與城市管理相融合的應(yīng)急管理體系建設(shè)：上海經(jīng)驗及其啟示

◎ 容 志

作為一座有著2400萬常住人口、500萬流動人口的特大型國際大都市，上海一直高度關(guān)注和重視城市運行安全和生產(chǎn)安全，“安全是我們最關(guān)心的也最擔心的問題”。[1]如何緩解運動式管理與制度化管理之間的張力，在保持現(xiàn)有制度優(yōu)勢和組織優(yōu)勢的同時，繼續(xù)開發(fā)常態(tài)化管理資源，夯實公共安全治理的制度基礎(chǔ)，是新時代應(yīng)急管理體系現(xiàn)代化要解決的重要課題。本文在梳理上海近20年應(yīng)急管理體制建設(shè)歷程的基礎(chǔ)上，指出其鮮明特色是走一條“與城市管理相融合的發(fā)展之路”。這種模式對于打通常態(tài)與非常態(tài)管理、統(tǒng)籌各方面資源、增強應(yīng)急管理的主動性和前瞻性具有重要的理論和現(xiàn)實意義，值得學術(shù)界和實務(wù)界共同關(guān)注和思考。

一、城市管理與城市應(yīng)急管理

城市管理與應(yīng)急管理是兩個相互區(qū)別但也相互聯(lián)系的概念和范疇。城市管理有廣義和狹義之分。廣義的城市管理被認為是多元主體共同參與的，在不同行政關(guān)系影響下，以城市這一空間、經(jīng)濟、社會系統(tǒng)的運行為對象的治理活動[2]，可以說是對城市一切活動進行管理，包括政治的、經(jīng)濟的、社會的和市政的管理，那么應(yīng)急管理自然被包含其中。而狹義的城市管理通常是指市政管理，即與城市規(guī)劃、城市建設(shè)及城市運行相關(guān)聯(lián)的城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和社會公共事務(wù)的管理，這就與城市應(yīng)急管理區(qū)分了開來。

在2015年底下發(fā)的《中共中央國務(wù)院關(guān)于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導意見》（簡稱《意見》）中，將城市管理的主要職責界定為市政管理、環(huán)境管理、交通管理、應(yīng)急管理和城市規(guī)劃實施管理等。具體實施范圍包括：市政公用設(shè)施運行管理、市容環(huán)境衛(wèi)生管理、園林綠化管理等方面的全部工作；市、縣政府依法確定的，與城市管理密切相關(guān)、需要納入統(tǒng)一管理的公共空間秩序管理、違法建設(shè)治理、環(huán)境保護管理、交通管理、應(yīng)急管理等方面的部分工作。而且，《意見》明確指出，城市管理的主管部門是住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理部門。這說明，實踐中的城市管理是一個相對中觀的概念，它以市容環(huán)境和公用設(shè)施管理為主體，兼顧“需要納入統(tǒng)一管理”的相關(guān)領(lǐng)域管理工作。在這個層面討論，我們就會發(fā)現(xiàn)城市管理和應(yīng)急管理相異，但它們在很多方面存在重疊和交叉。保障城市常態(tài)運行的日常系統(tǒng)和保障非常態(tài)下緊急應(yīng)對的應(yīng)急系統(tǒng)，是政府從事城市管理的“一體兩翼”。

第一，城市管理和應(yīng)急管理處于同一系統(tǒng)空間，管理客體具有高度重合性。在城市空間中，災(zāi)害系統(tǒng)與城市管理系統(tǒng)高度重疊。應(yīng)急管理所指向的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件，都會涉及城市管理中的基礎(chǔ)設(shè)施、人員活動。道路、橋梁、隧道、地下管線、地下空間、排水設(shè)施、軌道交通、園林綠植等市政公用設(shè)施在災(zāi)害事件中既可能是承災(zāi)體，也可能是引發(fā)事件的風險隱患。例如，每年夏季的防汛防臺是上海重要的應(yīng)急管理工作，而臺風暴雨致災(zāi)因子引發(fā)的“災(zāi)害鏈”幾乎可能影響到所有市政工程，如臺風可能造成行道樹、電線桿倒伏，臨時工地和房屋倒塌，高處懸掛物空調(diào)外掛機搖動、花盆墜落；暴雨可能造成城市內(nèi)澇、道路積水、地下涵洞被淹、交通堵塞、居民樓進水等；黃浦江高潮位還可能引發(fā)江水倒灌、地下空間被淹，加重城市內(nèi)澇。這些市政設(shè)施和工程的破壞，不僅造成交通、生產(chǎn)、生活的不便，影響城市功能正常運轉(zhuǎn)，還可能傷害到空間內(nèi)的市民，引發(fā)嚴重社會后果。另外，這些基礎(chǔ)設(shè)施的脆弱性又可能成為突發(fā)事件的直接風險源。如地下管線系統(tǒng)（給水、排水、燃氣、電力、信息通信、熱力、石油管道）“生命線工程”發(fā)生事故，就可能對城市中的人、物造成直接傷害，正如青島黃島“11·21”輸油管線爆炸事故。規(guī)劃、建設(shè)、運營、維護這些市政工程正是應(yīng)急管理的基礎(chǔ)和前提條件，應(yīng)急管理工作離不開城市管理提供的支撐。

第二，城市管理和應(yīng)急管理在流程上具有高度同步性。從公共安全觀出發(fā)，常態(tài)管理和非常態(tài)管理并非截然分離的過程，兩者本質(zhì)上是互相滲透融合的。解決城市管理問題的過程在很大程度上正是應(yīng)急管理流程中隱患治理和風險治理的過程。如發(fā)現(xiàn)下水道窨井蓋丟失并快速處置，就能夠防止暴雨時造成行人跌落等傷害事故發(fā)生；在暴雨來臨前預(yù)先抽排積水，就能夠降低暴雨對交通和地下空間的影響，一定程度上防止內(nèi)澇的生成。目前，城市管理的重要載體是網(wǎng)格化管理平臺，而這一平臺的管理對象和運行流程與應(yīng)急管理是高度重合的。目前上海的城市網(wǎng)格化管理能夠?qū)?大類84種基礎(chǔ)設(shè)施部件和5大類32種動態(tài)管理事件進行快速發(fā)現(xiàn)和處置[3]，包括公用設(shè)施、建設(shè)管理、道路交通、交通運輸、市容環(huán)衛(wèi)、環(huán)境保護、園林綠化、工商行政、食品藥品監(jiān)督、安全生產(chǎn)監(jiān)督、公共衛(wèi)生等管理領(lǐng)域內(nèi)可以通過巡查發(fā)現(xiàn)的部件、事件問題。網(wǎng)格化管理已經(jīng)成為現(xiàn)代城市精細化、標準化管理的重要支撐平臺和機制。網(wǎng)格化管理與應(yīng)急管理在管理對象等方面存在高度重合，網(wǎng)格化管理平臺資源（隊伍、信息、機制）可以成為應(yīng)急管理的重要支撐和載體。城市網(wǎng)格化管理發(fā)現(xiàn)機制與區(qū)聯(lián)勤、聯(lián)動綜合處置機制的對接，實現(xiàn)“感知—研判—指揮—處置—反饋”閉環(huán)式管理，與應(yīng)急管理正是同步過程。

第三，城市管理和應(yīng)急管理共享專業(yè)的人員隊伍。首先，城市管理的專業(yè)化人員正是突發(fā)事件響應(yīng)和處置時的隊伍，如道路養(yǎng)護、排澇抗旱、綠化養(yǎng)植、交通管理、安全救援等專業(yè)人員。其次，城市應(yīng)急救援總隊往往依托消防隊伍建立，實行“兩塊牌子，一個班子”體制，承擔以搶救人員生命為主的應(yīng)急救援任務(wù)，并負責現(xiàn)場的統(tǒng)一救援指揮。上海市應(yīng)急救援總隊除了消防等常規(guī)工作外，直接負責空勤、水域、地下、核生化等應(yīng)急救援工作，開展火災(zāi)撲救、重大災(zāi)害事故處置和以搶救人員生命為主的各項應(yīng)急救援準備，確保一旦發(fā)生突發(fā)事件快速響應(yīng)、高效處置，最大限度地減少各類災(zāi)害損失，為城市安全運行提供高效的綜合性應(yīng)急救援服務(wù)。

二、與城市管理相融合的應(yīng)急體系建設(shè)

上海是一個綜合性、口岸型、開放性國際大都市，面向國際、連接內(nèi)陸，海陸空立體式交通體系發(fā)達、人口聚集、要素集中，各種人流、信息流、貨物流、資金流來往頻繁，公共安全風險高。因此，上海的應(yīng)急體系具有鮮明的城市特征，基本思路是“平戰(zhàn)結(jié)合，立足平時，資源整合，社會協(xié)同，智慧運行”；根本目的是保障城市安全運行和減少災(zāi)害損失；主要內(nèi)容是確保各類生產(chǎn)生活、交通運輸、公共事業(yè)（生命線工程）、環(huán)境保護（水務(wù)、空氣）基礎(chǔ)設(shè)施的安全運轉(zhuǎn)，提高社會治理能力和績效，治理各類城市風險源；基本架構(gòu)是依托“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)”的城市管理體制，實現(xiàn)“分類管理、分級負責”。這種與城市管理相融合的應(yīng)急管理模式有五個方面的核心內(nèi)容：

1. 組織架構(gòu)上融合，體現(xiàn)平戰(zhàn)結(jié)合、一體兩面

2002年，上海成立了綜合減災(zāi)領(lǐng)導小組，作為上海減災(zāi)領(lǐng)域的非常設(shè)領(lǐng)導機構(gòu)，領(lǐng)導小組下設(shè)減災(zāi)專家委員會和救災(zāi)應(yīng)急指揮中心，將原有的抗震救災(zāi)、核化救援、防汛、防火、道路交通等五個市級抗災(zāi)救災(zāi)工作非常設(shè)領(lǐng)導機構(gòu)，歸并成為領(lǐng)導小組下設(shè)的災(zāi)種協(xié)調(diào)管理機構(gòu)，初步建立了城市災(zāi)害事故綜合管理模式。自2005年起，根據(jù)國家統(tǒng)一部署，上海以“一案三制”為主要內(nèi)容，以“測報防抗救援”六環(huán)節(jié)為重點，加強對突發(fā)事件處置的全過程管理。同年，市級層面應(yīng)急管理領(lǐng)導機構(gòu)——上海市政府應(yīng)急委員會成立，統(tǒng)一領(lǐng)導全市應(yīng)急管理工作。應(yīng)急委主任由市長兼任，副主任由市委政法委書記和分管城建的副市長兼任。應(yīng)急委的辦公室（市應(yīng)急辦）設(shè)在市政府辦公廳。2013年，考慮到每位副市長分管領(lǐng)域均有可能發(fā)生突發(fā)事件，故明確了各位副市長兼任市應(yīng)急委副主任，分管負責領(lǐng)域的突發(fā)事件應(yīng)對工作。

在組織體制上，經(jīng)過多年發(fā)展，現(xiàn)已形成了日常管理和應(yīng)急處置兩套機構(gòu)無縫對接融合的架構(gòu)（圖1）。在日常管理方面，市應(yīng)急委統(tǒng)攬全局，下轄市應(yīng)急委成員單位（61個）、區(qū)應(yīng)急委（16個）、市級基層應(yīng)急單元（10個）、市應(yīng)急聯(lián)動中心、市應(yīng)急救援總隊和市應(yīng)急管理專家?guī)?；發(fā)生突發(fā)事件時，市應(yīng)急委或市級議事協(xié)調(diào)機構(gòu)轉(zhuǎn)換成為市應(yīng)急處置指揮部，下轄現(xiàn)場指揮部、應(yīng)急處置單位、應(yīng)急保障單位和事發(fā)地區(qū)縣政府等。

同時，根據(jù)上海常發(fā)、多發(fā)的災(zāi)害和事件，建立了13個市級專項議事協(xié)調(diào)機構(gòu)（表1），負責專業(yè)領(lǐng)域常態(tài)預(yù)防、監(jiān)測預(yù)警，以及非常態(tài)下組織領(lǐng)導和應(yīng)急指揮工作。在平時狀態(tài)，這些辦事機構(gòu)根據(jù)部門職責，對專業(yè)事務(wù)進行監(jiān)管和預(yù)防準備；在戰(zhàn)時狀態(tài)，這些辦事機構(gòu)則迅速轉(zhuǎn)換為應(yīng)急處置指揮部，啟動專項預(yù)案，開展應(yīng)對處置。當事態(tài)規(guī)模和影響程度較大時，市應(yīng)急委啟動運行，接管整個事態(tài)的處置和應(yīng)對。這種組織架構(gòu)在體現(xiàn)“平戰(zhàn)結(jié)合，立足平時”的同時，也體現(xiàn)出了“統(tǒng)分結(jié)合、綜專結(jié)合”的應(yīng)急管理特點。市應(yīng)急委發(fā)揮統(tǒng)攬全局的作用，市應(yīng)急辦履行綜合協(xié)調(diào)的功能，而專業(yè)的預(yù)防和處置工作還是由應(yīng)急委成員單位，以及突發(fā)事件議事協(xié)調(diào)機構(gòu)完成。只有當規(guī)模和影響巨大，超出條線部門范圍時，才啟動應(yīng)急委運行機制，進行多部門甚至全市層面的統(tǒng)籌聯(lián)動。

這里要注意的還有應(yīng)急辦體制。應(yīng)急管理辦公室是2003年“SARS”以后根據(jù)國務(wù)院要求統(tǒng)一設(shè)置的專業(yè)化應(yīng)急管理機構(gòu)。上海市應(yīng)急辦作為市應(yīng)急委的日常辦事機構(gòu)，設(shè)置在市政府辦公廳，由1名辦公廳副主任兼任應(yīng)急辦主任，并設(shè)1名專職副主任。2010年“11·15”火災(zāi)事故以后，市應(yīng)急辦內(nèi)部擴充為3個處室，分別為應(yīng)急管理處、指揮協(xié)調(diào)處和應(yīng)急值守處，共有編制12人。同時，16個市轄區(qū)全部成立應(yīng)急辦，作為區(qū)應(yīng)急委的辦事機構(gòu)。根據(jù)工作需要，部分市政府職能部門也設(shè)置了應(yīng)急管理工作處室，如市衛(wèi)生計生委設(shè)置了應(yīng)急辦，市建管委設(shè)置了應(yīng)急保障處，市安監(jiān)局設(shè)置了應(yīng)急管理處，市食藥監(jiān)局設(shè)置了應(yīng)急協(xié)調(diào)處等。

圖1 上海市應(yīng)急管理工作體制

表1 上海市市級突發(fā)事件議事協(xié)調(diào)機構(gòu)

2. 工作機制上同步，體現(xiàn)立足平時、一體兩翼

不同于鄉(xiāng)村治理，城市管理需要動態(tài)監(jiān)測城市運行的方方面面，包括各類基礎(chǔ)設(shè)施的運轉(zhuǎn)情況以及人員流動行為狀態(tài)，及時發(fā)現(xiàn)問題并予以快速解決。這就需要在政府機構(gòu)部門之外設(shè)置類似聯(lián)動中心、網(wǎng)格中心這樣的工作機制和操作平臺，將“問題（事件）—資源（隊伍）—信息”三者有機聯(lián)系起來。應(yīng)急管理與城市管理的融合，需要建立與城市管理相同步的工作機制，共享管理資源，打通以上三者的有機聯(lián)系。

例如，在市級層面，依托公安部門建立應(yīng)急聯(lián)動指揮中心。公安系統(tǒng)本來就有日?；慕泳统鼍ぷ?，需要建設(shè)“110”綜合管理平臺。應(yīng)急管理正好利用這一平臺，進行資源整合，實現(xiàn)工作機制同步。上海市應(yīng)急聯(lián)動指揮中心于2004年建成，常設(shè)在市公安局，統(tǒng)一受理全市各類突發(fā)事件和應(yīng)急求助的報警，組織、協(xié)調(diào)、指揮、調(diào)度相關(guān)聯(lián)動單位應(yīng)急處置一般突發(fā)事件和求助；遇有重特大突發(fā)事件，協(xié)助市領(lǐng)導統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)、指揮、調(diào)度相關(guān)聯(lián)動單位開展應(yīng)急處置。實踐中，應(yīng)急聯(lián)動中心負責前端的“先期處置”，專業(yè)部門和應(yīng)急辦則隨后介入，接手處理，負責后端的“應(yīng)急響應(yīng)”及“善后處置”。事實證明，這種工作機制在完成治安、刑事和反恐事務(wù)的同時，能夠有效整合應(yīng)急聯(lián)動單位資源，形成處置突發(fā)事件的合力。例如，針對夏季汛期可能發(fā)生因強對流和高溫天氣引發(fā)突發(fā)公共事件的情況，聯(lián)動中心會同市氣象局、市防汛指揮部通過手機短信平臺，向各聯(lián)動單位領(lǐng)導和聯(lián)絡(luò)員發(fā)布氣象預(yù)警短信息，形成氣象預(yù)警信息發(fā)布的長效機制。在2005年“麥莎”臺風的處置中，聯(lián)動中心及時增開接警工位，確?！?10”報警渠道暢通。受臺風影響，上海市輪渡停航，部分群眾被困渡口。聯(lián)動中心立即啟動預(yù)案，聯(lián)系市交通管理局、武警總隊，調(diào)集大客車在大連路和打浦橋隧道接駁群眾過江，另開通復興路隧道下層供非機動車通行，確保群眾安全過江。

在區(qū)級層面，依托城市網(wǎng)格化管理中心建立日常管理和應(yīng)急處置“一體化”工作實體。城市網(wǎng)格化管理是按照統(tǒng)一的工作標準，由專門機構(gòu)委派網(wǎng)格監(jiān)督員對責任網(wǎng)格內(nèi)的部件和事件進行巡查，將發(fā)現(xiàn)的問題通過特定的城市管理信息系統(tǒng)傳送至處置部門予以處置，并對處置情況實施監(jiān)督和考評的工作模式。2008年以后，上海市開始研究推進網(wǎng)格化管理與應(yīng)急管理的工作對接，實現(xiàn)應(yīng)急管理共享網(wǎng)格化管理資源，最終實現(xiàn)“多種平臺合一，多項任務(wù)切換，多個隊伍整合，多樣信息匯總”的格局。

具體來看，區(qū)應(yīng)急辦作為區(qū)應(yīng)急委的辦事機構(gòu)，主要發(fā)揮其在公共安全與應(yīng)急管理領(lǐng)域的“總管”“統(tǒng)籌”作用和與各部門間便捷協(xié)調(diào)的優(yōu)勢。區(qū)網(wǎng)格化管理中心則發(fā)揮組織體系完備、專業(yè)化隊伍健全等優(yōu)勢，承擔事務(wù)性工作，兩者優(yōu)勢互補，合作共贏。有的區(qū)甚至實行應(yīng)急辦、網(wǎng)格化管理平臺、公安“110”合三為一的體制。將應(yīng)急辦從區(qū)府辦公室脫離出來，與公安指揮平臺聯(lián)合組建綜合大聯(lián)動中心，既負責日常的網(wǎng)格化管理事務(wù)，又負責災(zāi)害發(fā)生之后的應(yīng)急處置，便于整合有關(guān)資源和力量。如浦東新區(qū)根據(jù)區(qū)域大、產(chǎn)業(yè)面廣等特點，建成實體化的城市運行綜合管理中心，整合了區(qū)應(yīng)急聯(lián)動指揮中心、區(qū)網(wǎng)格管理中心、區(qū)總值班室等多部門的管理和指揮職能，并制定了《浦東新區(qū)應(yīng)急聯(lián)動工作辦法》，將應(yīng)急管理直接融入城市日常運行管理之中，形成平臺與資源的有效整合和統(tǒng)籌。

3. 管理單元上共治，體現(xiàn)資源整合、共建共享

針對城市應(yīng)急管理中的特定區(qū)域，解決“條”“塊”分割的老問題，上海自2005年起在全國率先探索了應(yīng)急管理單元建設(shè)。所謂應(yīng)急管理單元，是指城市中人流、信息流等相對集中，社會活動頻繁，應(yīng)急管理責任主體多（跨區(qū)域、跨行業(yè)、多層次），且一旦發(fā)生突發(fā)事件后社會影響較大的特定區(qū)域。由于“三高”（人員密度高、活動頻率高、安全風險高）特征明顯，同時管理主體多，“條”“塊”部門交叉重疊，責任邊界模糊，極容易形成“三不管”、協(xié)調(diào)難、各自為政的局面，因此必須采取不同于一般區(qū)域的特殊政策和管理模式。這種特殊模式對于常態(tài)和非常態(tài)管理都是有益的。在常態(tài)下，多種管理主體在同一個空間內(nèi)開展工作，也需要協(xié)調(diào)溝通，信息共享。這種管理需求為應(yīng)急管理的參與提供了契機。

以虹橋機場應(yīng)急單元為例，該單元其實就是目前全球最大的交通樞紐——虹橋綜合交通樞紐。樞紐位于上海西北部，占地26.26平方公里，連接閔行、青浦、長寧和嘉定4個城區(qū)，集虹橋機場二號航站樓、虹橋鐵路車站、長途客車總站、地鐵2號線、10號線、17號線和機場等8種交通方式，年度總客流超過2億人次，預(yù)計2020年單日旅客吞吐量達到120萬人次。同時，這里還是虹橋商務(wù)區(qū)，內(nèi)含國家會展中心、國際醫(yī)學中心等眾多大型商務(wù)項目，周邊還有與之配套的臨空經(jīng)濟園區(qū)等經(jīng)濟體，每日的商務(wù)活動非常頻繁。另外，這個區(qū)域內(nèi)的管理主體涉及虹橋商務(wù)區(qū)管委會、市公安局、市交通委、長寧區(qū)政府、閔行區(qū)政府、上海鐵路局、上海機場（集團）有限公司、上海申通地鐵集團有限公司、上海申虹投資發(fā)展有限公司等10多個單位和部門，如果缺乏統(tǒng)一領(lǐng)導和緊密協(xié)作，必然出現(xiàn)“條”“塊”管理縫隙和功能碎片。

在應(yīng)急單元建設(shè)中，虹橋機場應(yīng)急單元重點圍繞組織體系、應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急保障、工作機制和指揮信息平臺等應(yīng)急管理單元“五個要素”建設(shè)，推進單元化應(yīng)急管理，落實常態(tài)風險隱患排查、非常態(tài)快速響應(yīng)等工作。在最為重要的組織體系方面，成立虹橋綜合交通樞紐應(yīng)急管理領(lǐng)導小組，組長由虹橋商務(wù)區(qū)管委會常務(wù)副主任擔任，全面負責樞紐的應(yīng)急管理工作，并作為樞紐應(yīng)急處置指揮部的指揮長，負責指揮和協(xié)調(diào)樞紐應(yīng)急領(lǐng)導小組各成員單位實施應(yīng)急處置工作；副組長由虹橋商務(wù)區(qū)管委會專職副主任和市公安局分管領(lǐng)導擔任，具體負責樞紐應(yīng)急管理的日常工作，并作為樞紐應(yīng)急處置指揮部的副指揮長，協(xié)助實施應(yīng)急指揮和協(xié)調(diào)工作；成員囊括所有與樞紐相關(guān)的部門，共同參與樞紐應(yīng)急管理體系建設(shè)，并負責本單位樞紐站點或駐點的應(yīng)急處置工作，協(xié)助實施相關(guān)應(yīng)急聯(lián)動處置。這樣的應(yīng)急管理單元建設(shè)，填補了原本“條”和“塊”之間可能存在的管理空白和薄弱環(huán)節(jié)，提升了區(qū)域的整體應(yīng)急準備和應(yīng)急處置能力。[4]

4. 基礎(chǔ)建設(shè)上延伸，體現(xiàn)重心下移、社會協(xié)同

習近平同志指出，“基層是一切工作的落腳點”，“維護公共安全體系，要從最基礎(chǔ)的地方做起，要把基層一線作為公共安全的主戰(zhàn)場”。可以說，基層是風險防控和突發(fā)事件處置的第一現(xiàn)場和第一防線，把基層的應(yīng)急準備和第一反應(yīng)這個“短板”補上，能夠明顯提高城市應(yīng)急管理的整體能力和水平。因此，應(yīng)急管理不能僅僅停留在專業(yè)條線和專業(yè)隊伍上，而需要向城市管理的基層單位和工作基礎(chǔ)延伸滲透，廣泛動員社會力量。

表2 上海市市級基層應(yīng)急管理單元

一是向街道（鎮(zhèn)）延伸滲透。在浦東新區(qū)、黃浦區(qū)等地的試點基礎(chǔ)上，2016年，上海結(jié)合“創(chuàng)新社會治理，加強基層建設(shè)”的街道體制改革，適應(yīng)“重心下移，資源下沉，權(quán)力下放”總要求，制定了《關(guān)于進一步加強街鎮(zhèn)基層應(yīng)急管理的意見》，圍繞“補短板、織底網(wǎng)、強核心、促協(xié)同”的思路，明確街鎮(zhèn)應(yīng)急管理工作的目標、任務(wù)、措施和要求，推進街鎮(zhèn)應(yīng)急管理的“六有”建設(shè)（有班子、有機制、有預(yù)案、有隊伍、有物資、有演練），強化了街鎮(zhèn)“統(tǒng)”的能力。在組織體制上，明確要求依托街鎮(zhèn)黨政組織機構(gòu)，形成街鎮(zhèn)應(yīng)急管理領(lǐng)導班子，強化應(yīng)急管理工作的組織領(lǐng)導，落實工作職責，并指定一名街鎮(zhèn)領(lǐng)導統(tǒng)籌協(xié)調(diào)日常應(yīng)急管理工作。在工作機制上，明確街鎮(zhèn)網(wǎng)格化中心承擔街鎮(zhèn)應(yīng)急聯(lián)動等事務(wù)性工作，整合和共享街鎮(zhèn)、公安、環(huán)保、城管執(zhí)法、防汛防臺、市場監(jiān)管、綜合治理等信息資源，實現(xiàn)街鎮(zhèn)基層應(yīng)急管理聯(lián)動聯(lián)勤機制的有機整合。在隊伍配備上，統(tǒng)籌街鎮(zhèn)的治安、城管執(zhí)法、安全監(jiān)管、協(xié)管、民兵、醫(yī)務(wù)、物業(yè)保安、志愿者等各類隊伍資源，合理確定街鎮(zhèn)基層應(yīng)急隊伍規(guī)模，配備必要裝備，開展教育培訓，嚴明組織紀律，強化協(xié)調(diào)聯(lián)動，提高綜合應(yīng)對和自我保護能力。[5]

二是進一步推進應(yīng)急管理向村居延伸。在村居委設(shè)立“應(yīng)急宣傳欄”，宣傳應(yīng)急常識，開設(shè)社區(qū)風險預(yù)警提示；配置“應(yīng)急小廣播”，為每個村（居）委配備預(yù)警信息收音機；配備“應(yīng)急急救箱”，急救箱內(nèi)應(yīng)包括滅火器、醫(yī)用繃帶、逃生繩、防毒面具等自救互救設(shè)備；建立“社區(qū)應(yīng)急響應(yīng)隊”，結(jié)合社區(qū)特點，組建由具有專業(yè)知識的居民、志愿者和社區(qū)工作者組成的應(yīng)急響應(yīng)力量；建設(shè)“應(yīng)急實訓點”，利用現(xiàn)有村（居）活動場所，因地制宜組織開展心肺復蘇、急救包扎、滅火和逃生器材使用等基礎(chǔ)自救技能訓練。這些舉措都力圖使應(yīng)急管理的觸角延伸到管理的最末梢，重心向最基層下移。

三是向社會延伸，廣泛動員社會力量。在應(yīng)急物資儲備上，除了國家正式的應(yīng)急物資儲備體系外，還依托城市管理平臺，建成紅十字會救災(zāi)中心和慈善物資管理中心。開展社會化的協(xié)議儲備，實現(xiàn)“不為我所有，但為我所用”的目的。推動開展社區(qū)和家庭儲備，形成全社會的應(yīng)急儲備認同感和責任感，減少行政支出在應(yīng)急儲備上的剛性壓力，同時增強應(yīng)急儲備的柔韌性和靈活性。

5. 技術(shù)集成上共享，體現(xiàn)數(shù)據(jù)融合、智慧治理

以“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等為代表的信息技術(shù)迅猛發(fā)展，加速了信息（數(shù)據(jù)）要素在社會各部門中的滲透，直接促進了產(chǎn)品生產(chǎn)、交易成本的顯著降低以及社會數(shù)據(jù)的全面整合，從而深刻影響著經(jīng)濟社會的形態(tài)，也重塑著政府治理和社會治理的形態(tài)。智慧城市正是現(xiàn)代城市管理領(lǐng)域技術(shù)集成的最顯著代表。應(yīng)急管理體系的現(xiàn)代化、智能化離不開智慧城市建設(shè)，也應(yīng)該成為其重要組成部分。作為整個智慧城市管理的核心監(jiān)測和控制中樞，運行中心是智慧城市建設(shè)中的重點任務(wù)和關(guān)鍵要素，被譽為智慧城市的“大腦”與“中樞”。一般來說，城市運行管理中心依托政府的龐大公共信息數(shù)據(jù)庫，統(tǒng)籌物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)、行業(yè)專網(wǎng)等各類網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中的業(yè)務(wù)信息資源，匯聚經(jīng)濟、氣象、水文、環(huán)保、公安、交管、地理和網(wǎng)格等信息；依托大數(shù)據(jù)技術(shù)，通過數(shù)據(jù)分析和挖掘，構(gòu)建完成分析模型體系，對城市狀態(tài)進行運行監(jiān)測、分析預(yù)警和指揮控制，提高政府決策的高效化、精確化和科學化水平。

徐匯區(qū)自2016年起在網(wǎng)格化綜合管理中心的基礎(chǔ)上，進一步匯聚信息和數(shù)據(jù)資源，開始試點建設(shè)“城市云腦”，提升城市綜合管理水平。這個城市運行中心包括兩個部分。首先，通過加強城市管理“神經(jīng)末梢”建設(shè)，打造感知敏捷、互聯(lián)互通、實時共享的“神經(jīng)元”系統(tǒng)。“神經(jīng)元”是城市管理的基本單位，下游是“城市末梢”，通過物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，“末梢”能夠收集煙感、水壓、用電和行人等各類感知數(shù)據(jù)，如消火栓裝上了電子監(jiān)控系統(tǒng)，通過太陽能供電，自動監(jiān)控水溫水壓變化；獨居老人家中安裝了煙感報警器，一旦發(fā)現(xiàn)家中冒煙，就會立即報警；下水道的窨井蓋裝上了感知芯片，一旦出現(xiàn)下水道倒灌、窨井蓋頂出、水位超過一定標準等現(xiàn)象，就會自動通知工作人員前來處理。將單位內(nèi)每一塊細小區(qū)域通過智能感知收集到的數(shù)據(jù)，匯集至“神經(jīng)元”后，再傳送給最上游的“城市大腦”，為后臺分析、研判和處置提供數(shù)據(jù)支撐。

其次，深化智慧治理，以城市網(wǎng)格化綜合管理信息平臺為基礎(chǔ)，構(gòu)建城市綜合管理信息平臺，推進“城市大腦”建設(shè)。城市運行的各類信息，如軌道交通安全巡查、民生事務(wù)、安全治理、人口流動、網(wǎng)格巡查等向“云腦”匯聚以后，云腦內(nèi)配套的城市管理綜合服務(wù)平臺負責對“云腦”中的城市運行數(shù)據(jù)細化分析，例如重點區(qū)域客流、道路運行情況等。一旦發(fā)生大客流或道路安全事故，工作人員能通過監(jiān)控錄像和屏幕數(shù)據(jù)第一時間發(fā)現(xiàn)情況，及時應(yīng)對。

三、上海模式的經(jīng)驗與思考

本文并非對上海應(yīng)急管理工作的全面梳理和介紹，而只是抓住應(yīng)急管理與城市管理相融合這一特點進行了深度白描和詳細剖析，以圖展示近20年來上海作為特大型城市在應(yīng)急管理體系建設(shè)方面的基本思路和典型特征。現(xiàn)代公共安全觀在傳統(tǒng)的快速處置應(yīng)對之外越來越重視城市應(yīng)對風險的兩種能力：風險控制力和快速恢復力。前者強調(diào)盡最大可能地消除和控制潛在安全風險，防患于未然，阻止風險源的激活并演變成巨大公共危機的可能性；后者則強調(diào)災(zāi)難來臨時城市不被完全擊倒或系統(tǒng)性紊亂，而能夠通過自我調(diào)節(jié)保持功能平衡，并盡快恢復到正常狀態(tài)。它們的共同點是最大限度地減少災(zāi)害和危機所造成的社會損失與影響；它們的共同需要是將城市管理體系與應(yīng)急管理體系融合起來，實現(xiàn)資源整合、信息共享、工作同步，形成強大的運行慣性與合力。

在2018年的《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》中，明確將國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局、國務(wù)院辦公廳等13個部門的應(yīng)急管理職責整合，組建應(yīng)急管理部，并要求“推動形成統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動、平戰(zhàn)結(jié)合的中國特色應(yīng)急管理體制”。其中，“統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、上下聯(lián)動”三原則一貫如此，而“專常兼?zhèn)?、平?zhàn)結(jié)合”是較新的提法。事實上，要做到“平戰(zhàn)結(jié)合”，就需要打通常態(tài)管理和非常態(tài)管理，在日常狀態(tài)下做好風險治理和應(yīng)急準備，在非日常狀態(tài)下確保日常管理資源、平臺和隊伍的快速、順暢轉(zhuǎn)化。要做到“專常兼?zhèn)洹保刃枰獞?yīng)對日常問題的常備力量，也需要能夠處理特殊性、復雜性災(zāi)害問題的專業(yè)力量，將這兩種力量有機結(jié)合在一起。

可以說，上海走應(yīng)急管理與城市管理相融合的發(fā)展之路，正是“專常兼?zhèn)?、平?zhàn)結(jié)合”思路的一個具體體現(xiàn)。在這里，應(yīng)急管理的各個流程和環(huán)節(jié)，包括預(yù)防、準備、預(yù)警、反應(yīng)和恢復，都與城市管理直接相互融合與滲透（圖2）。而城市管理中的各項動作直接支撐了應(yīng)急管理的各項工作：日常維護、風險排查與災(zāi)害預(yù)防緊密相關(guān)；救援隊伍和物資儲備與災(zāi)害準備緊密相關(guān)；監(jiān)測機制和網(wǎng)格平臺與災(zāi)害預(yù)警可以合并建設(shè)；救援整合和指揮協(xié)調(diào)與災(zāi)害反應(yīng)同步開展；城市規(guī)劃和重建即是災(zāi)害恢復。

圖2 城市管理與應(yīng)急管理的融合

在這個思路下，應(yīng)急管理體系的發(fā)展和現(xiàn)代化過程，并非是一個替代城市管理和另起爐灶的過程。事實上，即使成立了應(yīng)急管理專業(yè)部門，在應(yīng)對重大突發(fā)事件時，仍然需要進行跨部門協(xié)調(diào)和動員，這說明應(yīng)急管理并不能成為單獨孤立的系統(tǒng)和機制。實踐中需要的是，如何在城市運行時有效防控安全隱患風險，阻止風險隨著城市的快速運轉(zhuǎn)而不斷擴大升級，同時，當重大突發(fā)事件發(fā)生時，快速整合與動員城市管理的常態(tài)資源和職能，創(chuàng)造一種高效、有序的協(xié)作機制，共同應(yīng)對災(zāi)害事件，將損失和破壞降到最小，這是城市公共學的重要使命和責任。