PPP模式在“一帶一路”沿線地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用

程 斌 鄭 非

(1.武漢城市職業(yè)學(xué)院 湖北 武漢：430064；2.武漢工程職業(yè)技術(shù)學(xué)院 湖北 武漢：430415)

所謂PPP(Public-Private Partnership)模式，是指為了讓私人所擁有的資源能夠參與到公共產(chǎn)品或服務(wù)中，政府公共部門因此與私人之間展開(kāi)的相互合作模式。這種模式一方面有利于政府公共部門職能的實(shí)現(xiàn)，另一方面能夠給私人帶來(lái)利益，從而達(dá)到雙贏局面。在這種合作和管理模式中，私人達(dá)到了投資獲利的目的，同時(shí)比政府公共部門來(lái)提供這些公共產(chǎn)品或服務(wù)更有效率，使資源得到優(yōu)化配置。

國(guó)家大力推進(jìn)“一帶一路”倡議，為中國(guó)建筑企業(yè)帶來(lái)廣闊的市場(chǎng)空間?！耙粠б宦贰毖鼐€不少國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后，根本的原因就是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏資金，融資難、難融資。PPP模式作為基礎(chǔ)設(shè)施的一種融資模式，在不觸犯國(guó)家主權(quán)的前提下，可以充分吸收社會(huì)資本(含國(guó)際資本)，利用金融杠桿，加強(qiáng)資本運(yùn)作，保證基礎(chǔ)設(shè)施投資，加快基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展[1-2]。

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式具有一般風(fēng)險(xiǎn)的所有特征。PPP模式風(fēng)險(xiǎn)具有很強(qiáng)的不確定性，影響基本項(xiàng)目建設(shè)的諸多因素是否發(fā)生以及何時(shí)發(fā)生都存在不確定性；PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)也具有客觀性，各方只能規(guī)避PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)而不能消除風(fēng)險(xiǎn)[3-4]?！耙粠б宦贰毖鼐€地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)中主要的風(fēng)險(xiǎn)包括[5-7]:

(1)政治風(fēng)險(xiǎn)。政治風(fēng)險(xiǎn)將是“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資面臨的最主要的風(fēng)險(xiǎn)。從項(xiàng)目融資總體而言，如果東道國(guó)一系列政治變動(dòng)、政權(quán)變革、政策環(huán)境變化等因素發(fā)生，可能會(huì)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的正常運(yùn)行帶來(lái)不利影響，如造成項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)破壞、項(xiàng)目終止、項(xiàng)目延期等。例如戰(zhàn)爭(zhēng)事件的爆發(fā)導(dǎo)致的施工被迫終止而對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來(lái)的損害。

(2)完工風(fēng)險(xiǎn)。完工風(fēng)險(xiǎn)是指基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)未能如期完工，以及項(xiàng)目雖然完工但是仍然無(wú)法實(shí)現(xiàn)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目未能如期完工主要是由于項(xiàng)目建設(shè)所需資金未能及時(shí)到位、項(xiàng)目建設(shè)成本超出預(yù)期標(biāo)準(zhǔn)等；項(xiàng)目無(wú)法達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)主要是由于項(xiàng)目建設(shè)的工程技術(shù)力量薄弱，不滿足施工所規(guī)定的經(jīng)濟(jì)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，缺乏后勤支持，自然環(huán)境不適合等原因。完工風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生會(huì)增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)單位的利息支出，不能如期支付所欠債務(wù)，丟失項(xiàng)目建設(shè)的機(jī)會(huì)。多數(shù)“一帶一路”沿線的國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平均不高，工業(yè)技術(shù)水平落后、管理水平欠缺，有很高的概率會(huì)在項(xiàng)目建設(shè)期出現(xiàn)完工風(fēng)險(xiǎn)，尤其使在一些發(fā)展中國(guó)家，由于其工業(yè)技術(shù)水平不足，管理水平欠缺，往往容易造成項(xiàng)目失敗。

(3)供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)是指基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)正常進(jìn)行所需的原材料、能源、郵電通信以及各種配套設(shè)施的供應(yīng)短缺而給項(xiàng)目帶來(lái)的損失。PPP 項(xiàng)目的順利進(jìn)行離不開(kāi)足夠的原材料、能源以及各種配套設(shè)施的正常供應(yīng)，這些要素對(duì)PPP項(xiàng)目來(lái)說(shuō)至關(guān)重要，大多數(shù)“一帶一路”沿線國(guó)家和地區(qū)發(fā)展水平較低，建設(shè)所需資源較缺乏。

(4)經(jīng)營(yíng)管理風(fēng)險(xiǎn)。經(jīng)營(yíng)管理風(fēng)險(xiǎn)是指在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)過(guò)程中經(jīng)營(yíng)管理方面存在的風(fēng)險(xiǎn)。這些風(fēng)險(xiǎn)一般表現(xiàn)在對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)督管理、項(xiàng)目的質(zhì)量、項(xiàng)目的財(cái)務(wù)狀況、組織的進(jìn)行、是否有違約現(xiàn)象、各參與方之間是否具有良好的溝通等方面。這些因素與管理者的能力息息相關(guān)，管理者的工作經(jīng)驗(yàn)是評(píng)價(jià)經(jīng)營(yíng)管理風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵因素。

(5)金融風(fēng)險(xiǎn)。是由于銀行利率調(diào)整、匯率變動(dòng)、通貨膨脹等原因，對(duì)銀行貸款的完成、建設(shè)資金的到位所帶來(lái)的不利影響。金融風(fēng)險(xiǎn)主要包括項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)、銀行利率風(fēng)險(xiǎn)、通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)和外匯風(fēng)險(xiǎn)。

本文以哥倫比亞某項(xiàng)目為例，闡述如何合理運(yùn)用PPP模式參與“一帶一路”沿線地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并合理規(guī)避各種風(fēng)險(xiǎn)。

1 項(xiàng)目概況

某公路項(xiàng)目位于哥倫比亞安蒂奧基亞省。該項(xiàng)目總長(zhǎng)約245公里，包括修復(fù)和改善路段118.3公里，新路段17.7公里，與項(xiàng)目相連的109公里路段也包括在運(yùn)營(yíng)和維護(hù)范圍內(nèi)。該項(xiàng)目所在的安蒂奧基亞大約有650萬(wàn)人，目前的道路水平有待提高。該省的主要出口港位于巴蘭基亞，距離省會(huì)700公里。該項(xiàng)目將連通省會(huì)至300公里的海港到達(dá)Turbo港口，這是哥倫比亞“4G路網(wǎng)項(xiàng)目”的一部分。該項(xiàng)目通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)方式選擇合作方，確立了由中國(guó)某基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)公司牽頭的聯(lián)合體中標(biāo)。該公司以技術(shù)標(biāo)、經(jīng)濟(jì)標(biāo)總體滿分的優(yōu)勢(shì)贏得該項(xiàng)目，成為中資企業(yè)在美洲地區(qū)中標(biāo)的第一個(gè)PPP項(xiàng)目。2015年10月22日成立項(xiàng)目公司，公司作為牽頭方，為單一大股東，其他5家合作伙伴占股5%到20%不等。項(xiàng)目現(xiàn)處于建設(shè)期，見(jiàn)表1。

表1 項(xiàng)目基本信息表

2 項(xiàng)目實(shí)施

2.1 投融資方案

項(xiàng)目建設(shè)期總投資為6.56億美元，資本金最低為1.5億美元。根據(jù)招標(biāo)文件要求，按居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)調(diào)整后初步估計(jì)資本金投入為1.65億美元，剩余部分通過(guò)貸款解決。考慮當(dāng)?shù)貙?duì)中國(guó)貸款利息預(yù)提稅較高，中方公司擬優(yōu)先考慮使用美國(guó)或日本金融機(jī)構(gòu)的美元貸款并在當(dāng)?shù)劂y行進(jìn)行融資，以降低融資成本。

此外，由于近年來(lái)本幣匯率波動(dòng)較大，初步擬定是充分利用政府還款中鎖定的匯率部分來(lái)償還美元貸款的本金和利息，其余貸款以本幣結(jié)算，以降低匯率風(fēng)險(xiǎn)和融資成本。日本三井住友銀行和中國(guó)國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行分別發(fā)布了融資承諾函。住友銀行提出了一項(xiàng)與當(dāng)?shù)劂y行合并的一攬子計(jì)劃，組建一個(gè)集團(tuán)，為該項(xiàng)目提供美元和當(dāng)?shù)刎泿湃谫Y。

2.2 建設(shè)與運(yùn)營(yíng)方案

項(xiàng)目由中方為總承包方負(fù)責(zé)建設(shè)，由AECOM和當(dāng)?shù)卦O(shè)計(jì)公司組成聯(lián)合體負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)。項(xiàng)目公司聘請(qǐng)獨(dú)立第三方監(jiān)理負(fù)責(zé)監(jiān)督項(xiàng)目實(shí)施。工程承包采用總價(jià)合同，根據(jù)市場(chǎng)定價(jià)原則，由各合作伙伴和中方共同比價(jià)并按照各自股比確定各自承包比例。

2.3 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與管理

2.3.1 法律政策風(fēng)險(xiǎn)

哥倫比亞PPP項(xiàng)目涉及的法律較為復(fù)雜，中方深入調(diào)研當(dāng)?shù)胤审w系，聘請(qǐng)專業(yè)律師參與項(xiàng)目合同談判、項(xiàng)目實(shí)施和未來(lái)運(yùn)營(yíng)等工作。并借助當(dāng)?shù)芈蓭熈α浚Y(jié)合當(dāng)?shù)睾献骰锇榻?jīng)驗(yàn)，規(guī)避可能的法律風(fēng)險(xiǎn)。

2.3.2 匯率波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)

項(xiàng)目投資回報(bào)可能受到匯率波動(dòng)的不利影響。政府允許招標(biāo)方在投標(biāo)文件中要求還款的最高比例為42%(美元)，但仍有58%的匯率風(fēng)險(xiǎn)。為更好管理這類風(fēng)險(xiǎn)，中方與當(dāng)?shù)睾献骰锇閰f(xié)商，達(dá)成以下共識(shí)：美元貸款還本付息原則上不超過(guò)政府美元還款部分;中方收益部分如果因匯率造成損失，項(xiàng)目公司將在一定程度上補(bǔ)償中方50%的匯率損失。

2.3.3 社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)

哥倫比亞的地方工會(huì)組織相對(duì)較好。工人罷工或村民征地拆遷糾紛將導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施延誤。項(xiàng)目公司在項(xiàng)目初期制定詳細(xì)計(jì)劃，并利用和借鑒當(dāng)?shù)睾献骰锇榫W(wǎng)絡(luò)和在建項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，降低項(xiàng)目的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

2.3.4 項(xiàng)目實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)

哥倫比亞地域遼闊，高山、峽谷、平原、湖泊等多種地形分布，地勢(shì)起伏大。遇到復(fù)雜地質(zhì)狀況會(huì)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施造成不利影響。哥倫比亞國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施局針對(duì)地質(zhì)情況的不確定性，對(duì)地質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)有部分補(bǔ)償規(guī)定。項(xiàng)目所在地的5家合作伙伴在項(xiàng)目實(shí)施區(qū)域有著多年的道路施工經(jīng)驗(yàn)，對(duì)當(dāng)?shù)氐刭|(zhì)情況非常了解。項(xiàng)目公司通過(guò)詳細(xì)的地質(zhì)勘查，調(diào)查清楚項(xiàng)目地質(zhì)情況。

3 實(shí)施對(duì)策

3.1 重視項(xiàng)目融資

該項(xiàng)目的投標(biāo)保證金和履約保證金數(shù)額較高。如果項(xiàng)目因融資風(fēng)險(xiǎn)而違約，將會(huì)造成較大的經(jīng)濟(jì)損失。在項(xiàng)目融資過(guò)程中，與國(guó)內(nèi)外金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行深入討論，爭(zhēng)取減少投資，并考慮引入相關(guān)資金等投貸款組合模式，實(shí)施基于項(xiàng)目融資的融資方案，詳細(xì)研究當(dāng)?shù)胤煞ㄒ?guī)，盡快與銀行落實(shí)融資事宜，避免融資關(guān)閉期帶來(lái)的違約風(fēng)險(xiǎn)[5]。

3.2 確保項(xiàng)目合理收益

本項(xiàng)目政府提供了較充分的補(bǔ)償及擔(dān)保形式，設(shè)立了較公平的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，確保項(xiàng)目具有合理收益。建設(shè)投資部分政府每年還款額以社會(huì)資本方投標(biāo)的固定金額為基數(shù)測(cè)算，運(yùn)營(yíng)維護(hù)部分政府承諾給予最小交通量保證，運(yùn)營(yíng)收益有政府最低保障。

3.3 優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，組建聯(lián)合體

中國(guó)在隧道和橋梁建設(shè)方面具有優(yōu)勢(shì)和經(jīng)驗(yàn)，這有利于該項(xiàng)目引進(jìn)國(guó)際銀行貸款。合資企業(yè)的其余成員都是當(dāng)?shù)赜卸嗄杲ㄖ?jīng)驗(yàn)的公司。他們有類似項(xiàng)目的當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)和運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)，在社會(huì)關(guān)系和當(dāng)?shù)劂y行融資方面具有優(yōu)勢(shì)，有合作基礎(chǔ)，有助于項(xiàng)目推廣。

4 結(jié)語(yǔ)

中國(guó)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的豐富經(jīng)驗(yàn)和強(qiáng)大的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)能力，無(wú)疑將為“一帶一路”沿線地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供有力支撐，促進(jìn)區(qū)域間基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通。隨著“一帶一路”沿線國(guó)家PPP模式的不斷發(fā)展，這種模式不僅可以為中國(guó)企業(yè)創(chuàng)造更大的發(fā)展空間，而且可以充分調(diào)動(dòng)沿線國(guó)家的社會(huì)資本，促進(jìn)各國(guó)之間的金融互通，真正實(shí)現(xiàn)“一帶一路”是企業(yè)、建設(shè)和共享的結(jié)合。