精準(zhǔn)扶貧視角下湖南省貧困治理績(jī)效評(píng)價(jià)研究

劉亦文 厲亞 李毅 鄧晶晶

摘 要 構(gòu)建湖南省貧困治理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，運(yùn)用湖南省51個(gè)扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣 2014-2017年數(shù)據(jù)，對(duì)湖南省貧困治理績(jī)效進(jìn)行實(shí)證分析，實(shí)證分析結(jié)果顯示：湖南省精準(zhǔn)扶貧的貧困治理績(jī)效顯著，但減貧邊際效應(yīng)遞減;精準(zhǔn)扶貧具有縮小貧富差距、改善貧困人口生活條件、促進(jìn)貧困地區(qū)公共服務(wù)發(fā)展的突出效果.在此基礎(chǔ)上，對(duì)湖南省的精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)完成進(jìn)度進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估結(jié)果為：在原有扶貧政策措施作用下，依照湖南省2014-2017年的減貧速度，湖南省2020年精準(zhǔn)扶貧的預(yù)期目標(biāo)可基本完成，貧困發(fā)生率和農(nóng)民人均可支配收入兩個(gè)目標(biāo)甚至可以提前完成.但消除絕對(duì)貧困的目標(biāo)任重道遠(yuǎn)，預(yù)計(jì)2020年仍有百萬(wàn)農(nóng)村人口處于貧困狀態(tài).

關(guān)鍵詞 湖南省;貧困治理;精準(zhǔn)扶貧

中圖分類號(hào) F061.3?????????? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A

Research on performance Evaluation

of Poverty Governance in Hunan Province base

on the Perspective of Precision Poverty Alleviation

LIU? Yiwen1，2，LI? Ya3，LI? Yi12，DENG Jingjing1

（1. International Business School， Hunan University of Commerce， Changsha 410205，China

2. College of Finance and Statistics，Hunan University，Changsha 410079，China

3. Hunan University Periodical Press， Changsha 410082，China）

Abstract This paper constructs the Performance Evaluation Index System on the AntiPoverty Program in Hunan Province， and empirically studies the performance of antipoverty program in Hunan using data in 51 key counties for antipoverty program in Hunan during the 2014-2017 period. Empirical results show that significant progress has been made by targeted antipoverty program in Hunan， but marginal effect of alleviating poverty is diminishing， and that targeted poverty alleviation is conductive to narrowing income gap， ameliorating living conditions of the poor， and improving the public service in poverty areas. In this regard， this paper evaluates the completion progress of the goal of Hunans targeted antipoverty program. We find that given the original antipoverty policies， the desired goal of targeted antipoverty program for the year 2020 in Hunan may be completed in accordance with the speed of poverty reduction between 2014 and 2017， and may even reach ahead of time the goal with regard to poverty occurrence rate and farmers disposable income per capita， but there is still a long way to go before absolute poverty is eliminated. It is expected that by the year 2020 as many as one million rural population would still live in poverty.

Key words Hunan Province ; AntiPoverty Program; Precision poverty alleviation

1 問(wèn)題的提出與文獻(xiàn)綜述

人類社會(huì)發(fā)展的過(guò)程就是人類追求自身發(fā)展和自我解放的過(guò)程，消除或者減少貧困是人類社會(huì)發(fā)展的基本要求.長(zhǎng)期以來(lái)，貧困問(wèn)題一直都是世界各國(guó)，尤其是發(fā)展中國(guó)家面臨的最具挑戰(zhàn)性的社會(huì)問(wèn)題之一，1980年代初期，全球約40%的人生活在極端貧困水平，即便到了1990年，世界仍有36%的人口生活在極端貧困中，這些人每天的生活費(fèi)僅為1.9美元甚至更低.隨著人類社會(huì)發(fā)展的不斷演進(jìn)，促進(jìn)人類發(fā)展和減貧政策工具的不斷深化，人類減貧事業(yè)取得了輝煌的成就，2015年全世界處于極端貧困人口已減至7.02億人（世界銀行，2015）[1]，世界極端貧困人口占比降至9.6%，2018年進(jìn)一步降至8.6%，世界銀行樂(lè)觀預(yù)測(cè)至2030年全球極端貧困人口將全部消除.

擺脫貧困，是中國(guó)人千百年來(lái)追尋的夢(mèng)想，是中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)億萬(wàn)人民的莊嚴(yán)承諾，是中國(guó)改革發(fā)展的目標(biāo).2019年是中國(guó)建國(guó)70周年的重要時(shí)刻.建國(guó)70年特別是改革開(kāi)放40年以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造了人類史上的偉大奇跡.這場(chǎng)始發(fā)于中國(guó)農(nóng)村的改革開(kāi)放之路，開(kāi)啟了中華民族偉大復(fù)興的偉大征程.在1978年，中國(guó)剛剛開(kāi)啟改革開(kāi)放的時(shí)候，按照世界銀行的指標(biāo)，中國(guó)人均GDP僅為156美元，是當(dāng)時(shí)世界上最貧窮的國(guó)家之一.經(jīng)過(guò)40年，中國(guó)以每年9.5%的增長(zhǎng)速度，2017年中國(guó)人均GDP達(dá)到了8640美元，成為了一個(gè)中等偏上收入的國(guó)家.2018年底，我國(guó)貧困人口下降至1 660萬(wàn)人，貧困發(fā)生率僅為1.7%.短短40年，我國(guó)貧困發(fā)生率下降了95.8%，平均每年下降了2.5%.從曾經(jīng)的“普遍貧困”，到現(xiàn)在大部分人實(shí)現(xiàn)了“共同富?！?之所以能夠取得這樣亮麗的成績(jī)，歸功于中國(guó)共產(chǎn)黨人長(zhǎng)期不懈的奮斗和極為艱辛的探索.

為了實(shí)現(xiàn)擺脫貧困這一目標(biāo)的早日完成，在過(guò)去幾十年中，各國(guó)政府決策者，特別是發(fā)展中國(guó)家的政策制定者通過(guò)實(shí)施再分配政策或通過(guò)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)達(dá)到減貧脫貧的目的.積極探尋反貧困的有效機(jī)制和方式成為理論界與實(shí)務(wù)工作者的重大課題.

一是貧困發(fā)生機(jī)理研究.Amin和Thrift（1995）將貧困歸納為資源要素和政策機(jī)制兩大類，資源要素匱乏或集聚會(huì)導(dǎo)致兩極分化，政策機(jī)制不佳則會(huì)產(chǎn)生貧困的代際傳遞，資源要素和政策機(jī)制的區(qū)域差異自重導(dǎo)致貧困分布和貧困深度存在顯著差異[2].Ward（2016）研究了扶貧開(kāi)發(fā)政策對(duì)家庭脫貧脆弱性的影響，發(fā)現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后地區(qū)，抵御風(fēng)險(xiǎn)能力弱的人口極易引發(fā)暫時(shí)性貧困問(wèn)題[3].劉彥隨等（2016）指出貧困人口逐漸向深度貧困地區(qū)集聚，貧困人口分布廣、程度深、脫貧難度逐漸加大，提出自然環(huán)境惡劣、區(qū)位條件差、區(qū)域發(fā)展不均衡和精準(zhǔn)性不夠等原因是癥結(jié)所在，提出了科學(xué)推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的戰(zhàn)略與對(duì)策[4].王介勇等（2016）在梳理我國(guó)貧困治理政策機(jī)制演變和趨勢(shì)基礎(chǔ)上，總結(jié)了我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)面臨的問(wèn)題和挑戰(zhàn)，從精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)管理和制度改革三方面創(chuàng)新了扶貧開(kāi)發(fā)路徑[5].有學(xué)者從地域生成機(jī)制、基層治理模式和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)等角度出發(fā)解釋貧困問(wèn)題，如李裕瑞等（2016）探討了貧困問(wèn)題的地域生成機(jī)制，梳理了精準(zhǔn)扶貧的區(qū)域模式，提出加快精準(zhǔn)脫貧的可持續(xù)路徑[6].何得桂等（2016）提出在推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的同時(shí)要持續(xù)完善和優(yōu)化農(nóng)村基層治理體系，提升基層治理能力破解“非結(jié)構(gòu)性制約”[7].李玉恒等（2016）指出我國(guó)貧困地區(qū)農(nóng)村社會(huì)網(wǎng)絡(luò)封閉性和內(nèi)部分化、傳統(tǒng)的規(guī)范認(rèn)同失效和社會(huì)信任度弱化等特點(diǎn)，從理論角度分析了社會(huì)資本對(duì)扶貧開(kāi)發(fā)的作用及經(jīng)濟(jì)影響[8].劉建民等（2018）則強(qiáng)調(diào)了農(nóng)村教育對(duì)阻斷貧困代際傳遞的作用[9].

二是貧困治理的體系構(gòu)建研究.貧困治理非一朝一夕之事，其治理體系隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而發(fā)生變化，我國(guó)學(xué)者正是針對(duì)該治理體系的構(gòu)建展開(kāi)了一系列研究.其一是形成以政府為主體、其他部分共同協(xié)作的體系.馮朝睿（2016）結(jié)合滇西邊境山區(qū)貧困現(xiàn)狀，提出構(gòu)建以地方政府為扶貧開(kāi)發(fā)主體，非營(yíng)利組織、國(guó)際和本土扶貧NGO、社會(huì)組織、個(gè)人及政府內(nèi)部各部門間共同協(xié)作的多中心協(xié)同反貧困治理體系[10].范和生和唐惠敏等（2017）則提出通過(guò)以制度化手段改進(jìn)精準(zhǔn)扶貧政策體系[11].呂方和馮靜（2017）則提出我國(guó)貧困治理體系應(yīng)通過(guò)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的思維方法實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，兼并政府、市場(chǎng)、社會(huì)三大機(jī)制整合扶貧資源，形成通力協(xié)作同時(shí)又各司其職的大扶貧格局[12].其二是形成層次的貧困治理體系.董少杰（2018）基于呼包鄂地區(qū)貧困現(xiàn)狀及集中貧困區(qū)共同特點(diǎn)，提出應(yīng)積極推進(jìn)呼包鄂“層級(jí)運(yùn)作、統(tǒng)分結(jié)合”的貧困治理體系[13].田曉平（2018）結(jié)合河北精準(zhǔn)脫貧實(shí)例對(duì)建立河北省貧困治理標(biāo)準(zhǔn)化體系進(jìn)行了理論研究，探討了貧困治理標(biāo)準(zhǔn)化體系構(gòu)建的基本路徑，為精準(zhǔn)脫貧提供了技術(shù)依據(jù)和支撐[14].就目前看，扶貧體系仍是一個(gè)比較模糊的概念，對(duì)其研究仍不夠系統(tǒng)、全面，貧困治理路徑的研究還有待于進(jìn)一步深入.

三是貧困治理的路徑研究.西方學(xué)者提出了關(guān)于貧困治理路徑的相關(guān)理論，但脫離發(fā)展中國(guó)家的實(shí)際，隨著我國(guó)進(jìn)入全面建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)于貧困治理路徑的研究也有了自己的看法.劉娟（2012）提出隨著我國(guó)進(jìn)入農(nóng)村貧困治理新階段，政府需從財(cái)政稅收、金融保險(xiǎn)、產(chǎn)業(yè)投資、生態(tài)補(bǔ)償、社會(huì)事業(yè)等多個(gè)層面來(lái)完善貧困治理路徑[15].姚云云等（2015）則從增加物質(zhì)資本、積累人力資本、再生產(chǎn)文化資本、保障社會(huì)權(quán)利資本和構(gòu)建社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)資本角度出發(fā)作為有效路徑，以培育農(nóng)村社區(qū)資本來(lái)治理我國(guó)農(nóng)村地區(qū)資本缺失導(dǎo)致的貧困問(wèn)題[16].張莎（2016）從制度變遷的角度探討貧困治理路徑轉(zhuǎn)向問(wèn)題，認(rèn)為新時(shí)期貧困治理應(yīng)通過(guò)健全社會(huì)保障體系、強(qiáng)化社會(huì)資本建設(shè)、建立貧困人口參與機(jī)制等路徑實(shí)現(xiàn)貧困治理[17].張屹等（2016）則根據(jù)當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村貧困治理目標(biāo)群體、行動(dòng)主體以及其外部環(huán)境，提出我國(guó)貧困治理路徑發(fā)生了由政府主導(dǎo)、生存保障、粗放救助向多元參與、全面發(fā)展、共享發(fā)展的治理轉(zhuǎn)向[18].厲亞和寧曉青（2019）對(duì)消費(fèi)扶貧賦能脫貧攻堅(jiān)的內(nèi)在機(jī)理與實(shí)現(xiàn)路徑進(jìn)行了研究[19].

四是貧困治理的績(jī)效研究.如何評(píng)價(jià)貧困治理結(jié)果和更好的完善貧困治理體系是如今扶貧工作的重點(diǎn)，為了科學(xué)衡量貧困治理效果，重新審視相關(guān)政策的方向和重點(diǎn)，國(guó)內(nèi)外相關(guān)機(jī)構(gòu)與學(xué)者分別從評(píng)價(jià)指標(biāo)體系與評(píng)價(jià)方法兩方面對(duì)貧困治理績(jī)效展開(kāi)了研究，如An（1997）、Alkire等（2007）和Alkire（2010） [20-22].通過(guò)借鑒國(guó)外學(xué)者對(duì)貧困治理績(jī)效評(píng)估的方法與結(jié)論，我國(guó)學(xué)者們根據(jù)自身的特殊國(guó)情，有針對(duì)性的對(duì)我國(guó)貧困治理結(jié)果開(kāi)展了相關(guān)研究.喻軍（2011）運(yùn)用主成分分析法分析了貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，構(gòu)建了綜合性指標(biāo)體系[23];莊天慧等（2012）針對(duì)西南少數(shù)民族地區(qū)的實(shí)際情況，從溫飽水平、生產(chǎn)生活條件、生態(tài)環(huán)境和發(fā)展能力四個(gè)方面構(gòu)建了西南少數(shù)民族地區(qū)反貧困綜合績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系[24];劉俊英和時(shí)帥（2018）認(rèn)為貧困治理績(jī)效評(píng)價(jià)的改進(jìn)應(yīng)該在共享發(fā)展價(jià)值理念的指導(dǎo)下， 發(fā)展政府內(nèi)部加外部第三方主體在內(nèi)的多元評(píng)價(jià)主體、完善評(píng)價(jià)內(nèi)容和指標(biāo)體系[25].

湖南是農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)村人口占到全省人口總數(shù)的三分之二，農(nóng)村一直是其全面建成小康社會(huì)的短板，解決好“三農(nóng)”問(wèn)題一直是全省工作的重中之重[26].截止2017年底，湖南貧困人口下降至216萬(wàn)人，貧困發(fā)生率僅為3.86%.從1978年起累計(jì)減貧4242萬(wàn)人，特別是黨的十八大以來(lái)，湖南省精準(zhǔn)減少農(nóng)村貧困人口551萬(wàn)、3711個(gè)貧困村脫貧出列、14個(gè)貧困縣脫貧摘帽，貧困發(fā)生率從13.43%下降到3.86%.湖南省反貧困的有效機(jī)制和方式也是當(dāng)前學(xué)術(shù)界關(guān)注的熱點(diǎn).曾志紅（2013）、謝志明等（2017）基于對(duì)武陵山湖南片區(qū)300農(nóng)戶的實(shí)地調(diào)研，探析了新扶貧標(biāo)準(zhǔn)下集中連片特困地區(qū)致貧因素[27，28].黃淵基（2017）構(gòu)建從經(jīng)典DEA模型到Bootstrap方法的兩階段評(píng)價(jià)模型，以武陵山湖南片區(qū)20個(gè)貧困縣（市、區(qū)）為例，對(duì)連片特困地區(qū)旅游扶貧效率進(jìn)行了實(shí)證研究[29].宋安平（2018）則對(duì)湖南易地扶貧搬遷的成效和問(wèn)題進(jìn)行了分析[30].當(dāng)前，湖南省脫貧攻堅(jiān)形勢(shì)依然嚴(yán)峻，任務(wù)十分艱巨.為堅(jiān)決貫徹中央戰(zhàn)略部署打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定，湖南省委、省政府把貧困地區(qū)、貧困人口與全省同步建設(shè)全面小康社會(huì)作為重要政治任務(wù)和第一民生工程，明確到2020年6924個(gè)貧困村全部退出貧困村，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下貧困人口全部脫貧，貧困村基礎(chǔ)設(shè)施、基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)接近全省平均水平，貧困縣農(nóng)民人均可支配收入突破10000元.

本文從湖南省當(dāng)前的反貧困現(xiàn)狀、精準(zhǔn)扶貧進(jìn)程出發(fā)，以湖南省 2020年精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)為導(dǎo)向，對(duì)精準(zhǔn)扶貧的貧困治理績(jī)效進(jìn)行客觀評(píng)估，試圖評(píng)估湖南省2020 年精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)的達(dá)成情況，并就精準(zhǔn)扶貧的具體政策實(shí)施情況進(jìn)行研究性探討.

2 湖南省貧困治理現(xiàn)狀統(tǒng)計(jì)分析

2013年11月，習(xí)近平總書(shū)記到湖南湘西考察時(shí)對(duì)扶貧工作做出了重要指示，并首次提出實(shí)事求是、因地制宜、分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)扶貧的扶貧指導(dǎo)原則.湖南省扶貧開(kāi)發(fā)以精準(zhǔn)扶貧重要戰(zhàn)略思想為指導(dǎo)，針對(duì)2020年扶貧開(kāi)發(fā)的戰(zhàn)略目標(biāo)，堅(jiān)持分類施策，深入開(kāi)展了產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)幫扶、社會(huì)扶貧、兜底保障等一攬子政策和減貧舉措，全省扶貧開(kāi)發(fā)工作取得了決定性進(jìn)展，探索出了一系列可供借鑒的脫貧攻堅(jiān)的新經(jīng)驗(yàn).一是趟出了“四跟四走”產(chǎn)業(yè)扶貧新路子，即‘資金跟著窮人走，窮人跟著能人走，能人跟著產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目走，產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目跟著市場(chǎng)走的新思路.二是打造了“無(wú)抵押、無(wú)擔(dān)保、基準(zhǔn)利率”小額信貸新模式，幫助貧困農(nóng)戶解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金短缺的問(wèn)題.三是積累了勞務(wù)協(xié)作脫貧的新經(jīng)驗(yàn)，探索形成了“114”工作模式（即“1套機(jī)制+1項(xiàng)平臺(tái)+4個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)”）.如2016年湖南省和廣東開(kāi)展了勞務(wù)協(xié)作脫貧試點(diǎn)，幫助湘西自治州18.96萬(wàn)貧困勞動(dòng)力實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè).四是成功開(kāi)展了“互聯(lián)網(wǎng)+社會(huì)扶貧”試點(diǎn).2017年2月，“中國(guó)社會(huì)扶貧網(wǎng)”在湖南省試點(diǎn)上線，搭建了扶貧捐贈(zèng)和受捐有效對(duì)接的工作平臺(tái).截至2017年9月24日，湖南省社會(huì)扶貧網(wǎng)愛(ài)心人士注冊(cè)數(shù)量達(dá)39.4萬(wàn)人，貧困戶注冊(cè)數(shù)量達(dá)22.1萬(wàn)戶，貧困戶需求和愛(ài)心捐贈(zèng)對(duì)接成功率分別達(dá)到62.1%和79.4%，各項(xiàng)指標(biāo)數(shù)據(jù)均在全國(guó)領(lǐng)先，得到國(guó)務(wù)院扶貧辦的高度肯定.五是探索了“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”新手段.運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，建設(shè)脫貧攻堅(jiān)大數(shù)據(jù)平臺(tái)，通過(guò)“后臺(tái)比、前臺(tái)曬”的方式，強(qiáng)化扶貧政策落地監(jiān)管.湖南省在貧困治理的過(guò)程中，不斷進(jìn)行減貧機(jī)制的創(chuàng)新和與時(shí)俱進(jìn)，脫貧攻堅(jiān)進(jìn)程顯著加快.

2.1 農(nóng)村居民生活水平提高，貧富差距縮小

“全省貧困地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入增速高于全省平均水平”為湖南省精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)之一，針對(duì)此項(xiàng)目標(biāo)，將2013年至2017年湖南省貧困地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入與全省農(nóng)村居民人均可支配收入進(jìn)行對(duì)比，如圖1所示，自2013年精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施以后，2014年至2017年間，湖南貧困地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入增長(zhǎng)率均高于全省平均水平，表明湖南省精準(zhǔn)扶貧政策對(duì)于提升了貧困地區(qū)農(nóng)民人均收入發(fā)揮了積極作用.湖南省貧困地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入與全省農(nóng)民人均可支配收入之比由2013年的63.30：100上升至2017年的71.65：100.

如圖2所示，2010-2017年，湖南城鄉(xiāng)居民收入比呈逐年下降的趨勢(shì)，且小于全國(guó)城鄉(xiāng)居民收入比，說(shuō)明湖南省城鄉(xiāng)貧富差距縮小.從2010年開(kāi)始，湖南省農(nóng)村居民恩格爾系數(shù)基本呈持續(xù)下降趨勢(shì).在2013年精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施當(dāng)年，農(nóng)村居民的恩格爾系數(shù)大幅下降，并首次低于全國(guó)農(nóng)村平均水平，表明湖南省精準(zhǔn)扶貧政策對(duì)于改善農(nóng)村居民生活水平具有顯著的作用.

2.2 農(nóng)村居民居住環(huán)境改善

近年來(lái)，湖南省通過(guò)興建各類供水工程，新增和改善貧困地區(qū)庫(kù)容面積，農(nóng)村居民的飲水安全問(wèn)題基本得到解決.根據(jù)《中國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)年鑒》的資料顯示，截至2014年，湖南省的農(nóng)村改水受益率已達(dá)92.83%，接近全國(guó)平均水平.2014年以來(lái)，湖南省已解決207萬(wàn)建檔立卡貧困人口飲水安全問(wèn)題，超額實(shí)現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo).在住房方面，2017年農(nóng)村危房改造23.1萬(wàn)戶，特困移民解困避險(xiǎn)搬遷安置3.2萬(wàn)人.在道路交通建設(shè)方面，2010年至2016年，湖南省建制村公路通暢率逐年攀升，且高于全國(guó)平均水平.截至2016年，建制村公路通暢率已達(dá)99.94%，農(nóng)村貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)的交通路況得到了迅速改善.

通過(guò)精準(zhǔn)有效幫扶和貧困群眾的自身努力，湖南省農(nóng)村貧困人口從2012年底的767萬(wàn)人，降到2018年底的85萬(wàn)人，貧困發(fā)生率由13.43%降至1.49%;與此同時(shí)，在政府、社會(huì)各界與貧困地區(qū)人民的共同努力下，湖南省的減貧速率呈現(xiàn)出逐年上升的態(tài)勢(shì).由2011年的10.61%上升至2016年的21.05%，脫貧速率遞增.截至2016年底，51個(gè)扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣人均GDP、人均地方財(cái)政收入分別達(dá)到23562元、1097元，較2012年分別增長(zhǎng)43%、47%，2017年貧困縣農(nóng)民人均可支配收入達(dá)到了9319.22元，貧困群眾獲得感和幸福感大幅提升.

3 湖南省貧困治理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

構(gòu)建及其實(shí)證研究

以湖南省51個(gè)扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣為研究對(duì)象，搜集其2014年至 2017年反應(yīng)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況的各個(gè)層面的數(shù)據(jù)，按照擬定的貧困治理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)51個(gè)扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣 2014-2017年期間的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理和模型運(yùn)算，計(jì)算出17個(gè)三級(jí)指標(biāo)的具體數(shù)值.

3.1 湖南省貧困治理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建

根據(jù)《湖南省“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》的要求，立足湖南發(fā)展實(shí)際，遵循“科學(xué)性、系統(tǒng)性、全面性、可操作性”的原則，在梳理現(xiàn)有相關(guān)研究成果的基礎(chǔ)上，根據(jù)國(guó)家小康社會(huì)指標(biāo)體系（李善同等，2004;國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2008）、《湖南省農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)條例》等，本文提出了湖南省貧困治理指標(biāo)體系，具體指標(biāo)體系如表1所示.根據(jù)設(shè)計(jì)的指標(biāo)體系與獲取的相關(guān)數(shù)據(jù)，對(duì)湖南省的貧困治理情況進(jìn)行實(shí)證分析.

為了客觀 、全面的評(píng)價(jià)湖南省的貧困治理情況，本文采用熵值法進(jìn)行實(shí)證評(píng)價(jià)分析.熵值反映了指標(biāo)在系統(tǒng)中提供信息量大小的程度，它的原理正好滿足了賦權(quán)需要盡可能客觀的要求.熵值法的操作原理可通過(guò)如下步驟來(lái)說(shuō)明.

第一步，建立原始矩陣.假設(shè)有 n 個(gè)被評(píng)價(jià)對(duì)象，每個(gè)被評(píng)價(jià)對(duì)象的評(píng)價(jià)指標(biāo)有 m 個(gè)，則可建立原始數(shù)據(jù)矩陣 ：

X=（xij）n×m（i=1，2，3…n;j=1，2，3…m）.（1）

第二步，指標(biāo)無(wú)量綱化.由于不同的評(píng)價(jià)指標(biāo)之間可能存在度量即數(shù)量級(jí)的差異，無(wú)法直接進(jìn)行比較，為了消除評(píng)價(jià)指標(biāo)間的差別帶來(lái)的影響，需運(yùn)用數(shù)學(xué)變換來(lái)對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)做處理消除量綱的影響，處理方法如下：

若評(píng)價(jià)指標(biāo)為正向指標(biāo)，則有：

3.2 實(shí)證結(jié)果分析

基于湖南省51個(gè)扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣連續(xù)4年數(shù)據(jù)，進(jìn)行了共計(jì)204個(gè)縣次的評(píng)價(jià)研究.從年度數(shù)據(jù)的排名來(lái)看，2014年度51個(gè)扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣的綜合得分為63.78，2015年度51個(gè)扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣的綜合得分為70.26，2016年度51個(gè)扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣的綜合得分為74.19，2017年度51個(gè)扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣的綜合得分為77.37.整體上看，湖南省51個(gè)扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣的貧困治理成效評(píng)分逐年提高.

2014年51個(gè)扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣貧困治理成效平均得分63.75.其中貧困發(fā)生評(píng)分15.76，經(jīng)濟(jì)發(fā)展評(píng)分16.48，教育醫(yī)療評(píng)分15.14，基礎(chǔ)設(shè)施評(píng)分16.37.2014年，湖南省51個(gè)扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣中貧困治理成效評(píng)價(jià)得分排名靠前的縣為洞口縣、武岡縣和藍(lán)山縣.排名相對(duì)靠后的3個(gè)縣為保靖縣、花垣縣和瀘溪縣.其中保靖縣貧困發(fā)生評(píng)分為11.76，經(jīng)濟(jì)發(fā)展評(píng)分為12.15，評(píng)分最低.究其原因發(fā)現(xiàn)，保靖縣隸屬于湘西土家族苗族自治州，屬于深度貧困地區(qū)，發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，在實(shí)施精準(zhǔn)扶貧之前，該縣產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較為單一且文明程度相對(duì)較低，貧困居民主要以小規(guī)模的種植糧食為生，收入渠道有限，收入水平普遍偏低.

2015年51個(gè)扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣貧困治理成效平均得分70.24.其中貧困發(fā)生評(píng)分16.83，經(jīng)濟(jì)發(fā)展評(píng)分18.59，教育醫(yī)療評(píng)分16.88，基礎(chǔ)設(shè)施評(píng)分17.94.2015年，湖南省51個(gè)扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣中貧困治理成效評(píng)價(jià)得分排名靠前的縣為洞口縣、宜章縣和藍(lán)山縣.排名相對(duì)靠后的3個(gè)縣為新寧縣、古丈縣和瀘溪縣.相較于2014年，瀘溪縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展、教育醫(yī)療與基礎(chǔ)設(shè)施評(píng)分僅有略微的升高.進(jìn)一步的分析發(fā)現(xiàn)，該縣是革命老區(qū)縣與國(guó)家級(jí)深度貧困縣，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)水平較低，縣區(qū)內(nèi)有多種少數(shù)民族村落，相對(duì)較為封閉落后，因此該縣發(fā)展較為緩慢.

2016年51個(gè)扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣貧困治理成效平均得分74.16.其中貧困發(fā)生評(píng)分17.24，經(jīng)濟(jì)發(fā)展評(píng)分19.36，教育醫(yī)療評(píng)分17.25，基礎(chǔ)設(shè)施評(píng)分20.31.2016年，湖南省51個(gè)扶貧開(kāi)發(fā)重位列點(diǎn)縣中貧困治理成效評(píng)價(jià)得分排名靠前的縣為祁東縣、綏寧縣和雙牌縣.排名相對(duì)靠后的3個(gè)縣為新寧縣、瀘溪縣和鳳凰縣.其中新寧縣貧困治理綜合評(píng)分最低，而瀘溪縣貧困治理較為緩慢，依然位列最后三位.

2017年51個(gè)扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣貧困治理成效平均得分77.36.其中貧困發(fā)生評(píng)分17.17，經(jīng)濟(jì)發(fā)展評(píng)分20.19，教育醫(yī)療評(píng)分18.46，基礎(chǔ)設(shè)施評(píng)分21.54.2017年，湖南省51個(gè)扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣中貧困治理成效評(píng)價(jià)得分排名靠前的縣為炎陵縣、祁東縣和中方縣.排名相對(duì)靠后的3個(gè)縣為鳳凰縣、瀘溪縣和永順縣.

綜合分析，湖南省貧困治理得分較低的縣皆為深度貧困縣.從自然環(huán)境看，這些深度貧困縣大都位于武陵山片區(qū)，海拔較高，自然環(huán)境惡劣，人均耕地面積稀少，加上土壤貧瘠，灌溉條件差，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)非常不利.從歷史人文看，這些地方多地處少數(shù)民族地區(qū)與革命老區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，貧困居民致貧因素也復(fù)雜多樣.

4 2020年湖南省精準(zhǔn)扶貧剛性目標(biāo)

完成情況估計(jì)

盡管湖南省精準(zhǔn)扶貧在最近幾年內(nèi)取得了極大成就，但湖南省面臨的脫貧攻堅(jiān)形勢(shì)依舊十分嚴(yán)峻.截至2017年底，湖南省農(nóng)村還有232萬(wàn)人未脫貧，貧困人口總量位居全國(guó)第五位.此外，湖南省貧困人口致貧因素復(fù)雜，精準(zhǔn)扶貧的長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)也相對(duì)滯后.部分深度貧困縣醫(yī)療、衛(wèi)生、通信基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平仍然滯后于全省平均水平;農(nóng)業(yè)機(jī)械化進(jìn)程緩慢，嚴(yán)重影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力提升;湖南省扶貧開(kāi)發(fā)之路仍然任重而道遠(yuǎn).

采取趨勢(shì)曲線外推法對(duì)湖南省2020 年全部人口脫貧情況進(jìn)行預(yù)估，預(yù)估結(jié)果如圖3所示，預(yù)計(jì)湖南省2020 年農(nóng)村貧困人口為107.64萬(wàn)人，無(wú)法實(shí)現(xiàn)貧困人口全部脫貧的目標(biāo).

圖4為根據(jù)湖南省2014-2017年貧困發(fā)生率所擬合的趨勢(shì)降低圖.

就貧困地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入而言，早在2016年，湖南省就提前達(dá)到了所設(shè)的2017年達(dá)到8000元的目標(biāo)，根據(jù)所擬合的趨勢(shì)線預(yù)測(cè)圖（圖5），預(yù)計(jì)到2020年，能較好的完成所設(shè)的農(nóng)民人均可支配收入達(dá)到10000元的目標(biāo).

綜合以上分析，湖南省精準(zhǔn)扶貧剛性目標(biāo)預(yù)期完成情況如表2所示.總的來(lái)說(shuō)，湖南省精準(zhǔn)扶貧的預(yù)期目標(biāo)可基本完成，貧困發(fā)生率和農(nóng)民人均可支配收入兩個(gè)目標(biāo)甚至可以提前完成.但是，消除絕對(duì)貧困的目標(biāo)任重道遠(yuǎn)，預(yù)計(jì)2020年仍有百萬(wàn)農(nóng)村人口處于貧困狀態(tài).

5 結(jié)論與政策建議

近年來(lái)，湖南省精準(zhǔn)扶貧政策對(duì)于提升貧困地區(qū)農(nóng)民人均收入發(fā)揮了積極作用，農(nóng)民內(nèi)部的貧困差距在縮小，這表明湖南省精準(zhǔn)扶貧政策對(duì)于改善農(nóng)村居民生活水平具有顯著的作用.同時(shí)，貧困地區(qū)公共服務(wù)建設(shè)也是在不斷完善，貧困人口的生活與居住條件得到了極大的改善，貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)體系建設(shè)也取得了較大進(jìn)展，貧困治理績(jī)效顯現(xiàn)出良好的發(fā)展趨勢(shì).

在各級(jí)政府、社會(huì)各界與貧困地區(qū)人民的共同努力下，湖南省呈脫貧速率遞增的減貧總特征.在現(xiàn)有扶貧政策措施作用下，依照湖南省2014-2017年的減貧速度，湖南省2020年精準(zhǔn)扶貧的預(yù)期目標(biāo)可基本完成，貧困發(fā)生率和農(nóng)民人均可支配收入兩個(gè)目標(biāo)甚至可以提前完成.但是，消除絕對(duì)貧困的目標(biāo)任重道遠(yuǎn)，預(yù)計(jì)2020年仍有百萬(wàn)農(nóng)村人口處于貧困狀態(tài)，湖南省面臨的脫貧攻堅(jiān)形勢(shì)依舊十分嚴(yán)峻，因而亟需創(chuàng)新扶貧攻堅(jiān)思路，緊扣湖南貧困地區(qū)和貧困人口發(fā)展實(shí)際采取切實(shí)可行的舉措.

一是創(chuàng)新有效利益聯(lián)結(jié)機(jī)制.通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)，引導(dǎo)和支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)組織參與特色產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧，通過(guò)直接幫扶、委托幫扶、股份合作、資產(chǎn)收益等產(chǎn)業(yè)扶貧模式，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)組織與貧困戶產(chǎn)業(yè)發(fā)展共同體，建立緊密的利益聯(lián)結(jié)和分配機(jī)制，帶動(dòng)貧困戶穩(wěn)步脫貧.

二是立足農(nóng)業(yè)資源環(huán)境，優(yōu)化貧困地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)和質(zhì)量，擴(kuò)大“以購(gòu)代捐”、“以購(gòu)代幫”范圍與力度，形成全社會(huì)各界力量參與扶貧攻堅(jiān)工作.大力推進(jìn)消費(fèi)扶貧，建立健全全過(guò)程、全方位、全員共抓消費(fèi)扶貧體制機(jī)制，堅(jiān)持黨政強(qiáng)力推動(dòng)、各方積極聯(lián)動(dòng)、堅(jiān)持線上線下高效互動(dòng)、堅(jiān)持貧困戶自覺(jué)主動(dòng).

三是突出新型農(nóng)民培育，提升貧困農(nóng)戶可持續(xù)增收主體能力.創(chuàng)新教育培訓(xùn)內(nèi)容和方式，整合人力資源和社會(huì)保障、農(nóng)業(yè)、科技、教育、扶貧等部門教育培訓(xùn)資源，廣泛開(kāi)展產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后以及農(nóng)產(chǎn)品品牌化培育等培訓(xùn)，培育一批生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)型、專業(yè)技能型、社會(huì)服務(wù)型農(nóng)民，催生新型經(jīng)濟(jì)主體.

四是加強(qiáng)組織保障，完善扶貧開(kāi)發(fā)工作全考核機(jī)制.制定切實(shí)可行的工作目標(biāo)，加強(qiáng)對(duì)扶貧開(kāi)發(fā)工作的全員、全過(guò)程、全領(lǐng)域的督查考核，建立相應(yīng)的獎(jiǎng)懲機(jī)制，形成社會(huì)共識(shí)，確保農(nóng)民增收工作落到實(shí)處.

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[29]黃淵基.連片特困地區(qū)旅游扶貧效率評(píng)價(jià)及時(shí)空分異——以武陵山湖南片區(qū)20個(gè)縣（市、區(qū)）為例[J].經(jīng)濟(jì)地理，2017，37（11）：229-235.

[30]宋安平.湖南易地扶貧搬遷的成效、問(wèn)題及政策研究[J].湖南社會(huì)科學(xué)，2018（05）：126-133.