烏魯木齊市達坂城區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的研究

謝鵬鵬 張曄

研究為新疆農(nóng)村地區(qū)提供農(nóng)村基本公共產(chǎn)品是我國關于農(nóng)村公共管理研究的重點內(nèi)容，將解決以達坂城區(qū)為代表的一部分區(qū)、縣農(nóng)村基本公共產(chǎn)品供給中存在的問題，并提出相應的解決措施與改進建議，使供給更加趨于有效性，進一步新疆少數(shù)民族地區(qū)區(qū)縣與其他地區(qū)的供給缺口，并進一步促進新疆各區(qū)縣政府向服務型政府轉型。本文基于“發(fā)現(xiàn)問題―分析原因―提出對策”的基本構想，基于“理論結合實際”的標準，對目前達坂城區(qū)的農(nóng)村公共產(chǎn)品供應現(xiàn)狀和存在問題進行了多方面分析。本文認為，要改變達坂城區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀，應從以下幾個方面加以努力：一是明確政府在公共產(chǎn)品供給活動中的主體地位，統(tǒng)一財權和事權;二是完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策機制;三是更新籌資機制，拓寬籌資渠道;四是構建有效的監(jiān)督機制，拓寬和創(chuàng)新監(jiān)督渠道。

一、研究背景和研究意義

近年來，烏魯木齊市達坂城區(qū)政府對農(nóng)村道路、水力發(fā)電等基礎設施建設的投資不斷增加，相應地緩解了達坂城區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的問題。到2018年，達坂城區(qū)21個行政村已全部接通自來水，成為自來水受益村（社區(qū)），并且接通了有線電視，有28個村開通了寬帶連接服務。達坂城區(qū)共有鄉(xiāng)衛(wèi)生所4個。達坂城區(qū)共有全日制中小學7所，中專1所。在生活環(huán)境建設方面，2018年，達坂城區(qū)已在15個行政村村實施了環(huán)境連片整治，項目實施村污水處理率達到74.3%，垃圾處理率達到83%。農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給可以增加城鄉(xiāng)社會福利、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、促進農(nóng)民增收。由此可見，解決好農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問題是化解“三農(nóng)”問題的關鍵所在。

二、國內(nèi)外研究述評

當前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的相關研究成果比較豐碩，各位學者也都采用了不同的方法進行研究。通過梳理國內(nèi)和國外相關學者的研究成果，發(fā)現(xiàn)國外對公共產(chǎn)品的研究已經(jīng)形成了一個相對完整和成熟的系統(tǒng)，對公共產(chǎn)品的概念、供給模式以及影響因素的研究也有了相對豐碩的成果。國內(nèi)學者結合我國的實際情況，對我國的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給模式、供給存在的問題、問題成因與解決措施等也展開了相關的實證研究，這對研究達坂城區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問題的研究提供了一定的理論和研究思想的借鑒基礎。但由于受地域因素、歷史因素等的影響，國外關于發(fā)展中國家的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問題的研究較少，而國內(nèi)學者由于傳統(tǒng)思維的局限性，給公共產(chǎn)品供給過程中的政府賦予了太大的期望和過高的定位，忽視了市場、企業(yè)和個人的作用，也很少有關于新疆少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的研究，這很不利于當?shù)卣M行決策。所以研究達坂城區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問題很有必要。

三、達坂城農(nóng)村公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀概述

達坂城區(qū)位于新疆烏魯木齊市東南方向，是烏魯木齊市的東大門，自古就是絲綢之路上的重要驛站。作為烏魯木齊市面積最大的縣級區(qū)，達坂城區(qū)轄區(qū)總面積4759平方公里，下轄 1 個管理委員會（柴窩堡管理委員會），3 鄉(xiāng) 1 鎮(zhèn)（東溝鄉(xiāng)、西溝鄉(xiāng)、阿克蘇鄉(xiāng)、達坂城鎮(zhèn)），3 個街道辦事處（烏拉泊街道辦事處、艾維爾溝街道辦事處、鹽湖街道辦事處），全區(qū)總人口 6.3 萬人，農(nóng)業(yè)人口25622人，占全區(qū)總人口的57%。

2013年，達坂城區(qū)農(nóng)民的人均公共產(chǎn)品供給投入是919.97元，到2018年已增長到2019元，相比增長了2.19倍。值得注意的是，達坂城區(qū)農(nóng)村基礎設施也得到一定程度的完善。在達坂城區(qū)農(nóng)村飲用水方面，自 2010年開始，達坂城區(qū)每年都以平均每個村1.5萬元的標準進行補助，用于對農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生、村級活動場所等方面的運行維護、設施修理費用，以及支付管護員工的薪酬。在鄉(xiāng)村環(huán)境治理上，2018年10月底，達坂城區(qū)已有21個行政村實現(xiàn)了農(nóng)村生活垃圾的有效治理。全區(qū)現(xiàn)有規(guī)模以上醫(yī)院2家，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院5個（含衛(wèi)生服務中心），2018年達坂城區(qū)全區(qū)全民健康體檢工作配套工作經(jīng)費40萬元，截止到2018年9月21日，全區(qū)免費體檢體檢23531人。2018年共計撥付醫(yī)療機構基本藥物補助資金478918.74元。

四、達坂城區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在問題

（一）供給效應差

調查發(fā)現(xiàn)，達坂城在農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給上投入巨大，自2014年起，區(qū)、鄉(xiāng)、村累計投入建設資金2.5億元，其中主要為上級扶持資金（包括安全飲水、交通、兩居工程等項目資金）。但是高額的項目資金投入也帶來了一定的的利用效果。達坂城區(qū)有51.8%左右的水利設施是依靠上級資金資金共同投入建造，為村集體組織和農(nóng)民節(jié)省了很大支出;生活垃圾處理裝置使用率較低，有近42%的生活垃圾是依靠村民自己的方式處理的。

（二）供給效應差

達坂城鎮(zhèn)、東溝鄉(xiāng)、西溝鄉(xiāng)是達坂城區(qū)中以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)，2008年至2018年，達坂城鎮(zhèn)的農(nóng)戶生產(chǎn)銷售玉米、小麥、洋蔥、大蔥等糧食作物時均采用自產(chǎn)自銷的形式，由于缺乏相關的市場需求信息，很多農(nóng)戶的銷售價格都低于市場平均售價，甚至有很多農(nóng)戶不想將農(nóng)產(chǎn)品賤賣，保存在倉庫中，卻因保存手段不當，最終導致農(nóng)戶損失慘重，如2017至2018年達坂城區(qū)三鄉(xiāng)一鎮(zhèn)地區(qū)由于缺乏市場信息指導，農(nóng)戶所種植的土豆、大蔥市價大跌，大蔥的收購價由原本的0.8元1公斤跌至0.3元1公斤，收購價低于種植成本，部分農(nóng)戶干脆將作物爛在了地里，可以看出政府對于農(nóng)村公共產(chǎn)品需求的考慮和關心極度缺乏。

（三）供給顯失公平

結合調研結果，縱觀整體可以發(fā)現(xiàn)，第一，城鄉(xiāng)之間存在著明顯的公共產(chǎn)品質量差距。達坂城區(qū)全區(qū)沒有一家三甲醫(yī)院，有的醫(yī)院只有包含達坂城醫(yī)院、新化醫(yī)院在內(nèi)的兩家，且存在明顯的設備老舊，人才匱乏，技術落后的問題，甚至于連剖腹產(chǎn)手術都是近兩年不斷加大投入后才得以實現(xiàn)。第二，不同地區(qū)的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在不公平現(xiàn)象。達坂城區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村由于各自條件的不同，其經(jīng)濟發(fā)展水平也有所不同，靠近312國道和高速公路的農(nóng)村由于交通更加便利、地理位置更加優(yōu)越，所以其經(jīng)濟發(fā)展水平也相對較高，而那些離312國道和高速公路很遠的農(nóng)村，其經(jīng)濟發(fā)展水平就會受到交通不便等因素的極大限制。所以前者能在很大程度上滿足其居民的不同需求，而后者就會深陷農(nóng)村公共產(chǎn)品供給缺乏的深淵。

（四）供給內(nèi)容貧乏

農(nóng)村居民對公共產(chǎn)品的數(shù)量、質量、種類等的需求正伴隨著農(nóng)村整體經(jīng)濟水平的發(fā)展而不斷變化。但是據(jù)調查可知，達坂城區(qū)政府對于農(nóng)村公共產(chǎn)品的供應內(nèi)容主要為基礎設施供給，和供應種類遠遠達不到農(nóng)民真正的需求水平。農(nóng)民的迫切需求比任何數(shù)據(jù)都能夠反映政府對于這類農(nóng)村公共產(chǎn)品的供應缺失。隨著時代的進步，隨著經(jīng)濟水平的上升，農(nóng)民日益多樣化的需求也要求政府能夠以更完善的舉措來應對農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，相應的，政府所擔負的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給壓力也隨之迅速增加。

五、達坂城農(nóng)村公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀的優(yōu)化對策及建議

（一）明確政府在公共產(chǎn)品供給活動中的主體地位

由于達坂城區(qū)在公共產(chǎn)品供給過程中出現(xiàn)的供給主體錯位，導致了達坂城區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在供需結構失衡、城鄉(xiāng)供給顯失公平等問題多發(fā)，這在很大程度上阻礙了居民生活滿足感的實現(xiàn)以及和諧社會的構建。所以要盡快明確達坂城區(qū)政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給過程中的核心供給主體地位，統(tǒng)一達坂城政府的財權與事權，為達坂城區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給營造更為公平、良好的環(huán)境。對位置比較偏遠的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，尤其是阿克蘇鄉(xiāng)等貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)，應當要著重提供基礎設施建設，如道路修建、網(wǎng)絡通信、農(nóng)田水利設施建設等。

（二）完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策機制

達坂城區(qū)政府是轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村基本公共產(chǎn)品供給最為主要的提供者，而各鄉(xiāng)鎮(zhèn)則是實施者。一方面能夠提高農(nóng)村基層組織干部的整體素質的同時，另一方面也能夠為達坂城區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展注入活力。其次，要在開展黨務培訓、維護穩(wěn)定工作培訓的同時加強對村兩委成員村務工作的培訓，以及達坂城區(qū)本地的農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃，結合實際發(fā)展情況及已有資源，做到開展工作有的放矢。再次，適時舉行達坂城區(qū)村務工作交流會，給各行政村干部一個相互學習的平臺，并借鑒其他行政村的成功經(jīng)驗。最后，要對達坂城區(qū)政府要做好對政府網(wǎng)站的維護和各村“大喇叭”、宣傳電子屏的使用，將各類政策消息進行公布，多措并舉開放鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民的交流平臺不可實施建議也要認真作出回應，解釋原因，做到有理有據(jù)，使農(nóng)民信服，培養(yǎng)農(nóng)民的主人翁意識，使農(nóng)民在未來的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給過程中積極參與決策，認真、積極的執(zhí)行監(jiān)督職權，進而改善達坂城區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給過程中存在的問題。

（三）更新籌資機制，拓寬籌資渠道

完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的關鍵還是要不斷擴充資金來源，增加對農(nóng)村公共產(chǎn)品的投資力度。首先，對于農(nóng)村純公共產(chǎn)品的供給，由于其本身具有覆蓋面廣、所需資金數(shù)額龐大的特點，所以由政府依靠體制內(nèi)籌資進行供給，比如電力通訊設施、道路交通設施等。其次，對于類純公共產(chǎn)品的供給，也可以將其等同于純公共產(chǎn)品，一起由政府通過體制內(nèi)籌資進行提供，比如公共衛(wèi)生醫(yī)療服務、社會保障服務、義務教育等。再次，對于準公共產(chǎn)品的供給，可以依靠體制外籌資，通過市場籌資機制拓寬籌資渠道，由市場主體，如企業(yè)、村集體、農(nóng)民個人等出資提供。但由于市場主體本身具有一定的營利趨向性特征，所以為了鼓勵和支持市場主體參與供給，政府也應該對其給予一定的優(yōu)惠政策和補貼福利，如農(nóng)業(yè)機械租賃、自來水供應等。

（四）構建有效的監(jiān)督機制，拓寬和創(chuàng)新監(jiān)督渠道

只有確保農(nóng)村公共產(chǎn)品的高校供給，才能最大程度的滿足民眾的需求，實現(xiàn)利益最大化。但是因為監(jiān)督機制和體系不夠規(guī)范和完善，導致達坂城區(qū)政府在供給農(nóng)村公共產(chǎn)品時問題不斷，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給效率也因此下降，既造成了社會資源的浪費，還無法分到民眾的認可。因此，完善監(jiān)督機制，規(guī)范監(jiān)督體系十分有必要。第一，要構建協(xié)同監(jiān)督體系，做到由政府、民眾和第三方共同實施對當?shù)毓伯a(chǎn)品供給的監(jiān)督。第二，要做好整個供給過程中的事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督，及時的將相關的政策、供給進程、供給的具體情況等信息公布在公告欄、官方網(wǎng)站上，讓達坂城區(qū)廣大農(nóng)民能夠更加及時、準確的掌握轄區(qū)公共產(chǎn)品供給的動態(tài)信息，保障農(nóng)民的知情權，確保農(nóng)村公共產(chǎn)品供給過程的透明化。

六、結 語

由此可知，當前達坂城區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體錯位、決策機制缺陷、資金供給渠道有限、監(jiān)督機制缺失乏等問題依舊很嚴重，甚至成為阻礙達坂城區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的關鍵因素。通過實證分析得出，可以通過統(tǒng)一達坂城區(qū)政府的財權與事權，完善決策機制、更新籌資機制、拓寬籌資渠道、構建監(jiān)督機制等方式來有效解決當前存在的問題，進而實現(xiàn)達坂城區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品的高效供給，促進達坂城區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。本文的研究雖然結束了，但并不意味著這項研究終結，本人在今后的工作中會繼續(xù)持續(xù)關注，并不斷完善。（作者單位：新疆農(nóng)業(yè)大學）