農(nóng)地“三權(quán)分置”的運(yùn)行及實(shí)現(xiàn)形式研究

賈彥霞

摘?要：沒(méi)有土地，焉能產(chǎn)糧，以糧安天下，這是治國(guó)理政的樸素道理?！叭龣?quán)分置”是我國(guó)土地制度改革，三權(quán)為所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和承包權(quán)，三種權(quán)利各自功能，又整體有效。黨的十九大報(bào)告提出要深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權(quán)”分置制度。為了今后“三權(quán)分置”制度的權(quán)威性，對(duì)“三權(quán)分置”的運(yùn)行機(jī)制和具體實(shí)現(xiàn)形式做進(jìn)一步研究。

關(guān)鍵詞：三權(quán)分置;運(yùn)行;實(shí)現(xiàn)形式;制度改革

中圖分類(lèi)號(hào)：D9?????文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.14.072

三權(quán)分置制度在2014年在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議中提出，并在2016年國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《意見(jiàn)》中對(duì)其結(jié)構(gòu)進(jìn)行了深化，直至2018年中央下發(fā)的一號(hào)文件《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》對(duì)“三權(quán)分置”制度做了進(jìn)一步完善。雖然“三權(quán)分置”機(jī)構(gòu)有了清晰地劃分，但是，在實(shí)際運(yùn)行和應(yīng)用中依舊存在很多問(wèn)題，為了更好的解決“人、地、糧、錢(qián)”四者的關(guān)系，必須對(duì)制度進(jìn)行創(chuàng)新，完善制度實(shí)現(xiàn)形式，確保我國(guó)“三權(quán)分置”制度順利應(yīng)用。

1?文獻(xiàn)綜述

本文主要通過(guò)文獻(xiàn)綜述調(diào)查法對(duì)我國(guó)眾多學(xué)者的“三權(quán)分置”研究做了整理與分析，焦富民 （2016）認(rèn)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押實(shí)現(xiàn)不宜采取協(xié)議折價(jià)的方式，但可以援引拍賣(mài)、變賣(mài)和強(qiáng)制管理的方式，貸款人可依法采取貸款重組、按序清償、協(xié)議轉(zhuǎn)讓、交易平臺(tái)掛牌再流轉(zhuǎn)等多種方式處置抵押物。韓學(xué)平（2016）認(rèn)為允許經(jīng)營(yíng)權(quán)以具有一定金融效益的入股、抵押及信托等方式流轉(zhuǎn)可以充分實(shí)現(xiàn)并提升農(nóng)地效益，有助于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。孫憲忠（2016）從土地集體所有權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的歷史淵源入手，并結(jié)合農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)，認(rèn)為成員身份固化或相對(duì)固化的“農(nóng)民集體”組織形態(tài)已與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)，“三權(quán)分置”必須解決集體成員的法律身份和集體的法律地位問(wèn)題，同時(shí)應(yīng)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)理解為自物權(quán)，穩(wěn)定承包關(guān)系并落實(shí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)久不變，并認(rèn)為基于單一農(nóng)民成員權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織是一種有效的“三權(quán)分置”實(shí)現(xiàn)形式。

根據(jù)眾多學(xué)者的研究結(jié)果，筆者羅列出以下三點(diǎn)：“三權(quán)分置”制度運(yùn)行和實(shí)現(xiàn)形式的不足之處。（1）土地承包權(quán)、所有權(quán)的運(yùn)行機(jī)制和實(shí)現(xiàn)形式不完善，大多數(shù)學(xué)者在研究中大篇幅的研究了土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)的機(jī)制和實(shí)現(xiàn)形式，例如土地抵押、銀行信托、土地證券化等;（2）三權(quán)分置中三者的主體沒(méi)有尚未說(shuō)明，經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)沒(méi)有說(shuō)明、承包權(quán)與所有權(quán)之間的關(guān)系、農(nóng)村基體組織與三者之間的關(guān)系沒(méi)有說(shuō)明，承包戶(hù)與經(jīng)營(yíng)主體之間的利益分配沒(méi)有說(shuō)明;（3）我國(guó)對(duì)三權(quán)分置制度的研究大多為產(chǎn)權(quán)層面，對(duì)“三權(quán)分置”制度的執(zhí)行層面沒(méi)有詳細(xì)統(tǒng)一的法律規(guī)定。以上三點(diǎn)問(wèn)題出現(xiàn)一項(xiàng)失誤，就會(huì)阻礙三權(quán)分置制度的落實(shí)與發(fā)展。

2?優(yōu)化三權(quán)分置制度的運(yùn)行機(jī)制和實(shí)現(xiàn)形式

2.1?明確“農(nóng)村基體”概念，完善法律界定

“基體組織”是農(nóng)村土地所有權(quán)的主體，這一概念只在《憲法》中有規(guī)定，但是我國(guó)法律中并為對(duì)“基體”這一概念進(jìn)行明確界定。例如《土地管理法》中“農(nóng)民基體”的概念和性質(zhì)就非常模糊，“代表主體”和“人格主體”導(dǎo)致眾多農(nóng)地糾紛事件和代理委托問(wèn)題發(fā)生。所以，必須加快“基體”概念和性質(zhì)的立法?！稗r(nóng)民集體”應(yīng)是我國(guó)集體土地所有權(quán)的主體，應(yīng)在我國(guó)法律中明確農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織概念，賦予其法人性質(zhì)?！锻恋毓芾矸ā分羞€應(yīng)明確界定“農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織”與村委會(huì)之間的關(guān)系、前者的職權(quán)為集體資產(chǎn)管理，后者為本村社會(huì)事務(wù)管理。

2.2?明確“基體永佃制”法律規(guī)定

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)化沒(méi)有明確的法律界定，《物權(quán)法》中只確認(rèn)了其屬性，對(duì)于物權(quán)全能沒(méi)有明確規(guī)定，在實(shí)際應(yīng)用中問(wèn)題依舊很多。綜合我國(guó)國(guó)情和現(xiàn)狀，在《物權(quán)法》中應(yīng)將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)界定為永佃權(quán)，并規(guī)定農(nóng)民與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的永久關(guān)系，農(nóng)民的土地承包期限規(guī)定為無(wú)期限使用，農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的永佃權(quán)規(guī)定為70年，到期后自動(dòng)續(xù)約。我國(guó)土地承包期限從最初的15年到十九大報(bào)告中的到期延長(zhǎng)30年，這個(gè)決定是符合我國(guó)國(guó)情的，另外，習(xí)近平總書(shū)記還提出：在未來(lái)30年的發(fā)展中，我們還要繼續(xù)研究新的土地政策，因此，農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的永佃權(quán)規(guī)定為70年與我國(guó)強(qiáng)國(guó)目標(biāo)是契合的。在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織背景下，將我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)定義為基體永佃權(quán)，通過(guò)永佃權(quán)的集體化界定，將農(nóng)民生產(chǎn)資料的實(shí)際占有地位得以實(shí)現(xiàn)。

2.3?優(yōu)化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定程序

農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的性質(zhì)在我國(guó)法律法規(guī)中沒(méi)有明確界定，集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)定中存在很多弊端，因此，在改革“三權(quán)分置”制度中要優(yōu)化農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員的認(rèn)定程序。在認(rèn)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的時(shí)候，應(yīng)嚴(yán)格遵守認(rèn)定基本原則：（1）合法原則;（2）綜合考慮原則;（3）社會(huì)保障原則，在符合三項(xiàng)原則基礎(chǔ)上再進(jìn)行后續(xù)認(rèn)定環(huán)節(jié)。近幾年，我國(guó)城市務(wù)農(nóng)人口越來(lái)越多，農(nóng)村人口構(gòu)成復(fù)雜，因此，在認(rèn)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員時(shí)必須對(duì)“農(nóng)民”的主體身份進(jìn)行法律界定，尤其是特殊身份的農(nóng)民，例如外地上學(xué)戶(hù)籍轉(zhuǎn)移者、服役人員、進(jìn)城務(wù)工人員、農(nóng)村婦女等，在認(rèn)定“農(nóng)民”身份的時(shí)候必須合理公正。農(nóng)民身份是獲得農(nóng)地承包所有經(jīng)營(yíng)權(quán)的象征，也是農(nóng)民的生產(chǎn)資料保證，要保證農(nóng)民在祛除其身份外有其他成員身份或者其他村、城鎮(zhèn)的戶(hù)籍，無(wú)論是收入成員還是祛除成員都必須經(jīng)村委會(huì)和農(nóng)民代表組織委員會(huì)一致表決決定，讓村民在政策的實(shí)施下感受到政府的溫暖，提高村民的收入。

2.4?明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與承包權(quán)的利益關(guān)系

三權(quán)分置制度實(shí)施中經(jīng)營(yíng)主體和承包戶(hù)的矛盾非常突出，在農(nóng)村城市化發(fā)展進(jìn)程中，新型農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)形式普遍，經(jīng)營(yíng)主體中運(yùn)營(yíng)的農(nóng)地比例越來(lái)越多，經(jīng)營(yíng)權(quán)的流動(dòng)也越來(lái)越大，因此，矛盾糾紛也愈加突出。很多農(nóng)民對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)認(rèn)識(shí)不正確，加上我國(guó)法律沒(méi)有關(guān)于農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)利判定的標(biāo)準(zhǔn)，影響了機(jī)關(guān)立法進(jìn)程。很多業(yè)內(nèi)人士在研究中提出，應(yīng)明確經(jīng)營(yíng)主體的融資擔(dān)保（抵押、質(zhì)押等）和入股權(quán)能，應(yīng)平等保護(hù)經(jīng)營(yíng)權(quán)，建立農(nóng)戶(hù)自愿、有償退出制度。在農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者融資擔(dān)保中，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為融資的擔(dān)保物，如果承包經(jīng)營(yíng)者無(wú)法支配戶(hù)農(nóng)效益，此時(shí)債權(quán)人有權(quán)在法律保障下處置擔(dān)保物，其中農(nóng)地承包權(quán)的主體并沒(méi)有發(fā)生變化，依舊是農(nóng)民，只是將農(nóng)地的使用權(quán)和收益權(quán)轉(zhuǎn)移給債權(quán)人，農(nóng)民基體組織依舊是農(nóng)地的所有者。在十九大提出三權(quán)分置制度優(yōu)化后，我國(guó)時(shí)隔14年首次對(duì)《農(nóng)村土地承包法》進(jìn)行大修，但是，草案并沒(méi)有對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)做明確的界定，我國(guó)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作發(fā)展依舊處于探索階段，因此，在后續(xù)實(shí)踐中應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行合理的行政法規(guī)規(guī)范。

2.5?規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)和入股農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的規(guī)范性與科學(xué)性

我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在諸多隱患和風(fēng)險(xiǎn)，流轉(zhuǎn)中工商資本涌入農(nóng)地生產(chǎn)中，總結(jié)先前歷史經(jīng)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)工商資本的侵入帶來(lái)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，同時(shí)也帶來(lái)一系列農(nóng)地生態(tài)問(wèn)題，農(nóng)地生產(chǎn)開(kāi)采、非法動(dòng)用農(nóng)地等。中國(guó)是自給自足的農(nóng)業(yè)大國(guó)，但在這種情形下，社會(huì)資本的侵入發(fā)展嚴(yán)重影響了我國(guó)自給自足的發(fā)展現(xiàn)狀，耕地失去了原有的農(nóng)業(yè)價(jià)值，在種植其他非農(nóng)作物中造成土壤污染，破壞生態(tài)平衡，對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)是嚴(yán)重的傷害。因此，政府必須保證農(nóng)地流轉(zhuǎn)的合法性與規(guī)范性，在農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)和所有權(quán)放開(kāi)后，政府必須及時(shí)制定與之相符的法律法規(guī)，強(qiáng)制性規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)，在法律中寫(xiě)入農(nóng)地用途。另外，農(nóng)地流轉(zhuǎn)生產(chǎn)中還必須重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)，當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)部門(mén)應(yīng)根據(jù)農(nóng)地實(shí)際情況制定合理的農(nóng)作物種植規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，提倡農(nóng)地多形式生產(chǎn)，避免大規(guī)模種植。最后，要想保證農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)的合理性與科學(xué)性，應(yīng)堅(jiān)持農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，在開(kāi)放、公平、公正的基礎(chǔ)上促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和可持續(xù)現(xiàn)代化發(fā)展。

3?結(jié)語(yǔ)

自2019年1月1日起，我國(guó)新農(nóng)村土地承包法正式施行。對(duì)農(nóng)民土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行了法律規(guī)定。三權(quán)分置制度是關(guān)乎我國(guó)億萬(wàn)農(nóng)民的土地制度，在制度改革與實(shí)施中，不管怎么改，都必須將農(nóng)民的利益放在首位，堅(jiān)持穩(wěn)定與完善原則，堅(jiān)持發(fā)展趨向和循序漸進(jìn)原則，在改革實(shí)踐中不斷協(xié)調(diào)配套，發(fā)展農(nóng)工商一體的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)模式，切忌操之過(guò)急，否則功虧于一役。

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