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    《中華人民共和國監(jiān)察法》制定背景探析

    2019-07-05 18:43鄧小紅
    智富時(shí)代 2019年5期
    關(guān)鍵詞:監(jiān)察法探析背景

    鄧小紅

    【摘 要】2018年3月20日,十三屆全國人大一次會(huì)議通過《中華人民共和國監(jiān)察法》(以下簡(jiǎn)稱監(jiān)察法)。監(jiān)察法的頒布實(shí)施,掀開了全面從嚴(yán)治黨、全面依法治國的新篇章。為了更好地理解制定監(jiān)察法的目的和意義,本文擬對(duì)監(jiān)察法制定的背景進(jìn)行探析。

    【關(guān)鍵詞】監(jiān)察法;背景;探析

    一、問題倒逼

    黨的十八大以來,我們堅(jiān)持全面從嚴(yán)治黨,反腐敗工作取得重大成就,但這并不意味著我們的反腐敗體制機(jī)制設(shè)置是科學(xué)、權(quán)威、高效的。長期以來,我國的反腐敗體制機(jī)制在相當(dāng)程度上存在反腐敗力量分散、監(jiān)察范圍過窄等突出問題,嚴(yán)重削弱了反腐敗斗爭(zhēng)的政治和社會(huì)效果。反腐敗體制機(jī)制存在的突出問題主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

    一是反腐敗力量分散,職能交叉重疊。國家監(jiān)察體制改革之前,我國行使反腐職能的機(jī)構(gòu)是比較多的。黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)依照黨章黨規(guī)對(duì)黨員的違紀(jì)行為進(jìn)行審查,行政監(jiān)察機(jī)關(guān)依照行政監(jiān)察法對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的違紀(jì)違法行為進(jìn)行監(jiān)察,檢察機(jī)關(guān)依照刑訴法對(duì)國家工作人員職務(wù)犯罪行為進(jìn)行查處,審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)各級(jí)國家機(jī)關(guān)和部門單位開展審計(jì)監(jiān)督,預(yù)防腐敗局則是負(fù)責(zé)統(tǒng)籌預(yù)防腐敗各項(xiàng)工作,公安、法院、金融等其他有關(guān)部門也在自身職責(zé)范圍內(nèi)依法承擔(dān)反腐的相關(guān)工作。這么多的反腐機(jī)構(gòu)制度安排,看似反腐力量強(qiáng)大,看似職責(zé)也分工明確,然而,在實(shí)際工作中,沒有達(dá)到預(yù)定的效果,既造成各反腐機(jī)關(guān)職能交叉重疊,產(chǎn)生大量重復(fù)勞動(dòng)、增加了反腐敗成本,又帶來紀(jì)法脫節(jié)、信息不暢等問題。比如對(duì)于同一個(gè)案件,由于紀(jì)委和檢察院辦案方式方法和程序有很多不同,不能有效銜接,涉嫌犯罪證據(jù)移送到檢察院后需要重新固定、轉(zhuǎn)化,才能使用,大量工作產(chǎn)生重復(fù),影響腐敗案件的查處效能。還比如王岐山同志在十八屆中紀(jì)委七次全會(huì)上的工作報(bào)告里面指出了一個(gè)問題“帶著黨籍蹲監(jiān)獄”,從數(shù)量來看,還很嚴(yán)重,涉及1.8萬名“黨員”。為什么會(huì)出現(xiàn)帶著黨籍蹲監(jiān)獄的尷尬情形,這就是反腐敗力量分散,紀(jì)檢機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)銜接配合工作不暢造成的。

    二是監(jiān)察范圍過窄。以重慶為例,原重慶市監(jiān)委主任陳雍在2018年兩會(huì)期間接受訪談時(shí)說:重慶市國家監(jiān)察體制改革前監(jiān)察對(duì)象數(shù)量38.09萬人,改革后為129.75萬人,增加91.66萬人,增幅240.6%。從這組數(shù)據(jù)可以看出,以前的監(jiān)察范圍確實(shí)是很窄的。監(jiān)察沒有全覆蓋,就總會(huì)有人心存僥幸、缺乏戒懼。

    三是沒有突出黨對(duì)國家反腐敗工作機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)地位。在我國,80%的公務(wù)員、95%以上的領(lǐng)導(dǎo)干部是共產(chǎn)黨員,這就決定了監(jiān)督對(duì)象會(huì)大量重合。一個(gè)人違反了黨紀(jì)、政紀(jì)和法紀(jì),由誰首先立案查處?當(dāng)然如果只是違反了黨紀(jì)、政紀(jì),由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)直接立案查處就行了,不存在誰先的問題,因?yàn)閺?993年開始,紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)行合署辦公,履行黨的紀(jì)律檢查和政府行政監(jiān)察兩種職能了。但如果涉及貪污、賄賂等職務(wù)犯罪行為,是由檢察院首先立案查處,還是由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)立案查處?在監(jiān)察法出臺(tái)之前,是沒有明確規(guī)定的,通常的做法是誰先發(fā)現(xiàn)線索就由誰立案查處。這樣一來,行使公權(quán)力的公職人員如果涉及貪污、賄賂等職務(wù)犯罪行為,就有可能被檢察院直接立案?jìng)刹槎鞘紫冉邮芗o(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查。這樣做其實(shí)弱化了黨對(duì)反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),反腐的政治和社會(huì)效果大打折扣。

    諸多問題,都呼喚我們,要進(jìn)行國家監(jiān)察體制改革,要制定監(jiān)察法,以加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的國家監(jiān)察體系,實(shí)現(xiàn)對(duì)行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋,用法治化手段來反腐敗。

    二、黨中央對(duì)國家監(jiān)察立法工作高度重視

    制定監(jiān)察法是深化國家監(jiān)察體制改革的內(nèi)在要求和重要環(huán)節(jié),黨中央對(duì)國家監(jiān)察立法工作高度重視。習(xí)近平總書記在黨的十八屆六中全會(huì)和十八屆中紀(jì)委五次、六次、七次全會(huì)上均對(duì)國家監(jiān)察立法提出明確要求。中央政治局、中央政治局常務(wù)委員會(huì)、中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組多次專題研究深化國家監(jiān)察體制改革、國家監(jiān)察相關(guān)立法問題,確定了制定監(jiān)察法的指導(dǎo)思想、基本原則和主要內(nèi)容,明確了國家監(jiān)察立法工作的方向和時(shí)間表、路線圖。黨的十九大明確提出“制定國家監(jiān)察法,依法賦予監(jiān)察委員會(huì)職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段,用留置取代‘兩規(guī)措施?!?/p>

    黨中央對(duì)國家監(jiān)察立法工作的一系列指示,有力推動(dòng)了監(jiān)察法的立法進(jìn)程。

    三、國家監(jiān)察體制改革在北京、山西、浙江三個(gè)省市的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)

    “法律的生命不在于邏輯,而在于經(jīng)驗(yàn)?!北O(jiān)察法的形成,吸收了大量來源于實(shí)踐的好做法、好經(jīng)驗(yàn)。2016年12月,國家監(jiān)察體制改革率先在北京、山西、浙江三個(gè)省市展開試點(diǎn)。取得的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)主要有:

    一是整合各反腐敗部門,成立監(jiān)察委員會(huì),解決了反腐敗力量分散的問題。在改革試點(diǎn)中,他們把原來分散在行政監(jiān)察局、預(yù)防腐敗局、行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督系統(tǒng),和人民檢察院的查處貪污賄賂、失職瀆職、預(yù)防職務(wù)犯罪等部門整合起來,成立監(jiān)察委員會(huì),監(jiān)察委員會(huì)跟黨的紀(jì)委合署辦公。

    二是通過轉(zhuǎn)隸的方式完成人員組建。他們把人民檢察院的查處貪污賄賂、失職瀆職、預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的檢察人員全部轉(zhuǎn)隸到監(jiān)察委員會(huì)。

    三是擴(kuò)大監(jiān)察對(duì)象,實(shí)現(xiàn)了對(duì)行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。3個(gè)試點(diǎn)省市監(jiān)察對(duì)象共增加160多萬人。這就解決了行政監(jiān)察范圍過窄的問題,真正實(shí)現(xiàn)從監(jiān)督“狹義政府”到“廣義政府”的轉(zhuǎn)變,將公權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。

    四是積累了留置措施的經(jīng)驗(yàn)。以北京為例,2017年,北京市監(jiān)察機(jī)關(guān)共留置68人,其中,移送司法機(jī)關(guān)42人;留置時(shí)間案均64.3天;留置對(duì)象是比較明確的,就是在調(diào)查貪污受賄犯罪案件過程中,如果已經(jīng)掌握了部分犯罪事實(shí)和證據(jù),屬于案情比較重大、復(fù)雜,嫌疑人有可能毀滅、隱匿證據(jù)或者逃跑、自殺的,經(jīng)過嚴(yán)格審批可以對(duì)其采取留置措施。

    可以說北京市、山西省、浙江省國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)發(fā)揮了“探路者”作用,為在全國推開提供了可借鑒的“經(jīng)驗(yàn)”,為監(jiān)察法的制定提供了實(shí)踐源泉。

    四、國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)在全國的推開

    為了貫徹落實(shí)黨的十九大對(duì)深化國家監(jiān)察體制改革和制定監(jiān)察法作出的新部署,2017年11月,國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作在全國有序推開。2018年2月,隨著廣西大新縣監(jiān)察委員會(huì)的成立,全國省、市、縣三級(jí)監(jiān)察委員會(huì)全部完成組建。

    國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)在全國的推開為監(jiān)察法的制定提供了更為廣闊的實(shí)踐源泉。

    在黨中央的高度重視下,以問題為導(dǎo)向,認(rèn)真總結(jié)了北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn),隨著國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作在全國的推開,監(jiān)察法終于出臺(tái),體現(xiàn)了全面從嚴(yán)治黨與全面深化改革、全面依法治國的有機(jī)統(tǒng)一。

    【參考文獻(xiàn)】

    [1]馬懷德.《國家監(jiān)察法》的立法思路與立法重點(diǎn)[J].環(huán)球法律評(píng)論,2017,39(02)

    [2]鄧聯(lián)繁.從行政監(jiān)察法到國家監(jiān)察法的三大定位變化[J].方圓,2017(07)

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