧開發(fā)重點縣中貧困治理成效評價得分排名靠前的縣為洞口縣、武岡縣和藍山縣.排名相對靠后的3個縣為保靖縣、花垣縣和瀘溪縣.其中保靖縣貧困發(fā)生評分為11.76，經(jīng)濟發(fā)展評分為12.15，評分最低.究其原因發(fā)現(xiàn)，保靖縣隸屬于湘西土家族苗族自治州，屬于深度貧困地區(qū)，發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，在實施精準扶貧之前，該縣產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較為單一且文明程度相對較低，貧困居民主要以小規(guī)模的種植糧食為生，收入渠道有限，收入水平普遍偏低.

2015年51個扶貧開發(fā)重點縣貧困治理成效平均得分70.24.其中貧困發(fā)生評分16.83，經(jīng)濟發(fā)展評分18.59，教育醫(yī)療評分16.88，基礎(chǔ)設(shè)施評分17.94.2015年，湖南省51個扶貧開發(fā)重點縣中貧困治理成效評價得分排名靠前的縣為洞口縣、宜章縣和藍山縣.排名相對靠后的3個縣為新寧縣、古丈縣和瀘溪縣.相較于2014年，瀘溪縣經(jīng)濟發(fā)展、教育醫(yī)療與基礎(chǔ)設(shè)施評分僅有略微的升高.進一步的分析發(fā)現(xiàn)，該縣是革命老區(qū)縣與國家級深度貧困縣，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營水平較低，縣區(qū)內(nèi)有多種少數(shù)民族村落，相對較為封閉落后，因此該縣發(fā)展較為緩慢.

2016年51個扶貧開發(fā)重點縣貧困治理成效平均得分74.16.其中貧困發(fā)生評分17.24，經(jīng)濟發(fā)展評分19.36，教育醫(yī)療評分17.25，基礎(chǔ)設(shè)施評分20.31.2016年，湖南省51個扶貧開發(fā)重位列點縣中貧困治理成效評價得分排名靠前的縣為祁東縣、綏寧縣和雙牌縣.排名相對靠后的3個縣為新寧縣、瀘溪縣和鳳凰縣.其中新寧縣貧困治理綜合評分最低，而瀘溪縣貧困治理較為緩慢，依然位列最后三位.

2017年51個扶貧開發(fā)重點縣貧困治理成效平均得分77.36.其中貧困發(fā)生評分17.17，經(jīng)濟發(fā)展評分20.19，教育醫(yī)療評分18.46，基礎(chǔ)設(shè)施評分21.54.2017年，湖南省51個扶貧開發(fā)重點縣中貧困治理成效評價得分排名靠前的縣為炎陵縣、祁東縣和中方縣.排名相對靠后的3個縣為鳳凰縣、瀘溪縣和永順縣.

綜合分析，湖南省貧困治理得分較低的縣皆為深度貧困縣.從自然環(huán)境看，這些深度貧困縣大都位于武陵山片區(qū)，海拔較高，自然環(huán)境惡劣，人均耕地面積稀少，加上土壤貧瘠，灌溉條件差，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)非常不利.從歷史人文看，這些地方多地處少數(shù)民族地區(qū)與革命老區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，貧困居民致貧因素也復雜多樣.

4 2020年湖南省精準扶貧剛性目標

完成情況估計

盡管湖南省精準扶貧在最近幾年內(nèi)取得了極大成就，但湖南省面臨的脫貧攻堅形勢依舊十分嚴峻.截至2017年底，湖南省農(nóng)村還有232萬人未脫貧，貧困人口總量位居全國第五位.此外，湖南省貧困人口致貧因素復雜，精準扶貧的長效機制建設(shè)也相對滯后.部分深度貧困縣醫(yī)療、衛(wèi)生、通信基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平仍然滯后于全省平均水平;農(nóng)業(yè)機械化進程緩慢，嚴重影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力提升;湖南省扶貧開發(fā)之路仍然任重而道遠.

采取趨勢曲線外推法對湖南省2020 年全部人口脫貧情況進行預估，預估結(jié)果如圖3所示，預計湖南省2020 年農(nóng)村貧困人口為107.64萬人，無法實現(xiàn)貧困人口全部脫貧的目標.

圖4為根據(jù)湖南省2014-2017年貧困發(fā)生率所擬合的趨勢降低圖.

就貧困地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入而言，早在2016年，湖南省就提前達到了所設(shè)的2017年達到8000元的目標，根據(jù)所擬合的趨勢線預測圖（圖5），預計到2020年，能較好的完成所設(shè)的農(nóng)民人均可支配收入達到10000元的目標.

綜合以上分析，湖南省精準扶貧剛性目標預期完成情況如表2所示.總的來說，湖南省精準扶貧的預期目標可基本完成，貧困發(fā)生率和農(nóng)民人均可支配收入兩個目標甚至可以提前完成.但是，消除絕對貧困的目標任重道遠，預計2020年仍有百萬農(nóng)村人口處于貧困狀態(tài).

5 結(jié)論與政策建議

近年來，湖南省精準扶貧政策對于提升貧困地區(qū)農(nóng)民人均收入發(fā)揮了積極作用，農(nóng)民內(nèi)部的貧困差距在縮小，這表明湖南省精準扶貧政策對于改善農(nóng)村居民生活水平具有顯著的作用.同時，貧困地區(qū)公共服務建設(shè)也是在不斷完善，貧困人口的生活與居住條件得到了極大的改善，貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務體系建設(shè)也取得了較大進展，貧困治理績效顯現(xiàn)出良好的發(fā)展趨勢.

在各級政府、社會各界與貧困地區(qū)人民的共同努力下，湖南省呈脫貧速率遞增的減貧總特征.在現(xiàn)有扶貧政策措施作用下，依照湖南省2014-2017年的減貧速度，湖南省2020年精準扶貧的預期目標可基本完成，貧困發(fā)生率和農(nóng)民人均可支配收入兩個目標甚至可以提前完成.但是，消除絕對貧困的目標任重道遠，預計2020年仍有百萬農(nóng)村人口處于貧困狀態(tài)，湖南省面臨的脫貧攻堅形勢依舊十分嚴峻，因而亟需創(chuàng)新扶貧攻堅思路，緊扣湖南貧困地區(qū)和貧困人口發(fā)展實際采取切實可行的舉措.

一是創(chuàng)新有效利益聯(lián)結(jié)機制.通過政府購買服務，引導和支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織參與特色產(chǎn)業(yè)精準扶貧，通過直接幫扶、委托幫扶、股份合作、資產(chǎn)收益等產(chǎn)業(yè)扶貧模式，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織與貧困戶產(chǎn)業(yè)發(fā)展共同體，建立緊密的利益聯(lián)結(jié)和分配機制，帶動貧困戶穩(wěn)步脫貧.

二是立足農(nóng)業(yè)資源環(huán)境，優(yōu)化貧困地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)和質(zhì)量，擴大“以購代捐”、“以購代幫”范圍與力度，形成全社會各界力量參與扶貧攻堅工作.大力推進消費扶貧，建立健全全過程、全方位、全員共抓消費扶貧體制機制，堅持黨政強力推動、各方積極聯(lián)動、堅持線上線下高效互動、堅持貧困戶自覺主動.

三是突出新型農(nóng)民培育，提升貧困農(nóng)戶可持續(xù)增收主體能力.創(chuàng)新教育培訓內(nèi)容和方式，整合人力資源和社會保障、農(nóng)業(yè)、科技、教育、扶貧等部門教育培訓資源，廣泛開展產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后以及農(nóng)產(chǎn)品品牌化培育等培訓，培育一批生產(chǎn)經(jīng)營型、專業(yè)技能型、社會服務型農(nóng)民，催生新型經(jīng)濟主體.

四是加強組織保障，完善扶貧開發(fā)工作全考核機制.制定切實可行的工作目標，加強對扶貧開發(fā)工作的全員、全過程、全領(lǐng)域的督查考核，建立相應的獎懲機制，形成社會共識，確保農(nóng)民增收工作落到實處.

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