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    中國公益性組織發(fā)展研究

    2019-07-01 06:23:21張惠濤劉曉靜
    學理論·下 2019年6期
    關(guān)鍵詞:研究綜述制約因素發(fā)展路徑

    張惠濤 劉曉靜

    摘 要:公益性組織在中國政治經(jīng)濟生活中發(fā)揮著重要作用,但與國外公益性組織相比還有差距。在對制約公益性組織發(fā)展的因素及發(fā)展路徑進行綜述的基礎(chǔ)上,提出了其發(fā)展的路徑。一方面,政府要轉(zhuǎn)變職能,制定相關(guān)政策法規(guī);另一方面,公益性組織自身要練好內(nèi)功、拓展資源來源渠道、完善公益性組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、加強公益性組織人才隊伍建設(shè)。

    關(guān)鍵詞:公益性組織;制約因素;發(fā)展路徑;研究綜述

    中圖分類號:C914 ? 文獻標志碼:A ? 文章編號:1002-2589(2019)06-0076-02

    公益組織是一種非政府、非營利、非黨派的民間志愿性組織,如慈善機構(gòu)、志愿者團體、社會救濟組織、人道救援組織及某些環(huán)保組織等。公共利益問題是公益組織關(guān)注的主要焦點,社會弱勢群體是公益組織服務的重要對象。如今在西方經(jīng)濟發(fā)達國家,公益組織在社會公共管理活動中起著重要作用,已經(jīng)成為社會公共管理中不可或缺的主體,擔當政府管理空缺或失靈的職能。

    我國學界對公益性組織的研究始于20世紀90年代后期,目前研究成果主要集中在公益性組織的起源、概念、性質(zhì)、特征、公益性組織與政府的關(guān)系、公益性組織作用、公益性組織發(fā)展制約因素與存在問題等方面。

    一、中國公益性組織發(fā)展概況

    學界認為我國公益組織取得較快發(fā)展,周乾憲(2012)認為“到2012年7月,我國的公益組織總數(shù)到達2 728家,并且數(shù)量還在逐漸增加中?!盵1]“截至2019年,我國社會組織總數(shù)為820 031個,其中民政部登記的社會組織數(shù)量2 300個?!盵2]伴隨中國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型,公益性組織在我國社會轉(zhuǎn)型中發(fā)揮越來越重要的作用。與發(fā)達國家比較,我國公益組織發(fā)展還處于緩慢階段。2011年《中國第三部門觀察報告》中顯示,法國每萬人擁有110個民間組織,日本是97個,美國52個,而中國僅為2.1個??梢姡袊娼M織的建設(shè)仍有很大的空間?!盵3]

    二、公益組織發(fā)展的制約因素與發(fā)展路徑研究綜述

    (一)制約因素研究綜述

    1.“雙重管理”體制

    大多數(shù)學者認為具有“雙重管理”體制特征的公益組織在登記注冊時非常困難,登記管理機關(guān)和對其監(jiān)督的機關(guān)不是同一個部門,部門利益不同。公益性組織登記注冊的門檻高,多數(shù)民間組織只能采取工商注冊形式獲取合法身份;雙重管理成為登記管理機關(guān)與業(yè)務主管機關(guān)分散和規(guī)避政治風險、限制發(fā)展的制度安排,導致公益性組織無法找到真正的負責人和監(jiān)督者;雙重管理對民間組織的登記注冊及審批要求嚴格,過分強調(diào)民間組織的合法化,忽視了對其監(jiān)督管理和發(fā)展培育。有些學者認為:在中國目前情況下,雙重管理體制有其合理性,還不適合取消,一是國內(nèi)社會組織公信力和自律程度低,沒有建立完善的監(jiān)督評估體系;二是我國社會組織數(shù)量大和類型多,民政部門職能有限,需要借助其主管部門對其管理[4]。民政部(2014)提出直接登記與雙重管理體制并存的社會組織管理體制。

    2.公益性組織的“官民二重性”

    孫炳耀(1994)首先提出了中國社團“官民二重性”的命題[5]。這一結(jié)論得到了學術(shù)界廣泛認同。劉國勝(2010)認為:缺乏自治是限制公益性組織發(fā)展的主要障礙[6];尹廣文(2016)認為,社會組織參與社會治理實踐困境的癥結(jié)在于其身份存在的“官民二重性”及其在亦官亦民的轉(zhuǎn)化過程中的現(xiàn)實困局[7]。

    3.政策和法律困境

    目前國家有關(guān)財稅政策對公益性組織支持不夠。在我國,各種各樣公益性組織發(fā)展還處在初級階段,從中央層面不僅缺乏公益事業(yè)發(fā)展的整體制度框架,而且在經(jīng)濟方面也缺乏政策支持,李靜毅(2013)談道:“尚未形成支持公益事業(yè)發(fā)展的財稅政策體系”[8];“對民間公益捐贈的有效激勵不足”,“個別財稅支持政策不利于維護公益組織之間的公平競爭?!盵8]袁文藝、劉宏宇(2017)在考察湖北省社會組織后得出結(jié)論,社會組織稅收政策總體上好,但在政策設(shè)計和執(zhí)行上還存在稅收政策的優(yōu)惠力度不夠、未能對不同類型的社會組織采取差別化稅收政策,導致稅收優(yōu)惠被濫用、稅收管理效率不高等問題[9]。

    4.監(jiān)管機制障礙

    從監(jiān)督主體方面看,監(jiān)督主體多元化與激勵不足是當前我國公益性組織在監(jiān)管中存在的突出問題。“角色沖突”是監(jiān)督主體的身份障礙。目前我國公益性組織官民二重性對于業(yè)務部門來講,它監(jiān)督的對象是自己的“準下屬”,具有特殊地位的公益性組織與其監(jiān)督者之間存在“角色沖突”。因此,政府監(jiān)督的體制性障礙是公益性組織的官民二重性。

    此外,我國對非營利組織監(jiān)管不力,不論是民間組織管理部門還是事業(yè)單位管理部門的人員配置都不夠,即使過去年檢過的非營利組織,其內(nèi)容設(shè)置也不詳細,評估起來很難,以至于大多數(shù)地方的年檢發(fā)揮不了實際作用。這就導致我國少數(shù)非營利組織營利色彩較濃和違規(guī)現(xiàn)象嚴重。因此,要重構(gòu)我國非營利組織的問責機制,減少或避免我國非營利組織的不當行為[10]。

    5.公益組織自身問題

    公益性組織擁有的資源是制約其發(fā)展的根本影響因素,馬立、曹錦清(2014)談道:資金是直接影響基層社會組織生長的基礎(chǔ)性和關(guān)鍵性資源。政府支持、社會捐贈、組織自身服務收費和銷售收入、組織成員自我投入是基層社會組織資金來源渠道。但目前社會組織普遍面臨資金不足的問題[11]。此外,任科碩、白玉(2013)談道:公益文化邊緣化,公益文化愈來愈顯得思想僵化、內(nèi)容單薄、形式單一,改革開放中外來文化的沖擊,加劇了公益文化的邊緣化[12]。

    (二)路徑研究綜述

    1.提高公益組織公信力

    社會組織要采取規(guī)范、公開、透明方式來運行項目和資金,提高機構(gòu)的公信力。2011年1月《公益時報》與搜狐公益推出的“公益調(diào)查”結(jié)果顯示,公眾對公益機構(gòu)的基本要求就是透明。

    2.定位公益組織發(fā)展

    杜艷艷(2011)談道:“因為公益事業(yè)關(guān)乎的社會問題很多,不可能樣樣都做,毫無特色,只有清晰地定位,才能在公眾心目中占據(jù)一個獨特、有價值的位置?!盵3]

    3.嚴格管理公益組織

    公益機構(gòu)要在制定規(guī)范的組織制度、設(shè)定詳細的公益項目和明確服務文化內(nèi)容等方面進行管理。國外知名的公益組織,在其產(chǎn)生和發(fā)展的各個階段,都非常注意內(nèi)部管理和外部監(jiān)督來促進組織的發(fā)展。

    4.制定支持公益事業(yè)發(fā)展的稅收政策

    促進我國民間公益事業(yè)發(fā)展的財稅政策建議,“建立起支持公益組織發(fā)展的公共預算制度”;“優(yōu)化支持公益事業(yè)發(fā)展的財政支出”;“加大公益捐贈的稅收激勵力度”;“完善公益組織的稅收優(yōu)惠政策及稅收監(jiān)管”;“適當時機開征遺產(chǎn)稅以促進公益捐贈事業(yè)。”[8]

    三、發(fā)展我國公益性組織的政策建議

    在對國內(nèi)公益性組織發(fā)展的影響因素與發(fā)展路徑進行綜述后,發(fā)現(xiàn)影響公益性組織發(fā)展的因素公益性組織自身因素和外部因素,要促使我國公益性組織健康發(fā)展,必須從政府、公益性組織兩個方面著手。

    (一)發(fā)揮政府在公益組織中的作用

    1.轉(zhuǎn)變政府職能

    政府職能不轉(zhuǎn)變,就會造成資源利用率低、服務質(zhì)量和水準低。政府不是萬能的,政府必須轉(zhuǎn)變職能,由“全能型政府”向“服務型政府”轉(zhuǎn)變,調(diào)動市場和社會力量參與社會事務的積極性。因此,政府調(diào)動公益性組織參與社會服務的積極性,以此來提高整個社會的服務質(zhì)量和服務效率。

    2.制定相關(guān)法規(guī)政策

    公益組織的發(fā)展離不開政府的支持,政府從法制層面上,要給公益組織更多的支持,以此調(diào)動公益組織的積極性。舉例來說,香港宗教慈善公益組織的發(fā)展與政府的支持密不可分,政府放手讓公益性組織承擔大量社會服務工作,利用稅收豁免、財政津貼等政策優(yōu)惠,政府依法對公益性組織的內(nèi)部財務等重要環(huán)節(jié)進行有效監(jiān)管,確保公益組織的透明度,確保捐款者和納稅者的權(quán)益,確保公益組織健康發(fā)展。

    (二)公益性組織自身練好內(nèi)功

    公益性組織的發(fā)展,要定位清楚、透明、嚴格管理、加強自身文化建設(shè)。公益性組織也要苦練內(nèi)功,加強組織自身建設(shè),提高組織服務社會的能力與水平。

    1.拓展資源來源渠道

    公益性組織應該規(guī)范自身的建設(shè),積極與國際公益性組織接軌,借鑒成功的管理經(jīng)驗,拓寬自身籌資渠道,著力增強實力,比如可以通過提供非營利的有償服務,拓寬公益性組織的資金來源渠道。

    2.完善公益性組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

    公益性組織應當積極建立和健全自身的規(guī)章制度、規(guī)范資金使用和監(jiān)管,做到資金透明、公開的使用,提升公益組織自身形象以此獲得更大的資源。

    3.加強公益性組織人才隊伍建設(shè)

    公益性組織的職能優(yōu)勢就是更好地服務于社會,所以,必須具備專業(yè)的人才隊伍,目前來看我國的公益性組織的人才專業(yè)性差,數(shù)量有限,這就要求培養(yǎng)能力強、素質(zhì)高的人才隊伍加入公益性組織,進而提升整個組織的專業(yè)化程度。

    參考文獻:

    [1]周乾憲.公益組織對社群媒體的利用及傳播策略——基于對13家全國公益基金會新浪微博主頁的內(nèi)容分析[J].新聞愛好者,2012(9).

    [2]慈善中國[EB/OL].[2019-03-05].http://charitychina.foundationcenter.org.cn/home/cszz.

    [3]杜艷艷.對公益組織品牌建設(shè)的思考[J].新聞界,2011(4).

    [4]鄧國勝.雙重管理體制能否取消[J].中國社會導刊,2004(6).

    [5]孫炳耀.中國社會團體官民二重性問題[J].中國社會科學季刊,1994(6).

    [6]劉國勝.政府與NGO的關(guān)系:改革的方向與路徑[J].中國行政管理,2010(4).

    [7]尹廣文.官民二重性:社區(qū)社會組織參與社區(qū)治理的困境分析[J].寧夏社會科學,2016(1).

    [8]李靜毅.中國民間公益事業(yè)發(fā)展的財稅政策:問題與建議[J].中國經(jīng)濟導刊,2013(5).

    [9]袁文藝,劉宏宇.促進社會組織健康發(fā)展的稅收政策——基于湖北省若干社會組織及政府部門的調(diào)研[J].湖北經(jīng)濟學院學報,2017,15(6).

    [10]鄧國勝.構(gòu)建我國非營利組織的問責機制[J].中國行政管理,2003(3).

    [11]馬立,曹錦清.基層社會組織生長的政策支持:基于資源依賴的視角[J].上海行政學院學報,2014,15(6).

    [12]任科碩,白玉.當前我國城市公益文化發(fā)展存在的問題及對策[J].黑河學刊,2013(8).

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