《中華人民共和國深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》評析

倪然 謝青霞 李紅星

摘 要：國際海底區(qū)域內(nèi)活動正處于由勘探階段邁入開發(fā)階段的關(guān)鍵時期。各國都在依據(jù)國際法加快相關(guān)國內(nèi)立法。我國是國際海底區(qū)域資源開發(fā)的既得利益者，既是發(fā)展中國家，又是“區(qū)域”先驅(qū)投資者，需要在雙重身份下使得本國利益最大化。我國于2016通過了《深海法》，填補(bǔ)了我國深海底資源勘探開發(fā)相關(guān)立法的空白。本文對《深海法》的核心內(nèi)容進(jìn)行了梳理總結(jié)，并提出了合理的完善建議，對于促進(jìn)我國該領(lǐng)域國內(nèi)立法具有一定的借鑒意義。

關(guān)鍵詞：國際海底區(qū)域;深海法;先驅(qū)投資者

中圖分類號：D920.4 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2019）04-0092-02

國際海底區(qū)域（以下簡稱“區(qū)域”）是指國家管轄以外的海床、洋底及其底土，①約占海底總面積的70%[1]。“區(qū)域”內(nèi)蘊(yùn)藏豐富，有著數(shù)量巨大的資源，②包括人類目前主要勘探的多金屬結(jié)核，多金屬硫化物，富鈷錳結(jié)殼[2]，以及未來可能發(fā)現(xiàn)的具有商業(yè)價值和開發(fā)潛力的新資源?！皡^(qū)域”資源將成為人類可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)保障[3]。“區(qū)域”資源屬于戰(zhàn)略性資源，其開發(fā)不僅簡單的經(jīng)濟(jì)問題，更牽涉錯綜復(fù)雜的國際關(guān)系，具有特殊的政治價值[4][5]。

我國在多金屬結(jié)核，多金屬硫化物，富鈷錳結(jié)殼三大“區(qū)域”資源領(lǐng)域都獲得了勘探合同（共4個），是區(qū)域活動的深度參與者。我國既是發(fā)展中國家，又是“區(qū)域”先驅(qū)投資者，需要在雙重身份下使得本國利益最大化。我國順應(yīng)國際發(fā)展潮流，“十八大”提出海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略，③“十九大”提出加快建設(shè)海洋強(qiáng)國。④2016年，在全國科技大會上，我國首次提出了中國深海戰(zhàn)略的“三部曲”：“深海進(jìn)入”、“深海探測”和“深海開發(fā)”。⑤為了履行“區(qū)域”內(nèi)活動國際法義務(wù)，規(guī)范我國深海底資源勘探、開發(fā)活動，我國于2016通過了《中華人民共和國深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》（簡稱《深海法》）。有必要對《深海法》進(jìn)行全面評析并提出合理的完善建議，促進(jìn)我國“區(qū)域”資源開發(fā)國內(nèi)立法發(fā)展。

一、《深海法》的基本內(nèi)容

《深海法》由7章29條組成，是規(guī)范我國“區(qū)域”內(nèi)活動的基本國內(nèi)法，提供原則性法律規(guī)定，后續(xù)應(yīng)通過配套制度進(jìn)行具體落實(shí)?！渡詈７ā肥且徊糠稀豆s》要求，并具有科學(xué)性與創(chuàng)新性的立法，其對“區(qū)域”國際立法的發(fā)展具有推動意義[6]。下面也從適用范圍、管理機(jī)構(gòu)、主體資格、許可制度、主體的權(quán)利義務(wù)及環(huán)境保護(hù)六個方面對《深海法》的主要內(nèi)容進(jìn)行闡述。

（一）國內(nèi)法適用范圍

《深海法》主要規(guī)范我國相關(guān)主體在國家管轄范圍以外的海床、洋底及其底土上從事的資源勘探與開發(fā)、科學(xué)技術(shù)研究、資源調(diào)查、環(huán)境保護(hù)活動。⑥

（二）“區(qū)域”內(nèi)活動管理機(jī)構(gòu)

《深海法》規(guī)定國務(wù)院海洋主管部門（主管部門）負(fù)責(zé)對深海海底區(qū)域內(nèi)活動的監(jiān)管，其他相關(guān)部門按照國務(wù)院職責(zé)規(guī)定負(fù)責(zé)相關(guān)管理工作。主管部門的主要職責(zé)有：事前審批“區(qū)域”內(nèi)活動申請;審批勘探、開發(fā)合同的轉(zhuǎn)讓、重大變更，撤銷許可;備案“區(qū)域”內(nèi)活動合同及其轉(zhuǎn)讓、變更和終止等信息;通知國務(wù)院其他部門相關(guān)信息;檢查承包者“區(qū)域”內(nèi)活動的船舶、設(shè)施、設(shè)備及航海日志、記錄、數(shù)據(jù)等，對違法行為進(jìn)行監(jiān)管和處罰。①

（三）“區(qū)域”內(nèi)活動主體資格

《深海法》適用于中華人民共和國的公民、法人或者其他組織?！皡^(qū)域”內(nèi)活動的申請主體在獲得主管部門許可，并與海管局簽訂勘探、開發(fā)合同成為承包者后，才能成為“區(qū)域”內(nèi)活動主體。①

（四）許可制度

《深海法》對“區(qū)域”內(nèi)資源勘探、開發(fā)活動采取許可制度。主管部門對符合國家利益并具有資金、技術(shù)、裝備等能力條件的，在60日內(nèi)予以許可。①主管部門對提交虛假材料、不履行合同義務(wù)、未經(jīng)同意轉(zhuǎn)讓合同權(quán)利、義務(wù)或?qū)贤龀鲋卮笞兏目梢猿蜂N許可。①

（五）活動主體的權(quán)利和義務(wù)

《深海法》規(guī)定承包者對活動區(qū)域內(nèi)特定資源享有相應(yīng)的專屬勘探、開發(fā)權(quán);負(fù)有履行合同義務(wù)，保障作業(yè)人員安全，保護(hù)海洋環(huán)境，保護(hù)區(qū)域內(nèi)文物與鋪設(shè)物等，遵守國內(nèi)法律、行政法規(guī)等義務(wù)。①此外，承包者應(yīng)將“區(qū)域”內(nèi)活動相關(guān)信息及變化及時通報主管部門，在發(fā)生海洋環(huán)境損害事故時啟動應(yīng)急預(yù)案，采取措施保護(hù)海洋生態(tài)系統(tǒng)、生物多樣性、海洋資源可持續(xù)利用。①

（六）環(huán)境保護(hù)問題

《深海法》規(guī)定：保護(hù)海洋環(huán)境時立法目的和原則之一;“區(qū)域”內(nèi)活動許可申請者應(yīng)提交活動可能對海洋環(huán)境造成影響的資料，并制定海洋環(huán)境損害應(yīng)急預(yù)案;承包者在發(fā)生或可能發(fā)生損害海洋環(huán)境事故時，應(yīng)啟動應(yīng)急預(yù)案;承包者應(yīng)保護(hù)生物多樣性，保全生態(tài)系統(tǒng)，維護(hù)海洋資源的可持續(xù)利益;造成海洋環(huán)境污染損害的承包者應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。①

二、《深海法》的完善建議

通過對吸取國外相關(guān)立法的優(yōu)點(diǎn)，考慮《深海法》與《公約》的一致及海管局《開發(fā)規(guī)章草案》的制定，從管理機(jī)構(gòu)、活動主體資格、活動主體權(quán)利與義務(wù)、許可制度及環(huán)境保護(hù)五個方面對《深海法》提出完善建議。

（一）管理機(jī)構(gòu)

明確《深海法》中的國務(wù)院海洋主管部門，設(shè)立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)“區(qū)域”內(nèi)活動管控，并在《深海法》中專章對其組成、權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行規(guī)定。

（二）活動主體資格

根據(jù)《公約》，擔(dān)保國與被擔(dān)保者之間的聯(lián)系紐帶有國籍關(guān)系、控制關(guān)系兩種[2]。但《深海法》第2條規(guī)定適用的主體范圍只有我國的公民、法人或其他組織，沒有明確適用主體是否包括我國或我國公民、法人有效控制下的其他主體。對法律條文的理解和認(rèn)識決定了各主體自覺遵守法律規(guī)定的程度。為了避免對本條發(fā)生歧義和不同的理解，建議該條應(yīng)明確我國只對具有我國國籍并被我國擔(dān)保的“區(qū)域”活動主體負(fù)有管控責(zé)任，即明確我國的公民、法人和其他組織有效控制下的主體，在別國擔(dān)保下進(jìn)行的“區(qū)域”內(nèi)活動所產(chǎn)生的所有權(quán)力義務(wù)與中國無關(guān)。隨著開采階段的到來，在開采實(shí)踐中會出現(xiàn)諸多問題，國家很難對其他國家的實(shí)體在“區(qū)域”內(nèi)的活動開展有效的監(jiān)管，擔(dān)保國賠償責(zé)任風(fēng)險無疑會增大。

（三）活動主體權(quán)利與義務(wù)

建議《深海法》中，對活動主體增加如下義務(wù)：提供保險措施以規(guī)避潛在損害的風(fēng)險，保障活動設(shè)備建設(shè)、保養(yǎng)及移除，對國務(wù)院海洋主管部門和國際海管局的監(jiān)督檢查予以協(xié)助、配合，按照“區(qū)域”資源開發(fā)國際法向國際海管局繳納稅費(fèi)等。在《深海法》中規(guī)定被擔(dān)保者的義務(wù)在從事“區(qū)域”內(nèi)活動前、中、后具有繼續(xù)性。在《深海法》中增加兜底條款：“承包者應(yīng)當(dāng)遵守“區(qū)域”相關(guān)國際法規(guī)定。

（四）許可制度

1.在《深海法》中增加關(guān)閉計劃

建議在申請從事“區(qū)域”勘探開發(fā)活動前，申請者應(yīng)向主管部門提交的材料中增加關(guān)閉計劃及關(guān)閉計劃后的監(jiān)督管理、環(huán)境責(zé)任、信托基金等條款。因“關(guān)閉計劃”是海管局正在制定的“區(qū)域”資源開發(fā)規(guī)章草案的主要內(nèi)容之一，在《深海法》中增加必要的相關(guān)內(nèi)容，使國內(nèi)立法與國際立法更好地銜接，更有預(yù)見性。

2.修訂《深海法》行政審查期限

《深海法》第8條規(guī)定，對申請者提交的材料，在60個工作日內(nèi)予以行政許可。建議將行政審查期限由60個工作日縮短為30個工作日。將期限縮短，一是要提高行政機(jī)關(guān)的工作效率，二是海管局對深?；顒犹岢龅纳暾埵恰跋鹊较鹊谩痹瓌t，海管局法律技術(shù)委員會按收件的先后次序從速審議申請書。我國與其他深海活動主體在礦區(qū)申請方面是競爭關(guān)系，所以國務(wù)院海洋主管部的從速審議，有利于申請者在向海管局的申請中抓住先機(jī)，掌握主動權(quán)。

3.增加許可期限、更改和中止許可條件等內(nèi)容

《深海法》中缺乏對許可期限，及更改和中止許可的相關(guān)規(guī)定，建議補(bǔ)充。

（五）環(huán)境保護(hù)

《深海法》在第3章環(huán)境保護(hù)中規(guī)定申請者在勘探開發(fā)“活動前”，應(yīng)提交可能對海洋造成環(huán)境影響的相關(guān)資源及應(yīng)急預(yù)案，在第2章中規(guī)定承包者在“活動中”應(yīng)采取一切合理措施防止、減少和控制海洋環(huán)境造成的損害，卻沒有對“活動后”的損害進(jìn)行修復(fù)做出規(guī)定。建議在第13條增加“制定關(guān)閉計劃、減緩措施和替代方案、組建環(huán)境管理系統(tǒng)、環(huán)境信息公示”等，在第14條中增加深海活動對環(huán)境產(chǎn)生影響的損害修復(fù)。建議在第7條補(bǔ)充，在申請從事“區(qū)域”勘探開發(fā)活動前，應(yīng)向海洋主管理部門提交的材料中增加對深海行為可能造成的損害的保險。在《深海法》第12條指導(dǎo)原則里增加“最佳可用科學(xué)證據(jù)”“基于生態(tài)系統(tǒng)的方式”“最佳環(huán)境實(shí)踐”和“風(fēng)險預(yù)防原則”等指導(dǎo)原則，以與《開發(fā)規(guī)章草案》第8條所設(shè)立概念相適應(yīng)。建議在《深海法》第3條中，將“堅持和平利用”修改為“堅持科學(xué)和平利用”，以體現(xiàn)出“區(qū)域”資源開發(fā)利用的過程的規(guī)范、合理、環(huán)保、先進(jìn)技術(shù)等性能要求，而不僅僅是強(qiáng)調(diào)利用的目的的和平性，還要求了過程的科學(xué)性。

參考文獻(xiàn)：

[1]楊澤偉.國際法[M].北京：高等教育出版社，2017.

[2]張丹.國際海底區(qū)域勘探開發(fā)與中國的大洋立法[J].法制與社會，2014（24）.

[3]陸儒德.放眼深海開發(fā)共享海洋資源[N].中國海洋報，2016-03-14

[4]姜秉國，韓立民.深海戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源開發(fā)的理論分析[J].中國海洋大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2011（2）.

[5]張裕東.海洋礦產(chǎn)資源性資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)效率研究[D].北京：中國海洋大學(xué)，2013.

[6]陸浩.中華人民共和國深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法解讀[M].北京：中國法制出版社，2017.