非接觸執(zhí)法：開啟城管執(zhí)法新模式

■ 潘 凌

廣西柳州享有“山清水秀地干凈”之美譽(yù)。柳州市城市管理行政執(zhí)法支隊(duì)（以下簡稱“城管支隊(duì)”）以城管換新裝為契機(jī)，緊密圍繞“法治城管、智慧城管、文明城管、陽光城管、民生城管”總目標(biāo)，以開展“強(qiáng)基礎(chǔ)、轉(zhuǎn)作風(fēng)、樹形象”專項(xiàng)行動為抓手，不忘初心，牢記使命，敢于擔(dān)當(dāng)，在全市范圍內(nèi)率先開展非接觸執(zhí)法模式破解城市管理難題，取得顯著成效。

2019年1月25日，城管支隊(duì)被柳州市城市管理委員會授予“2018年度柳州市非接觸執(zhí)法工作先進(jìn)單位”“2018年度柳州市燃?xì)庹螌ｍ?xiàng)工作先進(jìn)單位”“2018年度柳州市道路揚(yáng)塵治理執(zhí)法先進(jìn)單位”共3個榮譽(yù)稱號，是柳州城管系統(tǒng)中獲獎最多的單位。

創(chuàng)新非接觸執(zhí)法 彰顯城市管理溫度

非接觸執(zhí)法，是指執(zhí)法人員利用信息技術(shù)手段對當(dāng)事人的違法事實(shí)、現(xiàn)場情況進(jìn)行收集和記錄，并形成特定的影像數(shù)據(jù)資料，以此為證據(jù)，經(jīng)調(diào)查、審核、告知、決定程序后，對違法當(dāng)事人依法給予處罰。

城管支隊(duì)負(fù)責(zé)承辦的非接觸執(zhí)法現(xiàn)場會

非接觸執(zhí)法具有等同于零口供辦案、以信息化手段實(shí)現(xiàn)非接觸執(zhí)法兩大特點(diǎn)。作為柳州城管部門的排頭兵，城管支隊(duì)以勇于創(chuàng)新、穩(wěn)步推進(jìn)、務(wù)實(shí)執(zhí)法的工作總基調(diào)，從2016年起，率先在全區(qū)范圍內(nèi)嘗試運(yùn)用非接觸執(zhí)法模式查處車窗拋物案件，探索將數(shù)字城管采集的圖片、視頻資料等直接轉(zhuǎn)化為行政執(zhí)法證據(jù)，對能認(rèn)定違法事實(shí)存在、違法當(dāng)事人確定、違法當(dāng)事人與違法事實(shí)之間法律因果關(guān)系的，直接進(jìn)入案件處罰環(huán)節(jié)，有效減少車窗拋物等不文明行為，提高群眾文明意識，維護(hù)良好市容環(huán)境衛(wèi)生環(huán)境。

2018年期間，柳州市城管執(zhí)法局先后印發(fā)了《非接觸執(zhí)法證據(jù)使用規(guī)則及操作指引》《關(guān)于印發(fā)非接觸執(zhí)法案例的通知》等文件，分類制定了非接觸執(zhí)法操作流程指引、取證指引及流程圖，為城管執(zhí)法人員開展非接觸執(zhí)法模式指明新方向，推動城市管理工作進(jìn)一步規(guī)范化、制度化、法制化。

細(xì)化非接觸執(zhí)法 助推執(zhí)法工作開展

（一）實(shí)行“四步走”

自2016年的非接觸執(zhí)法模式探索取得實(shí)效后，城管支隊(duì)將非接觸執(zhí)法模式逐步運(yùn)用到查處跨檻、占道經(jīng)營，違法涂寫、刻畫、張貼、發(fā)送，揚(yáng)塵及在人行道占道停車等行為案件中，細(xì)化流程：

一是“零口供”，實(shí)現(xiàn)非接觸取證。面對當(dāng)事人拒不配合等情況，執(zhí)法人員在未與當(dāng)事人接觸，未取得當(dāng)事人陳述時，依據(jù)執(zhí)法記錄儀現(xiàn)場取證以及接收社區(qū)工作人員、熱心市民等“第三方”舉報(bào)人提交的視頻證據(jù)材料等有效證據(jù)并形成證據(jù)鏈，從而證實(shí)違法主體、違法行為、違法程度。

二是“強(qiáng)聯(lián)動”，實(shí)現(xiàn)信息共享。在完成初步與違法當(dāng)事人的非接觸后，執(zhí)法人員加強(qiáng)與公安、交警、行政審批局等部門聯(lián)動，將證據(jù)中確定的違法當(dāng)事人信息數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)實(shí)時傳送，獲取違法當(dāng)事人的身份、聯(lián)系方式等，進(jìn)一步了解違法主體相關(guān)信息。

三是“先禮后兵”，實(shí)現(xiàn)柔性執(zhí)法。在掌握違法當(dāng)事人信息后，執(zhí)法人員通過短信通知、向違法當(dāng)事人所在單位或居住地郵寄調(diào)查通知書等形式，告知違法當(dāng)事人的違法事實(shí)，讓其有心理準(zhǔn)備，消除其心理抵觸情緒，消除矛盾，為后續(xù)執(zhí)法工作開展提供前提保障。

四是“確認(rèn)違法事實(shí)”，實(shí)現(xiàn)杜絕矛盾沖突。為了發(fā)揮宣傳教育勸導(dǎo)作用，避免矛盾糾紛的產(chǎn)生和積累，執(zhí)法人員會先與違法當(dāng)事人共同確認(rèn)違法事實(shí)，再依法依規(guī)作出行政處罰決定，讓其心服口服，樹立遵法守法意識，降低違法行為的再次發(fā)生率。

（二）整合“科技拳”

為保障非接觸執(zhí)法工作順利開展，城管支隊(duì)高度重視相關(guān)配套設(shè)施建設(shè)，利用高科技手段實(shí)現(xiàn)管理：

一是配備執(zhí)法記錄儀。城管支隊(duì)以柳州市被住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部城市管理監(jiān)督局確定為全國城市管理執(zhí)法全過程記錄試點(diǎn)城市為契機(jī)，為所有執(zhí)法人員和協(xié)管人員配備執(zhí)法記錄儀，其中有60名執(zhí)法隊(duì)員配備4G智能終端執(zhí)法記錄儀，為在一線執(zhí)法現(xiàn)場取得清晰準(zhǔn)確的視頻證據(jù)提供有力保障。

二是整合運(yùn)用數(shù)字城管信息平臺資源。通過運(yùn)用“天網(wǎng)”視頻監(jiān)控、城管監(jiān)控及共享“天網(wǎng)”工程13017個監(jiān)控探頭，實(shí)時進(jìn)行視頻監(jiān)控、抓拍立案，將違法現(xiàn)場固定拍攝轉(zhuǎn)換成電子數(shù)據(jù)證據(jù)派發(fā)至城管支隊(duì)進(jìn)行記錄，審核是否符合立案標(biāo)準(zhǔn)，待審核完畢后將依法對違法當(dāng)事人下發(fā)相關(guān)法律文書，從而提高辦案效率，規(guī)范辦案流程，破解辦人情案、關(guān)系案、金錢案等問題。

城管隊(duì)員采取非接觸執(zhí)法模式，利用執(zhí)法記錄儀對違法現(xiàn)場進(jìn)行取證

三是全面使用行政執(zhí)法監(jiān)督一體化平臺。全面運(yùn)用城市管理行政執(zhí)法監(jiān)督一體化平臺，對新增的占道經(jīng)營、違法停放車輛、戶外廣告管理等城市管理方面的行政相對人信息庫（含人臉識別）及環(huán)衛(wèi)管理信息庫進(jìn)行及時錄入，助推執(zhí)法工作開展。

城管隊(duì)員正在操控?zé)o人機(jī)開展高空巡查

四是開展“陸空”全方位取證。為加強(qiáng)建筑垃圾運(yùn)輸管理，在柳州市范圍內(nèi)，已全部啟用新型智能環(huán)保渣土運(yùn)輸車輛且要求安裝北斗定位系統(tǒng)，建立渣土車監(jiān)控平臺，設(shè)立合成作戰(zhàn)室，實(shí)現(xiàn)運(yùn)輸車輛、運(yùn)輸線路、運(yùn)輸人員管理和處置過程的智能化全程監(jiān)控。

根據(jù)實(shí)際情況，城管支隊(duì)無人機(jī)大隊(duì)執(zhí)法人員利用大疆“悟”、大疆M600PRO等不同機(jī)型的無人機(jī)在空中巡查，對已發(fā)現(xiàn)的占道跨坎經(jīng)營、工地黃土裸露、違規(guī)渣土運(yùn)輸車、人行道違停車輛等案件進(jìn)行非接觸執(zhí)法空中航拍取證，將違法現(xiàn)場的圖片視頻實(shí)時傳回指揮中心供研判、存檔。2018年，城管支隊(duì)又率先推行無人機(jī)嵌入動態(tài)人臉識別系統(tǒng)。

推進(jìn)非接觸執(zhí)法 擦亮柳州城管招牌

（一）典型案例顯“真招”

2018年5月8日，城管支隊(duì)執(zhí)法隊(duì)員巡查至市通達(dá)路某工地時，發(fā)現(xiàn)該工地內(nèi)存在工程渣土裸露未采用防塵網(wǎng)的行為，當(dāng)即開具《調(diào)查通知書》《責(zé)令改正通知書》，但當(dāng)事人某建工集團(tuán)有限公司未在規(guī)定的期限內(nèi)來轄區(qū)中隊(duì)接受調(diào)查和說明情況，也拒絕提供身份信息、逾期拒不改正。所以，執(zhí)法隊(duì)員通過在國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)調(diào)取當(dāng)事人的公示信息，確認(rèn)違法主體的信息后，再把案發(fā)當(dāng)天當(dāng)事人違法行為的視頻和材料提供給駐隊(duì)律師和支隊(duì)的法制科審核。在駐隊(duì)律師和支隊(duì)法制科確認(rèn)違法事實(shí)，證據(jù)充分可以立案的情況下，2018年7月3日，城管支隊(duì)依據(jù)《中華人民共和國大氣污染防治法》第一百一十五條第一款第（二）項(xiàng)，對某建工集團(tuán)有限公司作出罰款人民幣10000元的行政處罰決定，當(dāng)事人隨即繳納了10000元的罰款，并用防塵網(wǎng)對該工地內(nèi)裸露的工程渣土進(jìn)行覆蓋。

2018年5月8日，城管支隊(duì)執(zhí)法隊(duì)員巡查至某混凝土有限公司開展檢查工作，發(fā)現(xiàn)該企業(yè)場地內(nèi)存在有堆放廢棄物未及時清運(yùn)的情況。執(zhí)法隊(duì)員立即利用執(zhí)法記錄儀對違法事實(shí)進(jìn)行全程拍攝取證，并當(dāng)場下發(fā)《調(diào)查通知書》《責(zé)改通知書》，而現(xiàn)場的工作人員以企業(yè)主要負(fù)責(zé)人不在、沒有工作證等有效證件可以出示、無權(quán)利簽署文書為由，有意拖延時間進(jìn)行清運(yùn)廢棄物避免處罰。執(zhí)法隊(duì)員將《調(diào)查通知書》《責(zé)改通知書》作了留置送達(dá)處理，全程視頻記錄并拍照取證。隨后，執(zhí)法隊(duì)員立即將取證資料回傳至大隊(duì)辦公室，制作“視聽資料”和“電子數(shù)據(jù)取證文書”。同時，執(zhí)法隊(duì)員再次到某混凝土有限公司辦公區(qū)內(nèi)詢問了解企業(yè)內(nèi)部情況，了解到場地內(nèi)對方的廢棄物的確是某混凝土有限公司造成，確認(rèn)違法主體及違法事實(shí)，全程視頻記錄和信息采集，形成完整的證據(jù)鏈。在執(zhí)法相對人“零口供”的前提下，城管支隊(duì)已完成整個調(diào)查程序。當(dāng)事人簽收了《調(diào)查通知書》《責(zé)改通知書》，執(zhí)法隊(duì)員告知其調(diào)查程序已完成，要求其立即整改。2018年6月21日，城管支隊(duì)對某混凝土有限公司下發(fā)《行政處罰告知書》《行政處罰決定書》，執(zhí)行處罰罰金2000元。最后，某混凝土有限公司接受處罰并繳納罰款。在之后的工作中，執(zhí)法隊(duì)員曾幾次復(fù)查，該企業(yè)已經(jīng)整改完畢，未發(fā)現(xiàn)其他違法情況。

通過上述兩個案例，非接觸執(zhí)法模式辦案的主要做法：執(zhí)法記錄儀全程拍攝，完成信息采集、現(xiàn)場取證以及各類文書正確下達(dá)，為案件的辦理及后續(xù)執(zhí)行提供有力保障；城管支隊(duì)法制部門以法律法規(guī)為依據(jù)，對案件的違法事實(shí)進(jìn)行了合法性審查，確認(rèn)違法主體及適用條款，保證其執(zhí)法的合理及公正；以行政強(qiáng)制為手段，對拒不履行的執(zhí)法相對人提請法院強(qiáng)制執(zhí)行，并告知執(zhí)法相對人其強(qiáng)制執(zhí)行所產(chǎn)生的后果及其嚴(yán)重性；以執(zhí)法相對人積極有效整改為目的，讓執(zhí)法相對人在認(rèn)識到其違法行為所產(chǎn)生的影響和要承擔(dān)的法律后果，從而積極配合整改，使行政處罰“以管代罰”達(dá)到最終目的。

2018年9月，柳州市城管執(zhí)法局下發(fā)《關(guān)于印發(fā)非接觸執(zhí)法典型案例的通知》，梳理出跨檻經(jīng)營等十類非接觸執(zhí)法典型案例，讓各城區(qū)（新區(qū)）城管局等多個單位學(xué)習(xí)非接觸執(zhí)法工作模式，提高行政執(zhí)法水平。在這“十大”典型案例中， 由城管支隊(duì)經(jīng)手處置的隨意傾倒（擅自處置）建筑垃圾系列案、渣土車“多拉快跑”撒漏污染路面案、車窗拋物案等共“七大”典型案被納入文件其中，占典型案例比率70%，供各單位參考學(xué)習(xí)、推廣試行。

（二）“9·26”推廣非接觸執(zhí)法

2018年9月26日，自治區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳在柳州市召開全區(qū)城市管理執(zhí)法隊(duì)伍“強(qiáng)基礎(chǔ)、轉(zhuǎn)作風(fēng)、樹形象”專項(xiàng)行動工作推進(jìn)會暨非接觸執(zhí)法現(xiàn)場會，城管支隊(duì)負(fù)責(zé)承辦此次非接觸執(zhí)法現(xiàn)場會分會場工作，向參會的領(lǐng)導(dǎo)和單位推廣柳州城管開展非接觸執(zhí)法工作的好經(jīng)驗(yàn)好做法。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳副廳長葉云，柳州市委常委、副市長李輝，全區(qū)14個設(shè)區(qū)市、8個縣級市、89個縣的城市管理執(zhí)法主管部門的負(fù)責(zé)人以及14個設(shè)區(qū)市城市管理執(zhí)法主管部門兩層執(zhí)法機(jī)構(gòu)的主要負(fù)責(zé)同志參會，并對城管支隊(duì)開展非接觸執(zhí)法工作的工作成果給予高度評價(jià)。

自2018年以來，城管支隊(duì)以“人民城管為人民柳州城管為柳州”理念為指引，不斷開拓創(chuàng)新、銳意進(jìn)取，通過開展非接觸執(zhí)法模式，取得顯著工作成效：一是從一定程度上緩解了當(dāng)前柳州市一線城管執(zhí)法人員數(shù)量不足、工作強(qiáng)度較大的難題，提高執(zhí)法人員綜合素質(zhì)，實(shí)現(xiàn)從人力執(zhí)法轉(zhuǎn)變?yōu)榭萍紙?zhí)法。二是提高行政執(zhí)法工作的準(zhǔn)確性和可操作性，規(guī)范執(zhí)法人員執(zhí)法行為，實(shí)現(xiàn)由“粗放式”城管執(zhí)法轉(zhuǎn)變?yōu)椤熬?xì)化”城市管理。三是有效避免與管理相對人的矛盾沖突，保護(hù)雙方的合法利益，從源頭上筑起守法意識和安全防線，實(shí)現(xiàn)由守法被動性轉(zhuǎn)變?yōu)槭胤ㄗ杂X性。

通過開展非接觸執(zhí)法，柳州市的車窗拋物案件呈逐年下降的趨勢，2016年處理車窗拋物案件25265起，2017年處理車窗拋物案件22418起，2018年處理車窗拋物案件16537件。群眾對城管執(zhí)法的投訴也大幅度減少。2018年，通過執(zhí)法監(jiān)督一體化平臺“督查系統(tǒng)”督辦城管執(zhí)法各類投訴325件，投訴數(shù)量較2017年的1613起減少79.85%。

2019年是中華人民共和國成立70周年，面對新時代新形勢下的城市管理工作又提出了更高更嚴(yán)的新標(biāo)準(zhǔn)新要求，城管支隊(duì)將一如既往地狠抓落實(shí)，扎實(shí)穩(wěn)打做好各項(xiàng)執(zhí)法工作，不斷提高執(zhí)法工作的高效化、人性化，努力給人民美好生活帶來更多的滿足感和幸福感，用實(shí)際行動為柳州人民服務(wù)，維護(hù)柳州“山清水秀地干凈”的美譽(yù)，向黨和人民交上一份更滿意的城管答卷。