地方反復試驗，全國兩輪試點

南方周末記者 劉佳

南方周末記者 劉佳

南方周末實習生 彭琪月

在廚余垃圾二次分揀的傳送帶邊，演員鄭愷用夾子相繼揀出玻璃瓶、泡沫塑料后，意外發(fā)現(xiàn)了一把黃色的雨傘。他聳起肩膀，遲疑了一會兒：“為什么會有雨傘？”話音未落，傳送帶運來了菜刀和卷發(fā)棒。

綜藝節(jié)目《奔跑吧》的這個畫面拍攝于2019年春天的杭州市，距離2000年杭州被原建設部定為首批全國垃圾分類試點城市，已經(jīng)19年。

試點城市的廚余垃圾中仍然有這么多異物，參與節(jié)目錄制的清華大學環(huán)境學院教授劉建國憂心不已?！扒岸藚⑴c率太低、準確性太差，而居民根據(jù)分類規(guī)則精準投放是垃圾分類難點中的難點、重點中的重點、焦點中的焦點。”

19年的試點探索中，垃圾這件“小”事一直讓地方政府絞盡腦汁。有的率先立法，有的引入企業(yè)，有的在社區(qū)形成了好模式，但大部分垃圾最后都殊途同歸。

19年，環(huán)境教育啟蒙的一代人已經(jīng)成長，上海強制垃圾分類引發(fā)全民大討論。越來越多的官方消息表明，推行“史上最嚴”垃圾分類的將不只是上海。

2018年，全國無害化率已經(jīng)達到了98.2%，焚燒發(fā)電占比超過40%。

無論從軟件還是硬件來看，垃圾分類總動員的時機到了。

史上最嚴不只上海

2017年，發(fā)改委、住建部發(fā)布《生活垃圾分類制度實施方案》，選定了46個重點城市，要求到2020年基本建成生活垃圾分類處理系統(tǒng)。

目前，北京和深圳等地的法規(guī)正在修訂，46城之外的城市也摩拳擦掌。

中央考核指標不止一處。在生態(tài)環(huán)境部主導推行的“無廢城市”建設指標中，生活垃圾分類收運系統(tǒng)覆蓋率等被列入考核指標。垃圾分類也將納入第二輪中央生態(tài)環(huán)境保護督察。

更值得注意的是，已經(jīng)頒布了24年的固廢法正在經(jīng)歷第五次大修，垃圾分類被寫入修訂草案。生活垃圾是最常見的固體廢棄物。

2019年6月25日，十三屆全國人大常委會第十一次會議召開，固廢法修訂草案提請審議，吸引了5位全國人大常委會副委員長參加。一位生態(tài)環(huán)境部的司局級官員感慨，“過去只要相關司局的司長參加即可，這次光是生態(tài)環(huán)境部就去了部長和兩個副部長。”

其實，中國垃圾分類始于上個世紀，北上廣是最早一批“吃螃蟹”的。1994年，上海在普陀區(qū)試點垃圾分類。1996年，在環(huán)保組織地球村的幫助下，北京西城大乘巷社區(qū)發(fā)出《致居民的一封信》，廣州市政府也于這一年開展了垃圾分類的居民調查。

“吃螃蟹”的城市各有難言之隱。在上海環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)從業(yè)近40年的林彥（化名）回憶，1970-1990年，垃圾日運量從千噸發(fā)展到萬噸，郊區(qū)一些溝溝洼洼被當做垃圾堆場填平。

2000年前后，廣州大量城中村改造和經(jīng)濟快速發(fā)展，垃圾量猛增，處理卻只能靠填埋。“城市寸土寸金，垃圾處理的高效化和垃圾減量化迫在眉睫?！睆V州市城市管理和綜合執(zhí)法局熊孟清博士告訴南方周末記者。

由此，原建設部確定北京、上海、杭州等8個城市為生活垃圾分類收集試點城市。

垃圾究竟“怎么分”

19年的垃圾分類試點過程中，焦點在于：怎么分？

2000年試點伊始，各地多采用的是二分法或三分法，即“可回收”+“不可回收”或者再加上“有害垃圾”。

2000年，國內生活垃圾處理的最主要方式還是填埋，彼時，距離上海首座垃圾焚燒廠點火運行還有半年，廣州的李坑垃圾焚燒廠兩年后才動工，北京的第一座垃圾焚燒廠在8年后才建成。

所以，垃圾分類后的去向并不清楚。中國城市建設研究院有限公司總工程師徐海云回憶，當時為什么要這么分，大家還很模糊?！耙恍＜液驼咧贫ㄕ吡私饬嗣绹⒌聡?、日本等發(fā)達國家的垃圾分類，照貓畫虎，在街道放可回收垃圾桶，開展分類收集試點?！?/p>

實際上，我國再生資源回收體系一直在運行。1997年，北京拾荒大軍的人數(shù)已經(jīng)達到8.2萬人，不少人實現(xiàn)了致富夢，成為“京城破爛王”。

不過，無法帶來明顯收益的“不可回收”垃圾分類始終裹足不前。

后來，“四分法”出現(xiàn)。雖然名目有差異，但核心一致，即可回收物、不可回收物（其他垃圾/干垃圾）、有害垃圾、餐廚垃圾（濕垃圾）。眼下上海和北京的分類方法就沿用于此。

餐廚垃圾的分出，是因為這些濕垃圾會污染可回收物，混燒時降低垃圾焚燒廠的熱值，容易產(chǎn)生二惡英，混埋則會產(chǎn)生難處理的垃圾滲濾液。

“四分法”的推行也遇到挑戰(zhàn)。

有的是“先分后混”，居民分類相對準確，但后端并沒有對應的現(xiàn)代化、多元化的分類處理設施。關注垃圾問題十余年的北京零廢棄運動發(fā)起人毛達記得，有居民告訴他，社區(qū)里的藥品回收箱是在作秀，滿了也沒人收。

有的是“先混后分”。前端公眾分類準確率低，只能后端二次分揀。

北京馬家樓轉運站具有垃圾分類功能。“垃圾收集過來，很少有分類完全準確的，和倡導的初衷相去甚遠?！币晃还ぷ魅藛T說。

在這里，機器篩出的紙張被送到廢品站回收；直徑15毫米以下的垃圾拿去填埋；直徑在15-80毫米之間的垃圾，有機成分含量較高的被運去堆肥；直徑超過80毫米的拿去焚燒。

根據(jù)北京在2010年、上海和深圳在2013年公布的數(shù)據(jù)，垃圾分類試點小區(qū)需要二次分揀的比例分別為75.6%、60%和80%?！跋确趾蠡臁?，“先混后分”，究竟誰對誰錯？前端后端都有苦衷。

垃圾共治時機已成熟

分類成效不理想，試點城市節(jié)奏放緩，一些城市開始尋求新的解決方法。

有的是增加設施。北京為實現(xiàn)垃圾分類的奧運承諾，在2008年建成二十余座填埋、焚燒、堆肥等垃圾處理設施，垃圾無害化處理率達97%。

有的通過立法。廣州最早針對垃圾分類立法。“新的垃圾處理項目處處受阻，番禺垃圾焚燒廠建不起來，李坑項目上不去，已有的興豐垃圾填埋場最多只能用到2014年?！?011年，在一次廣州市污泥及固體廢棄物綠色處置對策研討會上，熊孟清呼吁道。

廈門“湖里模式”獲得住建部點贊。湖里區(qū)引入國企承擔轉運工作，還促成全市首座廢棄家具、桌椅、沙發(fā)等大件垃圾處理廠建成并投入使用。

從地方試點到全國進入強制垃圾分類時代，轉折出現(xiàn)在2016年。

多位專家對南方周末記者透露，2016年底中央財經(jīng)領導小組第十四次會議上，浙江省匯報的“金華模式”起到了推動作用。

浙江金華在農(nóng)村探索了“兩類四分”法，農(nóng)戶按照“會爛”和“不會爛”先分一次，會爛垃圾就地堆肥。村分揀員（保潔員）再二次分類，將“不會爛”垃圾再分為“好賣”和“不好賣”兩類，好賣垃圾由可再生資源公司兜底回收，不好賣垃圾經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉運后進入城市垃圾填埋場、焚燒廠處理，有毒有害垃圾則進行特殊處理。

2017年3月，發(fā)改委、住建部發(fā)文，8個試點城市擴大到46個。劉建國認為，中央之所以對垃圾分類這個“關鍵小事”的重視力度空前，一方面是“浙江經(jīng)驗”帶來的啟發(fā)，另一方面，開展垃圾分類的時機已經(jīng)成熟。

正如林彥察覺到的矛盾：不管是焚燒、填埋還是生物質發(fā)電，公眾認為處理垃圾就是政府的事。在垃圾處理設施規(guī)劃時，公眾會想方設法制止；但在傳播“外賣垃圾毀滅下一代”、“垃圾圍城”這樣情緒化的觀點時也會不遺余力。

“過去98.2%的無害化處理率主要靠政府主導，現(xiàn)在必須是人人參與社會共治?！眲⒔▏治?，公眾在前面增加了麻煩，就會有意識看看后端怎么處理，倒逼處理方式的透明化，“這是建立互信的過程，也是垃圾減量緩慢發(fā)生的過程?！?/p>

“垃圾分類 一定不能急”

盡管網(wǎng)上流傳的垃圾分類模式過于復雜，公眾焦慮情緒被放大。但政策制定者還保持著樂觀。

“在關注就是在支持，在支持就是在進行學習。”住建部城市建設司副司長張樂群說。

從地方試點到中央強制，再回到地方執(zhí)行，專家擔憂只通過住建部門，推進力度和權責有限。以塑料垃圾回收舉例，再生資源網(wǎng)絡屬于市場行為，由商務部門管理，檢查部門又是城管、環(huán)保。

北京市社會科學院經(jīng)濟所副研究員王朝華分析，有毒有害垃圾由環(huán)保部門負責，電子垃圾由發(fā)改委負責，醫(yī)療垃圾由環(huán)保和衛(wèi)生部門負責。在垃圾處理產(chǎn)業(yè)化鏈條中，各部門職能割裂，尚未形成合力。

目前，北京已經(jīng)將商務部門負責廢品回收的職能并入城管委。寧波等地，亦有專門的協(xié)調辦事綜合機構，從各個委辦局抽調工作人員集中辦公。“一把手的重視和推動，在地方的垃圾分類中起到重要作用。”毛達說。

廣州社科院的彭林博士長期研究國內城市的垃圾管理，他發(fā)現(xiàn)低價值、高運輸成本垃圾的回收是難點?！鞍l(fā)達國家垃圾出口到發(fā)展中國家，轉移了大量垃圾處理成本，中國現(xiàn)在拒絕‘洋垃圾了，不能也不會選擇出口垃圾這條路?！彼ㄗh，要從前端考慮，強化生產(chǎn)者責任延伸和回收基金制度，逐漸推行垃圾計量收費?！爸挥幸庾R到扔垃圾很貴，大家才會少扔一些垃圾。否則，只靠財政出錢回收，不可持續(xù)。”

未來垃圾怎么分，全國會不會統(tǒng)一標準？徐海云認為，從大分類來看，全國可以統(tǒng)一為可回收物、有害垃圾、餐廚垃圾和其他垃圾，每一個類別下，各地方根據(jù)自己的實際情況制定更細的分類。

日本生活垃圾分類也是因地制宜，最高達45個類別?！叭绻兄Z的事情做不到，對政府公信力是非常大的損害，一定不能急。”徐海云說。