陜西省四縣農(nóng)村飲水安全工程運行管理模式對鎮(zhèn)巴縣的啟示

段亞兵

（陜西省漢中市鎮(zhèn)巴縣城鄉(xiāng)供水管理中心，723600，漢中）

一、陜西四縣的管理模式經(jīng)驗

陜西省安康市漢陰縣、商洛市柞水縣、渭南市富平縣和寶雞市隴縣等四縣，在農(nóng)村飲水安全工程建后管理方面形成了四種模式，即漢陰模式——高標準建設、市場化運營、智慧化管理，柞水模式——公司化管理、“三條龍”服務，富平模式——水務集團管理、“三個一”夯實責任，隴縣模式——“1+9”管基礎設施、“四個一點”籌措經(jīng)費。

1.漢陰模式

高標準建設打好基礎。一是打破行政區(qū)域界限，將縣城和川道沿線管網(wǎng)連通，向城鄉(xiāng)供水一體化邁進。二是高標準建設水廠，水廠占地面積大，有辦公場所、綠化和監(jiān)控系統(tǒng)。三是到戶均安裝智能水表，單項工程均安裝監(jiān)控系統(tǒng)、聯(lián)網(wǎng)。

市場化管理破解農(nóng)村飲水管理難題。漢陰縣通過“量化賦權(quán)”，明確了由國家投資建設的農(nóng)村飲水安全工程產(chǎn)權(quán)歸國家所有，水利局負責監(jiān)管和業(yè)務指導，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府為農(nóng)村飲水安全保障的責任主體和管護主體。放開經(jīng)營權(quán)，以鎮(zhèn)為單位，通過協(xié)商或公開競爭，選擇有實力、懂工程管理的專業(yè)人員或企業(yè)組建民營水務公司，與鎮(zhèn)政府簽訂承包經(jīng)營合同，承包經(jīng)營管理，同時縣政府出資200萬元作為擔保金，從郵政儲蓄銀行貸款1 000萬元用于擴大供水工程維修養(yǎng)護，解決民營企業(yè)資金困難問題，扶持供水企業(yè)發(fā)展。從2012年開始，民營企業(yè)龍源供水公司在該縣澗池鎮(zhèn)進行試點，水費收入從承包最初的520元增長到目前的110萬元，僅12人管理了6.5萬農(nóng)村群眾的供水任務，試點取得成功后作為示范在全縣進行推廣。目前，該縣共有10家民營企業(yè)承包經(jīng)營了97處農(nóng)村飲水安全工程，覆蓋全縣68.8%的行政村。對于山區(qū)較分散的工程，一是在簽合同時與集鎮(zhèn)供水工程打包交由公司進行管理運營，縣財政每年拿出100萬元作為維修基金和偏遠村獎補；二是計劃成立國有供水管理公司對邊遠村供水工程進行兜底管理；三是小維修公司做，大維修水利局通過維修基金做。通過以上措施，該縣初步達到了“建得成、有人管、可持續(xù)”的效果。

構(gòu)建智慧水務實現(xiàn)全過程監(jiān)管。建設“一個中心，三個平臺”（農(nóng)村供水管理中心，智慧化監(jiān)控平臺、智慧制水平臺、智慧繳費平臺），通過互聯(lián)網(wǎng)收集各鎮(zhèn)水廠運維平臺和監(jiān)控平臺上的數(shù)據(jù)，對各供水點的運行情況和水質(zhì)、水量、安防等數(shù)據(jù)進行實時遠程監(jiān)測，實現(xiàn)水廠無人值守自動制水、自動加藥、在線繳費。

2.柞水模式

一個公司管理，鼓勵做大做強。為解決農(nóng)村飲水工程運行管理問題，該縣于2015年成立了一家集規(guī)劃、融資、建設、運營、維護、服務于一體的規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化、專業(yè)化國有公益性村鎮(zhèn)供水公司，對全縣供水工程統(tǒng)建統(tǒng)管，注冊資金2 000萬元，現(xiàn)有固定資產(chǎn)8 000萬元，在冊職工53名，內(nèi)設8個工作部門，下設9個基層供水站。通過一個公司管理，責任主體更明確，管理更高效。該縣通過讓企業(yè)承包水利工程和水費提留，增加其贏利點，促進做大做強，從而確保了農(nóng)村飲水工程建得好、有人管、可持續(xù)。公司在自身實力增強后，又用盈余資金反哺政府無力承擔的農(nóng)村飲水工程建設和運行管理費用，減輕財政負擔，達到自給自足、良性發(fā)展。

“三條龍”服務，提升管理水平。一是建好“三個一”，即村鎮(zhèn)統(tǒng)一實行掛表繳費，戶外計量；推廣、安裝智能水表；開通網(wǎng)上水費收繳平臺，水費并網(wǎng)收繳，做好水費收繳服務。二是建設“三個中心”，即建設全省首家通過CMA認證的縣級農(nóng)村飲水水質(zhì)檢測中心；建設信息化管控中心，實現(xiàn)水廠、管網(wǎng)和水源自動化監(jiān)測；建設水表校驗中心，統(tǒng)一校驗，準確計量，做好水質(zhì)檢測、計量服務。三是服務“三統(tǒng)一”，即成立縣級村鎮(zhèn)供水公司、鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水站、村級供水服務站，統(tǒng)一調(diào)度搶修，統(tǒng)一考核監(jiān)管，統(tǒng)一物資調(diào)配，做好日常維修服務。

3.富平模式

借助陜西省水務集團資源，提升供水工程建設和管理水平。一是2016年2月成立富平縣供水公司，主要負責全縣城鄉(xiāng)供水工程的運行管理，后交由陜西省水務集團管理，縣政府派員參與公司經(jīng)營管理。公司下設5個科室，共405人，擁有資產(chǎn)4.2億元，凈資產(chǎn)37.73億元，下轄縣城區(qū)自來水公司、安裝公司、純凈水廠和9個農(nóng)村供水管理站。二是用省水務集團的管理制度管理富平縣供水公司，規(guī)范工作程序，定員、定崗、定編，自負盈虧，對9個基層供水站財務進行集中核算，推行站務公開制度和競爭上崗和末位淘汰制，分流35人，重要崗位競聘8人，年減少支出100余萬元。借助陜西省水務集團強大的管理水平，公司2018年實現(xiàn)經(jīng)營收入5 000萬元，服務人口75萬余人。三是爭取省水務集團投資1億多元，新建供水工程20處、信息化大樓1座，改造提升農(nóng)村智能化水表12 000余戶，有力推進了全縣供水事業(yè)發(fā)展，達到雙贏。

實行“三個一”，夯實責任。出臺《富平縣村鎮(zhèn)供水工程建設與運營管理辦法》，明晰產(chǎn)權(quán)：縣供水公司管理外的供水工程、村網(wǎng)及以下工程由村級供水協(xié)會負責管理，進戶和山區(qū)分散式集雨水窖工程由用戶自行管理，剩余少數(shù)的村級供水工程由鎮(zhèn)政府及村民委員會負責管理，層層夯實責任。出臺《富平縣村鎮(zhèn)供水工程維修基金管理辦法》，按水費收入的5%提取工程維修基金，確保經(jīng)費。

漢陰縣通過構(gòu)建智慧水務提升供水服務水平

4.隴縣模式

創(chuàng)新機制，“1+9”管基礎設施。一是實行脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興相結(jié)合、行業(yè)監(jiān)管與鎮(zhèn)村管理相結(jié)合、政府補貼與地方自籌相結(jié)合、行政主導與社會服務相結(jié)合的辦法，加強對農(nóng)村基礎設施管護。二是明晰產(chǎn)權(quán)，明確職責?？h水利、交通等部門出臺8個運行管理辦法，明確農(nóng)村公共基礎設施權(quán)屬，落實村級為責任主體，鎮(zhèn)級為管理主體。三是實行“1+9”現(xiàn)代化農(nóng)村物業(yè)管理模式。以村為單位，將通村公路、小型水利設施、公廁、公共文化設施、體育健身設施、幸福院、衛(wèi)生室等7類農(nóng)村公共基礎設施的權(quán)屬下放到村，再由村里委托村股份經(jīng)濟合作社代管。各鎮(zhèn)成立農(nóng)村公共基礎設施管理所，各村股份經(jīng)濟合作社成立村公共基礎設施管理站，簽訂委托書，將“事”和“人”管理權(quán)限“雙委托”，采取公司運營、市場運作。四是組建以貧困群眾為主的管護隊伍，定員定崗。組建農(nóng)村基礎設施專職或兼職管護隊伍，主要吸納基礎設施所在區(qū)域有勞動能力的貧困人口參加。管護人員由具體行業(yè)部門負責監(jiān)管指導，鎮(zhèn)村負責，結(jié)合現(xiàn)有人員，充分利用農(nóng)村公益崗位、村務管理員，進行招聘管理，通村公路每5 km設1名、小型水利和農(nóng)村公廁每個行政村各1名，公共文化、體育健身設施每個行政村1名，每個行政村原則上不少于3人，可一人多崗，實行動態(tài)考核管理。

“四個一點”籌措經(jīng)費保運行。按照中央和省級爭取一點、部門整合一點、縣財政補助一點、鎮(zhèn)村籌措一點的“四個一點”辦法，多渠道、多途徑保障所需經(jīng)費。鼓勵各鎮(zhèn)、各部門積極爭取補助資金，整合用于設施管護。市縣每年按一定比例對農(nóng)村公共基礎設施管理給予補助，農(nóng)村通村公路每公里補助2 000元，市縣財政按照3∶7分擔；小型水利設施、農(nóng)村公廁每個行政村各補助6 000元，公共文化設施每個行政村補助4 000元，村衛(wèi)生室、體育健身設施每個行政村各補助2 000元，市縣財政按照5∶5分擔；農(nóng)村幸福院市級補助1萬元、縣級補助不低于1萬元。補助資金據(jù)實核算，三年一定。各鎮(zhèn)村通過集體經(jīng)濟收益、企業(yè)或個人捐助、群眾投工投勞等方式，多渠道籌措管護資金，統(tǒng)籌整合使用，確保經(jīng)費和設施正常運轉(zhuǎn)。

二、鎮(zhèn)巴縣供水現(xiàn)狀及建設管理情況

1.供水現(xiàn)狀

①地理條件差、人口居住散，項目建設點多面廣、建設難度大，大型工程少。2007年以來，鎮(zhèn)巴縣共建設農(nóng)村飲水安全工程626處，涉及20個鎮(zhèn)（辦）181個行政村（街道辦），千噸萬人工程幾乎沒有。②暴雨洪災頻繁，因災損壞多，只能反復壞、反復建。③移民搬遷多，新增擴建項目多。2007—2015年建設 473 處，2016—2018年建設153處，計劃2019年新建、改建156處。④單項工程管網(wǎng)長、子工程多、投資大，國家投資低，導致建設標準低。水源保護、水廠建設、水表到戶和消毒設備配備等工作應做卻無錢做，一直處于低標準重復建設之中。⑤鎮(zhèn)村級管理不規(guī)范，鎮(zhèn)級供水工程普遍承包給私人管理，村級工程大多由村干部代管或由私人管或無人管理。⑥水資源豐富，水質(zhì)良好，取用方便。水資源無法充分體現(xiàn)其應有價值，群眾自建工程多，自建成本低，節(jié)水、付費意識差，水費收繳難。⑦外出務工人員多，工業(yè)少，水量消耗小，水費收繳少。

2.建設管理情況

2006年成立了以縣長為指揮長的縣農(nóng)村飲水建設指揮部，下設辦公室，組建了領導機構(gòu)。2007年啟動農(nóng)村飲水安全建設工程，至2018年年底累計建設工程626處，總投資近2億元，解決了19.58萬人飲水不安全問題。計劃2019—2020年再建設259處，估算總投資2億元左右，解決3萬余人飲水不安全問題。

2012年制定出臺了《鎮(zhèn)巴縣農(nóng)村飲水安全工程管理 （暫行）辦法》和《鎮(zhèn)巴縣人民政府關于加強農(nóng)村飲水安全工程建設和運行管理工作的通知》，明確了建后管理實行分級負責制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為管護主體，對本轄區(qū)內(nèi)村鎮(zhèn)的飲水安全負總責。農(nóng)村飲水工程屬公益性基礎事業(yè)，縣財政部門給予管護和水質(zhì)檢測資金支持，縣級水利、發(fā)改、衛(wèi)生等各部門各司其職、各盡其責，規(guī)范了工程全過程管理。

2016年，進行了小型水利工程體制改革，對全縣771處小水利工程明確了權(quán)屬，落實了產(chǎn)權(quán)人；同年組建成立鎮(zhèn)巴城鄉(xiāng)供水管理中心，進一步增強了縣級供水專管機構(gòu)實力；農(nóng)村飲水鞏固提升項目和國開行貸款支持建檔立卡貧困村項目開始實施，新一輪農(nóng)村基礎設施供水方面補短板開始。

2018年結(jié)合“量化賦權(quán)”改革，在該縣永樂鎮(zhèn)試點農(nóng)村集中供水管理，成立供水管理服務站，通過公開招聘選拔4名公益性待遇人員，負責供水站日常運行管理，縣財政每年落實供水工程管理經(jīng)費10萬元，保障服務站人員工資和單位正常運轉(zhuǎn)，運行經(jīng)費納入鎮(zhèn)政府統(tǒng)一管理，水價由縣物價局核定，并接受群眾監(jiān)督，通過政府和群眾共同參與保障服務站的日常合規(guī)運行。

三、啟示和建議

1.補短板

補工程建設短板。一是對還未解決飲水安全的村組戶查漏補缺，列入計劃盡快解決，力求做到全覆蓋。二是對現(xiàn)有水廠進行智能化改造。對需要建而未建水廠的著手新建，到戶安裝水表計量，且優(yōu)先安裝智能水表，入戶安裝費可按政府、包扶單位（社會）、農(nóng)戶各1/3進行分擔；每個工程安裝消毒設施；劃定水源保護區(qū)，進行封禁管護；對集鎮(zhèn)管網(wǎng)進行升級改造，減少跑冒滴漏，增加供水量，提質(zhì)增效；將現(xiàn)有工程互連互通，擴大供水范圍，提高供水效率。三是與河長制結(jié)合，共建縣級水資源監(jiān)控平臺，打造智慧水務，化解管河、管水難題，為后續(xù)運行管理打好基礎。

補制度建設短板。一是落實村鎮(zhèn)管理機構(gòu)。二是修改完善現(xiàn)有管理制度。三是落實管護經(jīng)費。四是實行計量收費，用水付費。五是建立健全考核制度。

2.轉(zhuǎn)變觀念

一是由“誰建設，誰管理”向“誰受益，誰管理”觀念轉(zhuǎn)變。要改變傳統(tǒng)的“鎮(zhèn)村組三不管”用水觀念，農(nóng)村飲水工程最終受益的是鎮(zhèn)村，鎮(zhèn)村應該作為運行管理主體負起應有的責任，才能使管理落到實處。二是由“免費水”向“付費水”觀念轉(zhuǎn)變。水是商品，供水、制水、管水需要成本。將收取的水費用于工程維修管護，才能確保工程長久運行和用水服務的可持續(xù)。三是由城鄉(xiāng)二元分割向城鄉(xiāng)一體融合轉(zhuǎn)變，按照城鎮(zhèn)用水標準建設管理鎮(zhèn)村供水工程。四是由“一蹴而就”向“持續(xù)推進”觀念轉(zhuǎn)變。鎮(zhèn)巴縣地理條件差，管水難度大，要避免急功近利，認清縣情，持續(xù)發(fā)力，久久為功。

3.多元管理

一是下放管理、運營權(quán)到鎮(zhèn)村，實行鎮(zhèn)村管理、縣級行業(yè)部門監(jiān)管指導，縮短管理半徑，減少管理成本。二是實行三級管理。借鑒隴縣“1+9”模式，提前布局，整合各類資金資源，用于鎮(zhèn)村公共基礎設施?？h級成立國有公共基礎設施服務公司，對現(xiàn)有農(nóng)村公共基礎設施資產(chǎn)進行評估登記，全部資產(chǎn)劃歸其持有；面向社會招聘人才，實行企業(yè)化管理，自負盈虧；鎮(zhèn)級成立公共基礎設施服務站；村級依托村合作社成立村公共基礎設施服務公司。三是量化賦權(quán)，分級管理。即對供水設施產(chǎn)權(quán)進行評估量化，國家投資建設的權(quán)屬國有，管理權(quán)歸各鎮(zhèn)（辦），經(jīng)營權(quán)為供水站。縣級成立公益性供水總站（國企），各鎮(zhèn)設立供水站，各村設立供水服務站。各鎮(zhèn)供水站以集鎮(zhèn)供水為依托，具體負責本鎮(zhèn)各村的供水管理，各村依托扶貧公益專崗確定2名以上管水人員。經(jīng)費籌措方面，縣級供水總站及鎮(zhèn)供水站運行經(jīng)費由各集鎮(zhèn)供水收取的水費負擔；村供水服務站人員經(jīng)費除公益專崗工資外，可在收取的水費中按一定比例提取列支；日常設施維修維護費用在一定限額以下的，從收取的水費積累中列支，較大的維修由政府投入 （建議每年政府財政預算維修經(jīng)費集中使用，經(jīng)初步測算：平均每村按1萬元/a核定。1 000人以下每村按1萬元/a核定，1 000人以上每村按1.5萬元/a核定）。

4.核定水價

對現(xiàn)有集鎮(zhèn)供水工程和條件較好的村，重新核算用水成本，由縣物價部門核定批準后重新定價，實行計量收費。

5.試點先行

縣級成立由農(nóng)村基礎設施相關部門組成的領導小組，制定方案，落實人員和經(jīng)費，可先行在永樂鎮(zhèn)集中供水管理試點的基礎上，擴大農(nóng)村其他公共基礎設施范圍，形成經(jīng)驗后逐步向全縣推廣。

6.加大宣傳

增強“吃水付費”“水是商品”“管好工程吃好水”等觀念，加大宣傳，扭轉(zhuǎn)群眾 “吃水免費”“沒水吃找政府”的傳統(tǒng)觀念，為工程的長久運行做好思想保障。