我國地方政府債務(wù)融資行為及監(jiān)管研究

劉璐

【摘 要】盡管我國預(yù)算法禁止地方政府融資，但當(dāng)前工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快的背景下，地方政府只能采取迂回策略，通過城投公司等各類機(jī)構(gòu)來籌集資金?；诖耍恼戮蛯?duì)當(dāng)前我國地方政府債務(wù)融資行為進(jìn)行了研究，分析了當(dāng)前比較重要的幾種融資模式，并針對(duì)當(dāng)前地方政府債務(wù)融資監(jiān)管現(xiàn)狀，提出了一些改善意見，內(nèi)容僅供參考。

【關(guān)鍵詞】地方政府；債務(wù)融資；模式；監(jiān)管現(xiàn)狀；意見

近些年來，關(guān)于地方政府融資風(fēng)險(xiǎn)問題引起了國內(nèi)有關(guān)政府部門和學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注，進(jìn)而引伸到對(duì)地方政府融資模式和監(jiān)管方面的探討。理論和實(shí)踐均表明，在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中，地方政府進(jìn)行債務(wù)融資是不可避免的行為。關(guān)鍵是如何正視它的存在，并通過建立高效的融資以及監(jiān)管機(jī)制，將其納入正常的融資軌道，將風(fēng)險(xiǎn)劃定在可控范圍之內(nèi)。

一、當(dāng)前中國地方政府投融資的主要模式

1.1上海模式

目前上海市有上海城投、上海久事、申通地鐵、浦東開發(fā)公司等政府性融資平臺(tái)，各融資平臺(tái)定位明確，比如城投是政府主要投融資平臺(tái)，負(fù)責(zé)重大工程建設(shè)，水務(wù)環(huán)境安全等運(yùn)營管理；申通地鐵則負(fù)責(zé)上海軌道交通的投融資和運(yùn)營。投融資平臺(tái)實(shí)際運(yùn)作中主要有兩種投融資模式，一是企業(yè)債券：上海城投總公司發(fā)行建設(shè)債券融資；二是項(xiàng)目融資。按照項(xiàng)目性質(zhì)來采取不同的投融資方式，政府投資主要集中于非競爭的公益性項(xiàng)目，可以盈利的項(xiàng)目進(jìn)行公開招商，吸引金融機(jī)構(gòu)、房地產(chǎn)公司等社會(huì)投資者投資；對(duì)于收益小于成本的項(xiàng)目則通過財(cái)政補(bǔ)貼、貸款貼息等方式吸引社會(huì)投資者投資。

1.2重慶模式

重慶的地方投融資運(yùn)作模式是政府向投融資公司注入資產(chǎn)，投融資公司儲(chǔ)備土地，以土地預(yù)期收益向銀行貸款，再將資金轉(zhuǎn)貸給項(xiàng)目法人。重慶模式最為出名的是“5533”管理模式：政府通過國債、規(guī)費(fèi)資金、土地籌備、存量資產(chǎn)、稅費(fèi)5種形式向地方政府投融資平臺(tái)注入資本金；融資渠道有5條：開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)貸款、商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)貸款、發(fā)行企業(yè)債券、推動(dòng)企業(yè)上市和進(jìn)斤信托融資。3方面運(yùn)行平衡：資產(chǎn)和負(fù)債平衡、項(xiàng)目投入產(chǎn)出平衡、企業(yè)現(xiàn)金流平衡。3方面防范風(fēng)險(xiǎn)：政府不直接為平臺(tái)公司融資擔(dān)保、各平臺(tái)公司互不擔(dān)保、資金專用。這種管理模式不但有助于融資平臺(tái)的運(yùn)營發(fā)展，還有助于提高資金使用效率和防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

1.3天津模式

天津政府投融資平臺(tái)分為三類：第一類是非經(jīng)營項(xiàng)目，包括城市路橋、環(huán)境綠化和治理等公益性強(qiáng)但不能產(chǎn)生營業(yè)收入，建設(shè)資金來源于財(cái)政撥款；第二類是準(zhǔn)經(jīng)營項(xiàng)目，包括地鐵、城市綜合開發(fā)等有一定的盈利性，但成本和收益難以平衡，資金由建設(shè)部門和財(cái)政配合籌措；第三類是經(jīng)營性項(xiàng)目，包括高速路等與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)的可以產(chǎn)生盈利的項(xiàng)目，資金由特定目的公司籌措，企業(yè)自行組織經(jīng)營。

1.4蘇州模式

蘇州模式是典型的政府主導(dǎo)下的通過土地升值來建立項(xiàng)目收益平衡的模式。在這一模式下，借助于地方政府的組織協(xié)調(diào)優(yōu)勢(shì)和政策性金融機(jī)構(gòu)的融資和規(guī)劃優(yōu)勢(shì)，政府負(fù)責(zé)蘇州工業(yè)園的相關(guān)征地拆遷、招商引資、建設(shè)和環(huán)境治理工作，政策性金融機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)提供大額、集中、長期資金和融資規(guī)劃。通過治理園區(qū)環(huán)境來提升硬、軟環(huán)境，招商引資，在帶動(dòng)園區(qū)土地價(jià)格上升的同時(shí)創(chuàng)造稅收，反過來用土地出讓金和企業(yè)稅收償還金融機(jī)構(gòu)的貸款，達(dá)到多贏的效果。

1.5蕪湖模式

蕪湖模式是指地方政府成立融資平臺(tái)公司來承接金融機(jī)構(gòu)的貸款，用于地方政府想要投資建設(shè)的公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，通過土地收益以收賬款質(zhì)押、擔(dān)保等形式構(gòu)建信用結(jié)構(gòu)。蕪湖模式開啟了我國銀政合作的先河，后來的地方政府債務(wù)的主流模式即從蕪湖模式發(fā)起的。這一模式對(duì)解決我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金來源起到了重要作用。

二、我國地方政府債務(wù)融資監(jiān)管現(xiàn)狀

近幾年，我國對(duì)地方政府債務(wù)性融資進(jìn)行監(jiān)管的主體主要包括三種，首先是中央政府即國務(wù)院發(fā)文，這往往是相關(guān)政策的重要轉(zhuǎn)折；其次是與地方財(cái)政密切相關(guān)的財(cái)政部發(fā)文；最后是人民銀行及銀監(jiān)會(huì)發(fā)文。其中后兩者的監(jiān)管政策往往是對(duì)中央政府發(fā)布文件的具體化。同時(shí)后兩者的管控重點(diǎn)也有所不同：財(cái)政部發(fā)文主要針對(duì)地方政府債務(wù)性融資行為，人民銀行及保監(jiān)會(huì)發(fā)文主要針對(duì)銀行等金融機(jī)構(gòu)的放貸行為。從以上可以看出當(dāng)前對(duì)地方政府債務(wù)融資的監(jiān)管主要是屬于中央相關(guān)部門發(fā)布文件的形式進(jìn)行統(tǒng)一化管理，即管理模式屬于制度政策導(dǎo)向的“一刀切”型。

三、地方政府債務(wù)性融資監(jiān)管的完善建議

3.1根據(jù)融資的效益情況進(jìn)行分類監(jiān)管

首先，對(duì)于承擔(dān)公益性項(xiàng)目且沒有穩(wěn)定性經(jīng)營性收入的融資平臺(tái)，由于這種物品具有明顯的非競爭性和非排他性，不能由市場來提供，償債主體只能是地方政府，因此，在明確償債主體后，相關(guān)部門需將所有與該項(xiàng)目相關(guān)的費(fèi)用成本支出納入政府財(cái)政預(yù)算；其次，對(duì)于承擔(dān)公益性項(xiàng)目且有穩(wěn)定收入來源的融資平臺(tái)，考慮到此種公共物品大多屬于具有非競爭性，但有排他性，該情況下監(jiān)管部門應(yīng)引入市場機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)融資平臺(tái)結(jié)構(gòu)的治理，強(qiáng)化成本和收益意識(shí)。另外，對(duì)該類融資應(yīng)采取原則性引導(dǎo)監(jiān)管，而非強(qiáng)化約束控制，可立法賦予該類融資平臺(tái)以舉債權(quán)，通過在資本市場上發(fā)行債券的方式進(jìn)行負(fù)債性融資；最后，對(duì)于負(fù)債進(jìn)行融資承擔(dān)的非公益性的項(xiàng)目，即此類產(chǎn)品一般具有競爭性和排他性的特點(diǎn)。因此，應(yīng)交給市場，由市場上的供求力量來決定其分配，地方政府應(yīng)脫離此類項(xiàng)目，此類融資平臺(tái)應(yīng)進(jìn)行完全的公司制改造，相應(yīng)的其負(fù)債行為應(yīng)在符合相關(guān)法律的基礎(chǔ)上進(jìn)行自我舉債、自我承擔(dān)。

3.2實(shí)現(xiàn)透明、動(dòng)態(tài)監(jiān)管

中央政府明確要求地方政府向銀行等金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行信用貸款要遵守“逐包打開、逐筆核對(duì)、重新評(píng)估、整改保全”的原則，監(jiān)管機(jī)構(gòu)要求地方政府債務(wù)融資時(shí)打開、核對(duì)，就是要對(duì)當(dāng)前地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀即存量進(jìn)行考察，做到“摸清底數(shù)，心里有數(shù)”。這就為提高地方政府債務(wù)管理的信息化、數(shù)字化水平提供了數(shù)據(jù)支持。在摸清地方政府債務(wù)現(xiàn)狀的前提下，再根據(jù)地方政府的資產(chǎn)數(shù)量和質(zhì)量評(píng)估來決定地方政府能否進(jìn)行新的債務(wù)性融資?？紤]到地方政府債務(wù)規(guī)模是一個(gè)動(dòng)態(tài)變化的數(shù)值，相關(guān)部門要健全和完善相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)控制指標(biāo)體系如資產(chǎn)負(fù)債率、償債率、負(fù)債率，對(duì)地方政府債務(wù)的監(jiān)管實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)化，動(dòng)態(tài)監(jiān)管的目標(biāo)就是要充分利用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，將地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制在一定安全水平范圍內(nèi)。

3.3接受市場監(jiān)督

對(duì)于地方政府融債務(wù)融資的監(jiān)管應(yīng)采用原則導(dǎo)向的監(jiān)管方式，即監(jiān)管不拘泥與現(xiàn)有合規(guī)的限制，而是事先為高效率的地方政府債務(wù)性融資制定良好的原則，鼓勵(lì)地方政府自身選擇合適的方法來進(jìn)行融資。具體方法就是將此類債務(wù)性融資推向市場，立法規(guī)定此類地方政府擁有舉債權(quán)，并主要通過資本市場的方式融資，如發(fā)行債券、基金的方式，由市場的力量來決定其命運(yùn)。同時(shí)中央政府應(yīng)建立和完善相關(guān)的配套制度，如承銷發(fā)行、信用評(píng)級(jí)、信息披露、審計(jì)公告等。

四、結(jié)束語

總而言之，地方政府有債務(wù)融資的需要，債務(wù)融資在提供公共物品、提高地方福利水平方面發(fā)揮著重要作用。但隨著地方政府債務(wù)融資行為方式的逐漸多樣化，債務(wù)融資規(guī)模的不斷擴(kuò)大，其風(fēng)險(xiǎn)也越來越高。所以，相關(guān)部門有必要加強(qiáng)對(duì)我國地方政府債務(wù)融資的監(jiān)管，從而有效避免各種融資風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)地方政府的健康、安全融資。

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