公眾參與政府信息公開(kāi)探討

陳嘉琪

摘 要： 政府信息的公開(kāi)是現(xiàn)代民主政治建設(shè)的必然要求，是國(guó)家發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。在“公共管理改革”的呼聲下，中國(guó)轉(zhuǎn)變政府職能和角色，建設(shè)服務(wù)型政府，這更離不開(kāi)政府信息的公開(kāi)。通過(guò)對(duì)現(xiàn)有文獻(xiàn)的檢索和梳理，站在公民的參與的視角上，分析提高政府信息公開(kāi)的透明度的途徑。

關(guān)鍵詞： 服務(wù)型政府;政府信息公開(kāi);公眾參與

中圖分類(lèi)號(hào)： D9????? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A????? doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.12.074

1 引言

建設(shè)服務(wù)型政府是中國(guó)行政改革的重中之重，在服務(wù)型政府建立的背景下，中國(guó)建立國(guó)家政府信息公開(kāi)制度并進(jìn)行不斷完善，重視公民參與政府信息公開(kāi)，以便社會(huì)公眾參與到政府事務(wù)中來(lái)，增強(qiáng)公民的參與權(quán)和知情權(quán)，促進(jìn)信息公開(kāi)的科學(xué)化、民主化、透明化，來(lái)提高政府的行政效率，推動(dòng)中國(guó)的廉政建設(shè)。

我國(guó)對(duì)于政府信息的公開(kāi)是2003年從廣州的《政府信息公開(kāi)規(guī)定》開(kāi)始的，然后有不同的地方省市相繼制定了相關(guān)的制度，后來(lái)，2008年5月1日國(guó)家正式實(shí)施的《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》象征著中國(guó)政府信息由地方層面的法規(guī)向國(guó)家層面的行政法規(guī)的過(guò)渡。山西大同于2014年頒布的《大同市政務(wù)信息公開(kāi)條例》是中國(guó)第一個(gè)地方性的信息公開(kāi)法規(guī)。這些法律法規(guī)的出現(xiàn)代表著中國(guó)向服務(wù)型政府、陽(yáng)光型政府邁進(jìn)了一大步。有效的政府信息公開(kāi)是政府行政效率和服務(wù)效率提高的必然要求，也是實(shí)現(xiàn)公共問(wèn)責(zé)和建設(shè)民主法治的重要手段。本文從公眾參與的角度提出提高政府信息公開(kāi)透明度的一條路徑。

2 政府信息公開(kāi)的含義

政府信息公開(kāi)的含義基于不同的視角對(duì)其定義的概念也有所差異。

《政府信息公開(kāi)條例》第二條定義了政府信息，即“行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過(guò)程中制作或者獲取的，以一定形式記錄，保存的信息。”廣義的政府信息包括行政信息，立法信息、司法信息，行政信息是政府信息的一種形式，其屬于政府信息;狹義的政府信息是指行政信息，行政信息是指行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的過(guò)程中的生產(chǎn)或制作，并以某種形式記錄，保存下來(lái)的信息。

政府信息公開(kāi)，是指政府機(jī)關(guān)通過(guò)法定形式和程序，將政府信息向社會(huì)公眾或依申請(qǐng)向特定的個(gè)人或組織進(jìn)行公開(kāi)。基于公眾的需求基礎(chǔ)上信息公開(kāi)能夠滿(mǎn)足社會(huì)公眾的需求并達(dá)到公眾的滿(mǎn)意，我國(guó)法律規(guī)定公眾的參與權(quán)和知情權(quán)，公眾有權(quán)知曉與自身相關(guān)的信息并對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督，是國(guó)家對(duì)公民的尊重，是公民參與政治生活，推動(dòng)民主進(jìn)程的必要保障。

3 政府信息公開(kāi)方面存在的缺陷

我國(guó)建立起《政府信息公開(kāi)條例》之后，各省市均開(kāi)始步入探索之路。在國(guó)家層面的基礎(chǔ)上也進(jìn)行了地方層面的探索，取得了巨大的成效，但也存在缺陷，主要表現(xiàn)在政府信息公開(kāi)內(nèi)容的匱乏、政府信息公開(kāi)渠道的不完善、政府信息公開(kāi)監(jiān)督機(jī)制的不健全。

3.1 各級(jí)政府電子政務(wù)網(wǎng)站信息不充足

我國(guó)從國(guó)家到地方，各級(jí)政府均建立了電子政務(wù)網(wǎng)站，自行運(yùn)營(yíng)，用于發(fā)布自己本行政管轄區(qū)域內(nèi)的部門(mén)信息。國(guó)家和地方在網(wǎng)站上都對(duì)信息進(jìn)行了明確的劃分和列舉，信息內(nèi)容涉及面廣、公開(kāi)信息量大，但是，通過(guò)對(duì)電子政務(wù)信息網(wǎng)站的查閱，發(fā)現(xiàn)信息公開(kāi)存在著信息滯后性、空缺性等問(wèn)題，存在信息不充分的問(wèn)題。

3.2 政府信息公開(kāi)渠道不完善

《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》第三章對(duì)我國(guó)行政機(jī)關(guān)政府信息公開(kāi)的方式進(jìn)行了規(guī)定，主要包括政府公報(bào)、政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布以及報(bào)刊、廣播、電視等方式，在國(guó)家檔案館、公共圖書(shū)館設(shè)置政府信息查閱場(chǎng)所并配置相應(yīng)設(shè)備;行政機(jī)關(guān)還可設(shè)立公開(kāi)查閱室、信息公告欄等場(chǎng)所、設(shè)施向公眾公開(kāi)政府信息。

依上所述，我國(guó)政府目前的信息公開(kāi)方式可以歸為三大類(lèi)：政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站、政府出版物和大眾傳播媒介。政府網(wǎng)站是最主要的信息公開(kāi)渠道，公眾可自行直接獲取信息，但是，仍然受到區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的限制，不同的地區(qū)信息和公眾思想的開(kāi)放程度造成了他們獲取著不同程度的信息，加之政府對(duì)政府公開(kāi)渠道的重視程度的差異引發(fā)了公眾參與政務(wù)的積極性的差異，因此，在信息公開(kāi)渠道的拓寬和保障機(jī)制上明顯存在著東南區(qū)域與西北區(qū)域的差距。

3.3 政府信息公開(kāi)的監(jiān)督機(jī)制不健全

政府信息公開(kāi)的問(wèn)責(zé)機(jī)制成立較晚，日常的監(jiān)管和問(wèn)責(zé)缺乏導(dǎo)致了信息公開(kāi)不到位。公眾對(duì)政府信息公開(kāi)的參與和監(jiān)督都十分有限，大部分行政復(fù)議都維持行政機(jī)關(guān)行為，公眾的勝訴率極低，法律救濟(jì)手段的有效性沒(méi)有得到充分的保障。

4 原因分析

政府在進(jìn)行信息公開(kāi)的公共服務(wù)時(shí)，傳遞的信息并未能充分滿(mǎn)足公眾的需求，造成公眾對(duì)政府公開(kāi)信息的不信任和不滿(mǎn)意，公眾的參與意識(shí)和參與能力也逐漸減弱，降低了政府的公信力。原因主要可從以下五個(gè)方面進(jìn)行分析。

4.1 經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平方面

從我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來(lái)看，我國(guó)目前家庭的經(jīng)濟(jì)大多屬于小康階段，民主政治在不斷的發(fā)展，但是，農(nóng)民階級(jí)和小資產(chǎn)階級(jí)的參與意識(shí)不強(qiáng)，認(rèn)為不關(guān)他的事情之外，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)也決定他們沒(méi)有能力和資金去關(guān)注信息的公開(kāi)、透明。而且我國(guó)對(duì)信息公開(kāi)的資金投入不足一定程度上造成了信息公開(kāi)工作難到位，公眾對(duì)政務(wù)的參與度也會(huì)逐漸降低。

4.2 法律制度制定方面

從中國(guó)的法律著手，法律存在一定程度的滯后性和不完善性。我國(guó)關(guān)于信息公開(kāi)的法律只有一部，即2008年正式實(shí)施的《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》，此條例在2016年才進(jìn)行了第一次修訂，這八年期間，并未根據(jù)時(shí)代的變化而與時(shí)俱進(jìn)。隨著我國(guó)民主政治的不斷強(qiáng)化，公民在社會(huì)治理中的作用逐漸提高，但是在實(shí)際的操作中，缺乏以公眾為導(dǎo)向的信息公開(kāi)考核機(jī)制，公眾不能對(duì)信息公開(kāi)情況進(jìn)行打分和反饋使得公民的參與積極性減弱，公眾的作用被弱化。

4.3 信息公開(kāi)的主體方面

在政府部門(mén)方面：第一，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置是由上而下的權(quán)力劃分，機(jī)構(gòu)的設(shè)置阻礙了信息公開(kāi)的公平性和透明性。第二，政府內(nèi)部職能部門(mén)缺乏對(duì)信息公開(kāi)工作的公職人員進(jìn)行職能分析，設(shè)置專(zhuān)門(mén)的負(fù)責(zé)信息公開(kāi)的崗位。在公職人員個(gè)人方面，公務(wù)員的整體素質(zhì)不夠高，服務(wù)能力不夠并且信息公開(kāi)意識(shí)不強(qiáng)，思維還沒(méi)有得到真正的轉(zhuǎn)變。

4.4 信息技術(shù)方面

信息平臺(tái)的搭建和完善是信息公開(kāi)快速及時(shí)的必要硬件條件。但是，中國(guó)目前還未搭建各部門(mén)各機(jī)構(gòu)的信息整合平臺(tái)。主要表現(xiàn)在：第一，對(duì)信息不公開(kāi)或者虛假信息得不到有效的監(jiān)管。第二，公眾有關(guān)部門(mén)就信息公開(kāi)問(wèn)題進(jìn)行投訴或者咨詢(xún)時(shí)，工作人員也不能快速及時(shí)的查詢(xún)到該信息。第三，缺乏公眾與公職人員直接對(duì)話的窗口，即便有窗口也未能發(fā)揮作用。

4.5 公眾參與監(jiān)督方面

第一， 公民的參與意識(shí)弱。目前，我國(guó)公眾的政治參與動(dòng)機(jī)大體上屬于分配型參與，公眾會(huì)在利益權(quán)衡之后做出最終的選擇?？傮w上我國(guó)公眾的參政動(dòng)機(jī)較低，公眾參與動(dòng)機(jī)不足最關(guān)鍵原因是政府信息公開(kāi)的效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足公眾的期望值。

第二，公眾參與監(jiān)督政府信息公開(kāi)的渠道有限，主要的途徑有：政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站、政府出版物以及大眾傳播媒介。但是，公眾獲取信息的途徑有限而且在有限的情況下，公眾也只是作為信息的片面接受者。

5 基于公眾參與角度提高政府信息公開(kāi)的透明度

5.1 加強(qiáng)對(duì)公眾參與的引導(dǎo)

公眾的參與意識(shí)不足，需要國(guó)家宣傳、引導(dǎo)公眾的參與行為。首先，通過(guò)宣傳告知公眾具備公眾參與的權(quán)力、公眾參與信息公開(kāi)的重要性以及能夠產(chǎn)生的效益，以此來(lái)調(diào)動(dòng)公眾的參政積極性，同時(shí)更要告訴公眾不能濫用信息，要維護(hù)國(guó)家的信息安全。其次，可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)媒體和設(shè)置辦事機(jī)構(gòu)的引導(dǎo)人員來(lái)引導(dǎo)公眾監(jiān)督信息公開(kāi)，公眾參與能夠形成強(qiáng)大的社會(huì)監(jiān)督力量，加快政府信息開(kāi)放速度，提高信息公開(kāi)質(zhì)量。

5.2 加大政府信息公開(kāi)的投入

首先，加大對(duì)公眾參與教育投入，阿爾蒙德等人對(duì)參與意識(shí)與參與程度進(jìn)行了調(diào)查統(tǒng)計(jì)，結(jié)果是受到國(guó)良好的教育的人具備更高的政治意識(shí)，更愿意行使自己的參與權(quán)，教育層次與參與程度成正比，提高公民文化素質(zhì)是極其有必要的。其次，加大對(duì)信息平臺(tái)建設(shè)投入，信息公開(kāi)的政府公眾互動(dòng)平臺(tái)是公眾參與的硬件條件，信息平臺(tái)支撐可以使公民更快更高效的參與到信息公開(kāi)的監(jiān)督中來(lái)，公眾可意識(shí)到自己在公共事務(wù)管理中的重要性，提供公眾參與積極性。

5.3 拓寬公眾參與的渠道，保障渠道的暢通

加強(qiáng)網(wǎng)站的維護(hù)和建設(shè)，及時(shí)公布信息，不斷更新公告欄、國(guó)家檔案館和公共的政府信息查閱設(shè)備，加強(qiáng)地方圖書(shū)館、閱覽室的建設(shè)，保障傳統(tǒng)渠道的暢通。

通過(guò)新媒體如電子政務(wù)APP、微博、微信公眾、電話熱線等方式來(lái)拓展公眾的參與途徑，建立公眾辦事和監(jiān)督通道，也促進(jìn)了中國(guó)電子政務(wù)的發(fā)展。

5.4 構(gòu)建信息公開(kāi)的政府與公民互動(dòng)機(jī)制

服務(wù)型政府要求政府以公眾為中心，建立公眾和政府的民主協(xié)商機(jī)制，構(gòu)建政府和公眾良好的互動(dòng)關(guān)系，讓公眾自愿積極地參與到公共事務(wù)的管理中來(lái)?；诿癖娦枨蠛鸵庖?jiàn)之上的社情民意反映機(jī)制實(shí)現(xiàn)公民與政府之間平等的信息交流。拓寬公眾參與和溝通途徑，不但推動(dòng)政府切實(shí)做到將公眾和社會(huì)的需求作為政府工作的出發(fā)點(diǎn)，而且保障了對(duì)政府行政的監(jiān)督，提高了政府決策的民主性和科學(xué)性。

5.5 完善法律保以障公眾參與權(quán)

《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》對(duì)于“監(jiān)督和保障”的相關(guān)規(guī)定在第四章，從現(xiàn)有的條例可以看出相關(guān)監(jiān)督和保障的內(nèi)容不夠完善，沒(méi)有說(shuō)明處罰以及公眾在信息公開(kāi)監(jiān)督中的重要作用。因此，中國(guó)要建立一部完善的法律包含公民對(duì)哪些信息的知情權(quán)、對(duì)信息公開(kāi)事務(wù)的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)等內(nèi)容。公眾參與的制度化水平越高，公民越積極合法地參與政治生活，社會(huì)就越穩(wěn)定;反之，公眾參與的制度化水平越低，公眾的正當(dāng)利益訴求沒(méi)有合法途徑來(lái)表達(dá)，會(huì)削弱公民的參與能力和意識(shí)，從而會(huì)導(dǎo)致政治穩(wěn)定程度的降低。政府向社會(huì)公眾公開(kāi)信息不但是服務(wù)型政府、陽(yáng)光型政府建設(shè)的體現(xiàn)，還是社會(huì)公眾增強(qiáng)對(duì)政府認(rèn)同感和信任感的體現(xiàn)，構(gòu)建政府和社會(huì)公眾的良性關(guān)系，建設(shè)廉潔政府，就必須保障公眾在信息公開(kāi)中的參與權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

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