外匯管理領(lǐng)域長臂管轄的應(yīng)用研究

■國家外匯管理局江西省分局課題組

隨著我國高水平開放，對資本項(xiàng)目可兌換要求不斷的提高，以合規(guī)監(jiān)管為主的外匯管理方式已不能適應(yīng)開放發(fā)展的需要，亟需加快建立并不斷完善跨境資本流動“宏觀審慎+微觀監(jiān)管”兩位一體的管理框架。長臂管轄以最低限度的聯(lián)系為理論基礎(chǔ)，聯(lián)接宏觀形勢分析預(yù)測與微觀主體行為監(jiān)管，在實(shí)踐中能夠更大限度地施加監(jiān)管影響力，更廣范圍地投射監(jiān)管觸角，成為深化外匯管理改革的探索方向。在借鑒歐美發(fā)達(dá)國家“反逃稅”“反洗錢”等領(lǐng)域長臂管轄經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，剖析我國外匯管理與統(tǒng)計(jì)存在的問題及制約因素，從長臂管轄角度進(jìn)行外匯管理改革探索，補(bǔ)充和完善現(xiàn)有管理框架。

一、現(xiàn)行長臂管轄的國際經(jīng)驗(yàn)與啟示

隨著全球跨境金融活動日益頻繁、交易模式日趨復(fù)雜，由此帶來的壓力促使各國產(chǎn)生了延伸監(jiān)管視角和觸角的迫切需求。當(dāng)前在“反逃稅”“反洗錢”等領(lǐng)域已形成了較為系統(tǒng)的國際通行監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，各國監(jiān)管理念加速融合，成為促進(jìn)國際金融監(jiān)管協(xié)同、實(shí)施長臂管轄的常見模式。

（一）加強(qiáng)境內(nèi)外協(xié)作，實(shí)現(xiàn)信息整合

對比研究“反逃稅”與“反洗錢”現(xiàn)行的國際監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和要求發(fā)現(xiàn)，二者均將信息采集作為實(shí)施長臂管轄的基礎(chǔ)，關(guān)注賬戶持有者身份、賬戶和實(shí)際控制人等跨境活動中的關(guān)鍵信息?！胺刺佣悺斌w系中監(jiān)管目標(biāo)相對更為單一和明確，主要聚焦于賬戶持有人、實(shí)際控制人的稅收居民身份，以及居民境外賬戶的收入和余額信息等?！胺聪村X”的監(jiān)管目標(biāo)則在于預(yù)防和阻斷各類經(jīng)濟(jì)犯罪中的洗錢活動，因而其關(guān)注的信息更為寬泛，除上述三類信息外，還會采集交易信息?？傮w看，二者體現(xiàn)出以跨境交易活動為主線，具有關(guān)聯(lián)性和延伸性的特點(diǎn)。

“反逃稅”監(jiān)管體系的核心內(nèi)容《金融賬戶涉稅信息自動交換標(biāo)準(zhǔn)》（Standard for Automatic Exchange of Financial Account Information in Tax Matters）就跨境交換的信息類型、交換的時(shí)間和方式等相關(guān)問題提供了標(biāo)準(zhǔn)化的解決方案。目前包括我國在內(nèi)，全球已有一百多個(gè)國家和地區(qū)加入該協(xié)定，稅務(wù)領(lǐng)域的全球信息交換網(wǎng)絡(luò)逐步形成。反洗錢金融行動特別工作組（FATF）制定的《40條建議》（FATF 40 Recommendations）則進(jìn)一步提出通過國內(nèi)協(xié)同監(jiān)管和加強(qiáng)國際合作的方式，達(dá)到全面整合跨境活動信息，還原跨境交易全貌的目的。根據(jù)這一指引，歐美等發(fā)達(dá)國家發(fā)展出了不同的信息交流和整合機(jī)制。如英國采取建立跨部門工作組的方式實(shí)現(xiàn)境內(nèi)信息整合；美國財(cái)政部則授權(quán)由金融犯罪執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)（FinCEN）負(fù)責(zé)監(jiān)測各類交易活動，分析相關(guān)數(shù)據(jù)，識別和發(fā)現(xiàn)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，為聯(lián)邦政府、州政府、當(dāng)?shù)睾献骰锇楹蛧H組織提供信息支持。

（二）間接監(jiān)管為主，強(qiáng)化盡職審查

長臂管轄所要求的各類信息主要來源于履行報(bào)告義務(wù)的金融機(jī)構(gòu)，信息的真實(shí)性和準(zhǔn)確性有賴于金融機(jī)構(gòu)的盡職調(diào)查?！胺刺佣悺斌w系將金融機(jī)構(gòu)作為監(jiān)管的施力點(diǎn)，通過規(guī)定履行信息申報(bào)義務(wù)的金融機(jī)構(gòu)范圍，明確不同類型賬戶的盡職審查程序和信息申報(bào)內(nèi)容等措施，有力督促金融機(jī)構(gòu)落實(shí)業(yè)務(wù)的真實(shí)性管理。以美國為例，其《海外賬戶稅收合規(guī)法》（Foreign Account Tax Compliance Act）要求外國金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)向美國稅務(wù)當(dāng)局報(bào)告美國納稅人相關(guān)稅收信息的義務(wù)。20世紀(jì)90年代跨境對美證券投資迅猛發(fā)展，為對大量的外國個(gè)人投資者進(jìn)行有效征稅，美國自2001年開始實(shí)施合格中介制度，鼓勵外國金融機(jī)構(gòu)，即外國中介與美國國稅局自愿簽署協(xié)議，負(fù)責(zé)向扣繳義務(wù)人正確報(bào)告其客戶由美國證券投資所得而產(chǎn)生的預(yù)提稅稅率。

而“反洗錢”體系除著眼于金融機(jī)構(gòu)盡職審查外，還將視野擴(kuò)大至其他中介機(jī)構(gòu)的真實(shí)性管理義務(wù)。例如，新加坡自2015年起推行守門人注冊制，對代理他人設(shè)立法人的從業(yè)人員和注冊中介機(jī)構(gòu)實(shí)行資質(zhì)管理：個(gè)人必須經(jīng)會計(jì)與商業(yè)注冊局（ACRA）注冊，成為注冊執(zhí)業(yè)資格人員（RQI），而提供法人注冊服務(wù)的機(jī)構(gòu)也必須成為注冊代理機(jī)構(gòu)(RFA)。普通公眾依然可以為自身設(shè)立法人，但作為守門人的代理中介機(jī)構(gòu)和人員必須經(jīng)過注冊并履行反洗錢和反恐怖融資義務(wù)。監(jiān)管部門還將定期檢查注冊代理中介機(jī)構(gòu)的法定所有人、實(shí)際控制人、董事、合伙人、經(jīng)理的背景信息，查看其歷史行為與合規(guī)性，督促其履行守門人義務(wù)。西班牙則建立了有效的公證制度。在公司成立階段需要公證人的參與，確保商業(yè)注冊信息的準(zhǔn)確性和有效性。公司成立后的所有權(quán)轉(zhuǎn)移也需公證人進(jìn)行認(rèn)證。2014年3月，西班牙實(shí)際控制人數(shù)據(jù)庫正式啟用，該數(shù)據(jù)庫匯總了公證人提供的實(shí)際控制人盡職調(diào)查信息，以及由連續(xù)的股權(quán)轉(zhuǎn)讓信息加總而獲得的受益所有權(quán)信息。

二、當(dāng)前我國外匯管理與統(tǒng)計(jì)存在的問題

（一）對外凈資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)仍需完善

我國外匯管理現(xiàn)有的監(jiān)管框架并未將中國居民對外資產(chǎn)情況納入統(tǒng)計(jì)范圍，未掌握居民境外經(jīng)營活動以及資金的走向，導(dǎo)致對外債權(quán)統(tǒng)計(jì)不完備，難以準(zhǔn)確估算資本外流情況。

1.經(jīng)常賬戶盈余與對外凈資產(chǎn)數(shù)據(jù)差異大

由于中國是經(jīng)常賬戶順差國，進(jìn)而表現(xiàn)為中國對外凈資本輸出。但國際收支平衡表中經(jīng)常賬戶與國際收支頭寸表中對外凈頭寸變動存在較大差異（圖1）。二者差異為經(jīng)常賬戶盈余漏損，其通常由兩部分原因造成，一是凈誤差與遺漏項(xiàng)，二是非交易調(diào)整因素，如債權(quán)人單方面撤銷債務(wù)、持有收益/損失和重新分類等。2009～2017年凈誤差與遺漏項(xiàng)累計(jì)負(fù)9893億美元，同期經(jīng)常賬戶累計(jì)順差18881億美元，二者占比為52.4%。凈誤差與遺漏項(xiàng)占比較高，反映出目前缺乏有效的統(tǒng)計(jì)手段了解居民對外投資的實(shí)際情況。

2.資本外流或引起凈誤差與遺漏項(xiàng)單邊分布

2005～2017年國際收支平衡表（圖2）顯示經(jīng)常賬戶持續(xù)順差，資本與金融賬戶（含儲備資產(chǎn)）自2005～2015年連續(xù)逆差，2008年為近10年新低，逆差4394億美元，2016年后呈現(xiàn)順差并呈現(xiàn)增長趨勢。二者差異為凈誤差與遺漏項(xiàng)，自2009年以來一直維持逆差，且逆差幅度持續(xù)上升。凈誤差與遺漏項(xiàng)是由于統(tǒng)計(jì)資料來源和時(shí)點(diǎn)不同等原因造成經(jīng)常賬戶與資本和金融賬戶不平衡，進(jìn)而形成統(tǒng)計(jì)殘差項(xiàng)。通常統(tǒng)計(jì)學(xué)上的殘差項(xiàng)表現(xiàn)為白噪聲，即符號隨機(jī)分布而非單邊變動。然而，我國自2014年二季度以來，誤差與遺漏項(xiàng)走勢與統(tǒng)計(jì)意義上的殘差項(xiàng)不符，與美國凈誤差與遺漏項(xiàng)（圖3）對比差異明顯。

（二）居民資產(chǎn)跨境擺布規(guī)避監(jiān)管

從經(jīng)常項(xiàng)目來看，機(jī)構(gòu)在人民幣匯率貶值預(yù)期下利用經(jīng)常項(xiàng)目的渠道實(shí)現(xiàn)資金跨境流出的趨勢明顯，并通常以貿(mào)易信貸和貿(mào)易融資的名義對外轉(zhuǎn)移資金，主要表現(xiàn)形式為增加出口延收和進(jìn)口預(yù)付等。從國際收支平衡表可以看出（圖4）中國貿(mào)易信貸的資產(chǎn)和負(fù)債走勢大體一致，但在2008年和2015年貿(mào)易信貸的資產(chǎn)和負(fù)債均變現(xiàn)為資金流出，即機(jī)構(gòu)增加出口延收和進(jìn)口預(yù)付，以及債務(wù)償還。2015年正逢“8·11”匯改，人民幣貶值預(yù)期加強(qiáng)，機(jī)構(gòu)通過此渠道加速資金的流出。

從資本與金融項(xiàng)目來看，機(jī)構(gòu)則通常利用增加對外直接投資、證券投資等方式將資金轉(zhuǎn)移到境外。圖5顯示，對外直接投資在2015年四季度達(dá)到近十年來的峰值666億美元，同時(shí)證券投資的資產(chǎn)流出近年來也不斷增長。

由于相關(guān)管理部門對資金在境外的流向、用途知之甚少，使得部分資金得以轉(zhuǎn)變形式回流國內(nèi)，形成事實(shí)上的假外資。以外商直接投資形式的資金回流為例，主要表現(xiàn)為三種形式：一是在中國香港、中國澳門及國外有實(shí)體經(jīng)營的中資企業(yè)出于發(fā)展的需要，以設(shè)立“外資”企業(yè)形式回流境內(nèi)，并從事外商直接投資；二是出于海外融資目的，注冊海外空殼公司后返程收購，以紅籌形式上市的原內(nèi)資企業(yè)；三是出于政策性尋租，于離岸金融中心注冊空殼企業(yè)，然后以外資身份從事外商直接投資?？諝て髽I(yè)的主要注冊地除實(shí)行低稅率的中國香港、中國澳門外，還包括英屬維爾京群島、開曼島、薩摩亞等地。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2016年上述地區(qū)來華直接投資額為950億美元，占2016年全年總額的75.4%。若假外資受相關(guān)政策獎勵、市場利差和匯差等因素驅(qū)動，集中流入或撤資流出，將對我國的跨境資金流動造成巨大沖擊。

以上現(xiàn)象充分說明，當(dāng)前外匯管理在對外投資監(jiān)測統(tǒng)計(jì)和跨境資金流動監(jiān)管中面臨缺少數(shù)據(jù)和信息的挑戰(zhàn)。隨著跨境資本流動便利化、規(guī)?；?，愈發(fā)凸顯出當(dāng)前我國對外投資或債權(quán)統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)較為薄弱，同時(shí)對跨境交易的動機(jī)、實(shí)際控制人等業(yè)務(wù)背景信息穿透度不足。

三、當(dāng)前我國外匯管理制約因素分析

（一）長臂管轄體系仍處于探索起步階段

雖然伴隨外匯管理改革的歷程，監(jiān)管思路逐步形成，手段和方式也日漸豐富，但是長臂管轄理念尚未系統(tǒng)全面地融入當(dāng)前的管理體系。不論是外匯管理部門，還是外匯業(yè)務(wù)經(jīng)營機(jī)構(gòu)對于長臂管轄的管理目標(biāo)、管理邊界、管理原則和監(jiān)管模式尚無系統(tǒng)的認(rèn)識。

一是對于外匯領(lǐng)域長臂管轄目標(biāo)的認(rèn)知，還停留在“服務(wù)國家對外開放新格局，服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)，推動金融市場雙向開放，防范跨境資本流動風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)金融安全”的總體目標(biāo)層面，缺少更為細(xì)化、更有側(cè)重的管理目標(biāo)指引。二是長臂管轄必然會突破和擴(kuò)展當(dāng)前的管理范圍，但其邊界止于何處還需結(jié)合新形勢下的監(jiān)管需求進(jìn)行詮釋。三是在加強(qiáng)監(jiān)管的大背景下，長臂管轄與宏觀審慎、微觀審慎、穿透式監(jiān)管等監(jiān)管理念互有交叉，應(yīng)進(jìn)行有機(jī)結(jié)合并明確提出適應(yīng)外匯管理領(lǐng)域的管理原則。四是長臂管轄作為外匯管理深化改革的組成部分，管理方式也應(yīng)隨之而變?，F(xiàn)有管理方式如何適應(yīng)、調(diào)整和改進(jìn)有待探索和論證。

（二）境內(nèi)外采集數(shù)據(jù)共享程度低

當(dāng)前外匯管理以市場主體發(fā)生于境內(nèi)的外匯收支和外匯經(jīng)營活動為側(cè)重點(diǎn)。數(shù)據(jù)采集與管理相一致，對于涉外企業(yè)和個(gè)人在境內(nèi)的賬戶信息及變更、結(jié)售匯、資金劃轉(zhuǎn)等形成了較為完善的數(shù)據(jù)采集機(jī)制。但隨著我國外向型經(jīng)濟(jì)規(guī)模迅速增長，交易方式日益復(fù)雜化，資金周轉(zhuǎn)速度加快，數(shù)據(jù)和信息的欠缺成為外匯管理工作中的掣肘因素。一是境內(nèi)信息來源仍然以自身采集信息和數(shù)據(jù)為主，對市場主體信息、實(shí)際控制人、交易信息等延伸性業(yè)務(wù)背景信息的掌握和整合程度低。從涉外交易全鏈條行為的角度來看，其中涉及的物流、票流、資金流等數(shù)據(jù)和信息以碎片化形式存在于海關(guān)、稅務(wù)、商務(wù)、外匯等多個(gè)職能部門，未能實(shí)現(xiàn)有效整合利用。二是缺少境外信息數(shù)據(jù)的采集、交換渠道。

（三）金融機(jī)構(gòu)落實(shí)展業(yè)原則意識不足

雖然外匯管理中已經(jīng)明確要求銀行在辦理外匯業(yè)務(wù)時(shí)應(yīng)遵循展業(yè)原則。但從現(xiàn)階段實(shí)際情況看，銀行等金融機(jī)構(gòu)對于“了解客戶、了解業(yè)務(wù)、盡職審查”等展業(yè)原則的理解和執(zhí)行僅局限于按照外匯局發(fā)布的業(yè)務(wù)操作指引中的基礎(chǔ)性指導(dǎo)意見辦理業(yè)務(wù)，缺少深挖和考量業(yè)務(wù)真實(shí)性、合規(guī)性的意識和觀念。實(shí)際業(yè)務(wù)操作中則表現(xiàn)為金融機(jī)構(gòu)依照客戶提交的審核材料進(jìn)行基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)采集。一方面，對客戶資金來源和實(shí)際控制人等重要關(guān)聯(lián)性信息的關(guān)注和審查力度不足；另一方面，普遍在客戶身份的持續(xù)識別和業(yè)務(wù)的后續(xù)跟蹤管理環(huán)節(jié)較為薄弱。

四、落實(shí)宏觀審慎新監(jiān)管理念的外匯長臂管轄

（一）外匯管理長臂管轄框架

我國外匯管理領(lǐng)域的“長臂管轄”可以依據(jù)兩項(xiàng)約束條件勾勒出大體框架。一是應(yīng)與現(xiàn)有“宏觀審慎+微觀監(jiān)管”兩位一體管理框架實(shí)現(xiàn)有機(jī)融合，相輔相成；二是應(yīng)對多領(lǐng)域現(xiàn)有的長臂管轄實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)甄別借鑒，有的放矢。因此我們認(rèn)為應(yīng)從管理目標(biāo)、管理原則和管理邊界三個(gè)維度重塑外匯管理模式。

1.管理目標(biāo)

我國外匯管理長臂管轄?wèi)?yīng)立足微觀業(yè)務(wù)管理，同時(shí)與宏觀審慎管理相配合，有效防范和化解風(fēng)險(xiǎn)，并為中長期內(nèi)建設(shè)自由開放的外匯市場保駕護(hù)航。因此提出以下三點(diǎn)管理目標(biāo)：一是提升微觀監(jiān)管的有效性。在微觀層面，遵循長臂管轄理念加強(qiáng)境內(nèi)數(shù)據(jù)整合，強(qiáng)化境內(nèi)外數(shù)據(jù)采集獲取能力。借助長臂管轄打破由于業(yè)務(wù)條線、資金性質(zhì)、地域阻隔造成的監(jiān)管局限。二是融入宏觀審慎管理理念。以宏觀審慎管理的評估體系和調(diào)控方向?yàn)橹笇?dǎo)，通過原則監(jiān)管與規(guī)則監(jiān)管有機(jī)結(jié)合的方式，重點(diǎn)強(qiáng)化對金融機(jī)構(gòu)落實(shí)展業(yè)原則的指導(dǎo)，將外匯管理的審慎性傳導(dǎo)至微觀監(jiān)管層面。三是強(qiáng)化境內(nèi)外監(jiān)管合作。建立自由開放健全的外匯市場，提升人民幣可兌換程度是我國外匯管理改革的長期目標(biāo)。該過程將伴隨著對監(jiān)管合作訴求的增加，以及更多地借助國際通行標(biāo)準(zhǔn)、區(qū)域性協(xié)議等替代原有的部分外匯限制措施。因此，應(yīng)逐步提升外匯管理部門在相關(guān)監(jiān)管規(guī)則制定中的參與度和話語權(quán)，進(jìn)而借助通行標(biāo)準(zhǔn)的推廣形成監(jiān)管合力，進(jìn)一步強(qiáng)化長臂管轄。

2.管理原則

以上述三點(diǎn)管理目標(biāo)為導(dǎo)向，分別對應(yīng)三項(xiàng)管理原則。一是透明性原則。應(yīng)不斷提升跨境交易透明度，在現(xiàn)有外匯局系統(tǒng)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大信息采集面，為微觀監(jiān)管提供信息支持，提高監(jiān)測分析的準(zhǔn)確性，提升異常交易模式的識別能力和打擊精準(zhǔn)度。二是審慎性原則。審慎管理不能僅依靠宏觀層面的逆周期調(diào)控等措施，而應(yīng)貫徹于日常微觀監(jiān)管中。以風(fēng)險(xiǎn)防控為核心，通過原則監(jiān)管加強(qiáng)對行為結(jié)果的控制監(jiān)管，同時(shí)通過規(guī)則監(jiān)管對業(yè)務(wù)過程進(jìn)行監(jiān)督評價(jià)，以此達(dá)到對集中性、趨勢性的跨境資金異常波動風(fēng)險(xiǎn)防患于未然。三是協(xié)同性原則。應(yīng)促進(jìn)聯(lián)合監(jiān)管，共享監(jiān)管資源?？缇郴顒犹烊坏貭可娴骄硟?nèi)外多個(gè)管理部門，實(shí)現(xiàn)聯(lián)合監(jiān)管、促進(jìn)跨境監(jiān)管合作有利于外匯局突破現(xiàn)有桎梏，進(jìn)一步追溯跨境交易的上下游環(huán)節(jié)，施加更大的監(jiān)管影響力。

3.管理邊界

目前我國外匯管理的邊界在地理空間上主要集中于境內(nèi)，以居民和非居民在境內(nèi)開立的外匯賬戶管理和基本信息的登記為主要落腳點(diǎn)。而借鑒國際現(xiàn)行長臂管轄經(jīng)驗(yàn)，突破地理邊界限制，逐步擴(kuò)展信息采集范圍的趨勢明顯。因此，外匯管理部門可沿著現(xiàn)有管理范圍的三個(gè)維度，即地理空間、市場主體和管理內(nèi)容，有限度地拓寬和建立新的管理邊界。從地理空間角度看，外匯管理應(yīng)跟隨境內(nèi)機(jī)構(gòu)和個(gè)人的交易活動從境內(nèi)擴(kuò)展到境外。從市場主體看，應(yīng)重點(diǎn)對居民跨境交易活動的境外環(huán)節(jié)加強(qiáng)管理。從管理內(nèi)容看，應(yīng)擴(kuò)大境內(nèi)和境外信息采集的覆蓋面，以賬戶信息和客戶基本信息為線索，加強(qiáng)實(shí)際控制人管理，并將交易信息納入收集范圍。

4.監(jiān)管模式

（1）信息收集。多方位多渠道收集信息和數(shù)據(jù)。一是來自跨境交易相關(guān)主管部門的管理信息，包括商務(wù)部門的工商和技術(shù)監(jiān)督的注冊變更及年檢信息和相關(guān)商務(wù)管理信息，稅務(wù)部門的納稅管理信息，海關(guān)管理及關(guān)稅信息，司法部門的市場主體違法負(fù)面信息等。二是來自銀行涉外收支業(yè)務(wù)中收集的交易情報(bào)數(shù)據(jù),包括身份核心信息、實(shí)際控制人、交易合同、賬戶外匯收支和結(jié)售匯、投融資信息、人民幣存貸款信息等。三是來自國外監(jiān)管部門的共享或交換數(shù)據(jù)。通過地區(qū)性或國際性的信息交換平臺獲取國外監(jiān)管部門的情報(bào)數(shù)據(jù)。四是來自商業(yè)數(shù)據(jù)庫，包括鄧百氏（財(cái)務(wù)評定公司）、征信機(jī)構(gòu)，以及商業(yè)渠道的“政治接觸名單”。借助多重?cái)?shù)據(jù)源的交叉比對，識別和分析潛在的外匯違法違規(guī)活動。

（2）監(jiān)測分析。一是完善非現(xiàn)場監(jiān)測指標(biāo)和數(shù)據(jù)庫建設(shè)。將各業(yè)務(wù)條線的數(shù)據(jù)與跨境資金流動監(jiān)測協(xié)同互通,優(yōu)化閾值設(shè)置及啟動機(jī)制，構(gòu)建覆蓋面廣、科學(xué)精準(zhǔn)的立體監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，探索構(gòu)建宏觀審慎框架下的主體跨境資金流動管理體系。二是微觀主體管理應(yīng)與宏觀數(shù)據(jù)分析相結(jié)合。自上而下，運(yùn)用宏觀數(shù)據(jù)指導(dǎo)對機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)的分類監(jiān)管。通過宏觀數(shù)據(jù)分析跨境資金雙向流動的均衡性、判斷資金流量的合理性或異常性，確定監(jiān)管重心和監(jiān)測方向，并進(jìn)一步找出核查的重點(diǎn)項(xiàng)目、關(guān)注行業(yè)、重點(diǎn)地區(qū)等。自下而上，識別微觀主體行為模式并上升到宏觀趨勢性分析。通過合理預(yù)設(shè)系統(tǒng)指標(biāo)閾值，對微觀主體進(jìn)行定期和靈活篩查，核查其交易的真實(shí)性與外匯收支一致性，評估轄內(nèi)市場主體行為模式的趨同性，對具有趨勢性、集中性的跨境資金流動提前預(yù)警。

（3）依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)程度實(shí)行分類管理。借鑒宏觀審慎評估體系（MPA）的量化評價(jià)做法，改進(jìn)當(dāng)前外匯局僅依據(jù)銀行和涉外企業(yè)合規(guī)考核結(jié)果實(shí)施分類監(jiān)管的評估方式。將分類管理的核心由定性地評價(jià)合規(guī)性轉(zhuǎn)向從業(yè)務(wù)規(guī)模、業(yè)務(wù)性質(zhì)差異等多角度綜合衡量銀行、企業(yè)經(jīng)營穩(wěn)健性和風(fēng)險(xiǎn)程度。對應(yīng)的管理措施應(yīng)按照風(fēng)險(xiǎn)程度區(qū)分重點(diǎn)。一是按系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)程度將市場主體分為銀行、非銀行金融機(jī)構(gòu)、準(zhǔn)金融企業(yè)、普通企業(yè)，采取有針對性的管理方式。二是依照工作職責(zé)確立監(jiān)管重點(diǎn)項(xiàng)目，涵蓋資金、賬戶和交易行為。三是在信息采集要求方面，按重要程度分為境內(nèi)市場信息、離岸市場信息和一般境外市場信息。

（4）重點(diǎn)強(qiáng)化銀行盡職審查義務(wù)。以督促銀行落實(shí)展業(yè)原則為主要抓手，強(qiáng)化銀行在跨境交易活動中的審查義務(wù)，賦予其外匯管理第一道防線職責(zé)。銀行對客戶的盡職審查（CDD）應(yīng)包含四大核心要素。一是客戶身份識別和驗(yàn)證；二是實(shí)際控制人身份識別和驗(yàn)證；三是分析客戶與其建立業(yè)務(wù)關(guān)系的本質(zhì)和目的，并初步形成客戶風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測；四是持續(xù)監(jiān)測并報(bào)告可疑交易，保存和更新客戶信息。當(dāng)某一賬戶被金融機(jī)構(gòu)的客戶盡職審查程序判定為高風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，此類賬戶應(yīng)進(jìn)入加強(qiáng)盡職審查程序（EDD）以確保其符合監(jiān)管要求。

（5）業(yè)務(wù)核查。外匯局定期對銀行外匯業(yè)務(wù)經(jīng)營穩(wěn)健性、外匯業(yè)務(wù)合規(guī)性等情況進(jìn)行調(diào)查和評估，重點(diǎn)關(guān)注銀行展業(yè)原則的落實(shí)情況。一是穿透境內(nèi)外投資企業(yè)的實(shí)際控制人。核實(shí)境外投資企業(yè)和境內(nèi)投資主體之間，以及境內(nèi)投資企業(yè)和境外投資主體之間的實(shí)際控制模式和實(shí)際控制人的背景，判斷其境外投資的合理性和真實(shí)性。二是穿透資金來源，明確最終出資來源和方式，排查資金來源合法性，進(jìn)一步驗(yàn)證投融資行為的真實(shí)性、合規(guī)性。三是穿透資金使用情況，加強(qiáng)對投融資資金流向、使用和相關(guān)交易的調(diào)查、核查，借助發(fā)改委、商務(wù)部門、銀行境內(nèi)外分支機(jī)構(gòu)、公開信息渠道等對大型投資項(xiàng)目進(jìn)展情況進(jìn)行調(diào)查，核實(shí)投資真實(shí)性。

（二）完善長臂管轄的工作建議

為推動形成全面開放新格局，近年來我國金融監(jiān)管體系改革力度不斷加大。在此背景下，長臂管轄作為外匯管理改革的一個(gè)探索方向，應(yīng)有機(jī)結(jié)合各項(xiàng)改革工作有序推進(jìn)。

1.完善信息采集規(guī)范和管理

一是制定居民申報(bào)其控制海外機(jī)構(gòu)、賬戶和資金情況的相關(guān)法規(guī)，明確信息申報(bào)類型、要素和標(biāo)準(zhǔn)。搭建信息采集電子渠道，提升信息采集效率。二是配套制定相應(yīng)的處罰規(guī)則，以強(qiáng)化信息申報(bào)的重要性和嚴(yán)肅性，改變目前僅重視交易合規(guī)性的監(jiān)管模式。參照美國《海外賬戶規(guī)則》的處罰規(guī)則，對故意違規(guī)和故意虛假申報(bào)行為除處以更高罰金外，將故意不申報(bào)和虛假申報(bào)行為人記入失信人員和機(jī)構(gòu)名單，采取民航、高鐵限乘措施；若故意違規(guī)和虛假申報(bào)的同時(shí)還涉嫌違反其他法律，必要時(shí)可考慮民事處罰與刑事處罰并處。

2.加強(qiáng)實(shí)際控制人管理

加強(qiáng)對外匯業(yè)務(wù)主體實(shí)際控制人的管理是實(shí)現(xiàn)跨境交易業(yè)務(wù)穿透、資金穿透要求的重要抓手。借鑒反洗錢管理經(jīng)驗(yàn)，通過加強(qiáng)對銀行落實(shí)展業(yè)原則的指導(dǎo)，提升實(shí)際控制人管理質(zhì)量。一是加強(qiáng)客戶基本信息真實(shí)性審核。二是強(qiáng)化客戶資金來源審查措施。以高凈值客戶的資金來源為審查重點(diǎn)，綜合判斷客戶資產(chǎn)的合理性，分析其建立業(yè)務(wù)關(guān)系的目的和實(shí)質(zhì)。三是重點(diǎn)識別控股股東或?qū)嶋H控制人信息。交叉比對企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)、權(quán)威外部信息網(wǎng)站等信息，最大化確保信息的真實(shí)性、完整性。四是履行持續(xù)識別職責(zé)。對于身份證件信息即將到期的客戶，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)以及時(shí)性提醒、限制交易等方式督促客戶進(jìn)行信息更新。

3.強(qiáng)化境內(nèi)外監(jiān)管合作

在對內(nèi)層面，加強(qiáng)外匯局與發(fā)改委、商務(wù)、海關(guān)等部門的協(xié)作，同時(shí)與人民銀行反洗錢、金融穩(wěn)定、征信等部門強(qiáng)化信息共享，推動聯(lián)合監(jiān)管。建立在線監(jiān)管平臺，將各部門條塊式監(jiān)管信息進(jìn)行有效整合。推動監(jiān)管成果互認(rèn)，研究將現(xiàn)存于各部門的市場主體分類標(biāo)準(zhǔn)和差異化管理方式進(jìn)行對接，充分發(fā)揮守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒制度。

在對外層面，深入研究國際外匯市場相關(guān)準(zhǔn)則、管理指導(dǎo)意見，在推動我國外匯市場全面開放的過程中，適時(shí)參與相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的研究、制定和執(zhí)行，提升我國在外匯市場國際或區(qū)域組織中的話語權(quán)和影響力，加強(qiáng)外匯管理的雙邊交流與合作。