公務員交流意愿不均衡的現(xiàn)狀、成因及對策

何瑜瑜

摘?要：交流是激發(fā)公務員隊伍活力的重要手段，也是行政機關實現(xiàn)新陳代謝和人力資源配置的關鍵環(huán)節(jié)。然而，不同的行政組織和個人在交流意愿上表現(xiàn)出較大的差異，有的組織大力促進交流，而有的組織卻不太愿意推進交流;有的公務員特別渴望交流，而有的公務員卻極力反對交流。實踐表明，組織和個人在“理性經濟人”觀念的驅動下，權衡交流的各種利弊，基于利益最大化的原則表現(xiàn)出不均衡的交流意愿?；诖?，試圖從機會成本的視角分析公務員交流意愿不均衡的現(xiàn)狀、成因，進而提出優(yōu)化公務員交流的對策，以期增強組織和個人的交流意愿，促進交流工作的順利開展。

關鍵詞：公務員;交流意愿;不均衡;機會成本

中圖分類號：F24?????文獻標識碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.14.042

2006年《公務員法》的出臺標志著我國公務員交流制度成為一項基本的法律制度，開展公務員交流工作，對于激發(fā)公務員隊伍活力，實現(xiàn)行政機關人力資源優(yōu)化配置具有重要意義。公務員交流的方式包括調任、轉任和掛職鍛煉。作為公務員管理的一項常規(guī)工作，交流理應得到積極的貫徹實施。然而，不同的行政組織和個人在交流意愿上表現(xiàn)出較大的差異，有的組織大力促進交流，而有的組織卻不太愿意交流;有的公務員特別渴望交流，而有的公務員卻極力反對交流。為什么會出現(xiàn)如此大的差異？本文試圖從機會成本的視角對這一交流意愿不均衡的現(xiàn)象進行探討。

1?機會成本的概念和特性

機會成本指的是在經濟決策過程中錯過的物品或勞務的價值，是因選擇某一方而舍棄其他方案所造成的潛在利益的損失。機會成本有兩個特性：一是機會成本不同于實際成本，它是對未來的預測，其分析建立在所放棄的選擇可能帶來的收益上，而并非真正發(fā)生的收益或成本，是一種觀念上的成本或損失;二是機會成本在作最終決策時計算，在作最終決策時，機會成本是做出一種選擇時所放棄的其他若干可能的選擇中最好的一種。

本文中的公務員交流機會成本可以概括為組織和個人參與公務員交流而放棄的其他決策所能夠帶來的最大效益。從組織層面來說，交流的機會成本主要來自交流給其帶來的潛在的負面影響，例如人力資源損失、影響工作連續(xù)性、交流信息不對稱帶來用人風險等。從個人層面來說，交流的機會成本主要來自交流帶來的潛在損失，例如個人職業(yè)發(fā)展與交流崗位不匹配、新崗位適應難度大、影響家庭生活等。

2?公務員交流意愿不均衡的現(xiàn)狀

相對于社會層面人才流動比較活躍的態(tài)勢，公務員交流意愿顯得冷熱不均，具體表現(xiàn)在以下幾方面。

2.1?交流需求參差不齊，導致交流尚欠主動性

交流能夠在一定程度上盤活整體人力資源隊伍，因此，總體而言，大部分單位和公務員的交流意愿是比較強的。但部分單位從自身利益出發(fā)看待公務員交流工作，存在畏難情緒，擔心公務員交流會影響本單位工作，因此不愿意推進交流;同時，也有部分公務員認為交流到其他部門，許多工作需要從頭開始，不利于個人晉升，會對未來的事業(yè)造成影響。由于考慮到年齡、工作壓力、回報等機會成本因素，部分公務員的交流意愿并不高，往往只看到交流的負面效應和機會成本，因此對交流不夠主動，對交流猶豫不定，甚至反對交流。例如，對于進取心不強的公務員來說，他們是不太愿意進行交流的，因為他們已經習慣了原來的工作環(huán)境和方式，假如新?lián)Q一個工作環(huán)境，他們需要花費較大的精力去適應新崗位。

2.2?交流重視程度不一，導致交流執(zhí)行情況區(qū)別較大

公務員交流意愿的冷熱不均，在很大程度上體現(xiàn)在單位和個人對交流的重視程度上。目前與公務員交流有關的制度性文件主要有《公務員法》、《黨政領導干部選拔任用工作條例》、《黨政領導干部交流工作規(guī)定》。 其中，《公務員法》第六十三條至第六十六條對公務員交流方式、對象、條件與范圍等進行了原則性規(guī)定。盡管交流作為公務員管理的一項常規(guī)工作，理應得到積極的貫徹實施，然而不同部門對交流工作的重視程度區(qū)別較大，交流進行得如何受各部門忙閑程度制約，在實際操作中會因為如機構改革、領導調任、職務變動等因素而停止，導致交流制度無法得到連貫執(zhí)行，交流的穩(wěn)定性得不到保障。

2.3?交流供給與需求不匹配，導致交流意愿實現(xiàn)程度不均衡

從供給與需求的關系來看，公務員交流意愿的實現(xiàn)未能得到較好的保障。交流供給與需求不匹配表現(xiàn)在：一是交流部門與需求部門不匹配。公務員更多期望交流至區(qū)域位置優(yōu)、晉升機會多、掌握權力大的部門，而條件差、偏遠地區(qū)、晉升空間小、權力小的部門則“門可羅雀”。條件好的單位難以調出公務員，而條件差、工作壓力大的單位卻留不住人才，交流頻率過大。二是交流機會與交流需求不匹配。部門的領導干部交流機會多，普通的公務員交流機會少;綜合管理部門的公務員交流機會較多，專業(yè)性強的部門公務員交流機會較少。交流供給與需求不匹配，導致交流渠道單向擁堵：從“熱門”單位流向“冷門”單位的渠道較為順暢，從“冷門”單位流向“熱門”單位的渠道則較為“擁堵”;從機關單位流向基層單位的渠道較為順暢，從基層單位流向機關單位的渠道較為“擁堵”。交流渠道的單向擁堵，導致了交流意愿實現(xiàn)程度不均衡。

3?公務員交流意愿不均衡的機會成本成因分析

影響公務員交流意愿的因素主要包括組織和個人兩個層面：組織層面包括薪酬福利、職業(yè)發(fā)展空間、文化氛圍、工作內容等，個人層面包括年齡、個性特征、受教育水平、家庭等。公務員交流意愿不均衡，究其原因，在于交流具有“利益導向”，即組織和個人在“理性經濟人”觀念的驅動下，各自基于利益最大化的原則表現(xiàn)不同的意愿。在此基礎上，筆者從機會成本的視角分析組織和個人在交流時所擔憂和顧慮的機會成本因素，主要表現(xiàn)在以下兩個方面。

3.1?組織層面——顧慮機會成本導致交流難推進

從組織層面來看，由于公務員交流短期內可能會帶來一些負面影響，部分組織或多或少表現(xiàn)出對公務員交流機會成本的顧慮。這些顧慮具體表現(xiàn)為。

3.1.1?交流易帶來人力資源損失

一個普通的公務員成長為一個優(yōu)秀的公務員，需要在一個部門工作多年才能熟悉掌握國家或上級機關的有關政策、規(guī)定，對本部門的業(yè)務得心應手，對本部門所分管的工作、有關項目的來龍去脈、歷史沿革以及發(fā)展前景思路較為清晰。此時的公務員已經與上下、左右、內外有關部門或人士建立了良好的溝通與協(xié)調方式，顯然，這是一個熟練公務員在業(yè)務工作上的經驗優(yōu)勢，是人力資源的沉淀和積累，交流輪崗則可能會引起上述管理經驗的流失。并且，一個公務員的成長和進步，需要所在部門付出一定的培養(yǎng)成本，包括錄用成本、行政成本、資源消耗成本、培訓成本等，一旦原部門的精干人員交流到其他部門，人才的培養(yǎng)成本便變成了沉沒成本，帶來人力資源的損失。

3.1.2?交流易影響工作的延續(xù)性

大部分公務員一般同時承擔著多個工作事項，而且每一工作事項都有不同的工作程序和要求，與不同的部門發(fā)生各種聯(lián)系。有些事項時間性很強，必須及時跟緊;有些工作涉及好幾個部門，必須按時、按程序進行。交流輪崗后，考慮到新的接任人因為對新的工作不了解不熟悉而不一定能很好地承接，容易導致某些工作和任務的執(zhí)行、實施受到延誤或中斷，這不單影響某個部門，還可能影響到其它部門的運作以及有關工作的開展。由此可見，交流會給工作的連續(xù)性造成較大影響，部門不“放人”去交流，也在情理之中。

3.1.3?交流信息不對稱帶來用人風險

有些部門對公務員（尤其是核心骨干）的使用和培養(yǎng)都有自己的計劃，因此一方面可能不愿將優(yōu)秀的公務員交流出去，只往外推表現(xiàn)相對較差的公務員;另一方面，由于信息的不對稱，無法了解到擬交流進來的公務員的工作作風、工作能力、個性特征等信息，會擔心交流進來的公務員作風差、能力弱，是其他部門的“甩包袱”對象。因此，基于用人風險的考慮，一些部門對交流表現(xiàn)出較大的顧慮，寧可維持現(xiàn)狀，也不進行交流。

3.2?個人層面——權衡機會成本導致交流欠主動

從個人層面來看，公務員往往會衡量絕對成本與機會成本的損益狀況，從而做出是否參與交流的選擇。具體表現(xiàn)在以下幾點。

3.2.1?權衡個人職業(yè)發(fā)展與交流崗位是否匹配

對于交流，行政機關考慮的是如何提高公務員素質，優(yōu)化人力資源配置，提升行政效能;而公務員則更多地考慮交流能否給其帶來更優(yōu)的資源平臺、更大的晉升空間、更強勁的發(fā)展?jié)摿ΑＳ捎诮涣餍聧徫豢赡軙c個人職業(yè)規(guī)劃有所沖突，且新崗位的發(fā)展?jié)摿Σ豢芍?，交流會給個人發(fā)展帶來不確定性，這種不確定性往往直接影響公務員交流意愿。若單位部署的交流計劃與個人職業(yè)發(fā)展規(guī)劃發(fā)生了沖突，公務員之前所做努力有可能付之一炬，那么公務員將會向相關部門和領導“說情”，阻止此次交流的發(fā)生，以保障自身的職業(yè)規(guī)劃不被“攔腰折斷”。

3.2.2?權衡新崗位適應難易程度

不同崗位對專業(yè)知識要求有所不同，如果跨單位交流到不同崗位，那么公務員就要重新學習新的崗位知識;不同公務員具有不同的專業(yè)背景，對某專業(yè)知識的學習能力亦會有所差別，特別是專業(yè)性較強的崗位，新進者可能需花費更長的時間去學習新知識，去摸索和熟悉相關業(yè)務;若是年輕的公務員，由于其學習和成長的需求較強，則表現(xiàn)出較大的交流熱情;若公務員年齡漸大，學習新知識的能力有所下降，則不愿參與交流。所以，新崗位適應難易程度是公務員考慮是否參與交流的重要因素之一，且由于不同的公務員具有不同的個性差異和需求，那么在交流機會成本的衡量上也不盡相同，進而表現(xiàn)出冷熱不均的交流意愿。

3.2.3?權衡單位平臺與組織文化

工作了一段時間的公務員往往會對單位組織產生歸屬感，單位組織為其提供發(fā)展平臺和發(fā)展機遇，滿足了公務員個人的生存需要和發(fā)展需要;同時，每日工作相處、長期的合作也會使同事之間產生依賴感;熟悉的工作環(huán)境、穩(wěn)定的工作關系和熟稔于心的工作內容，可以大大提高公務員處理工作的效率。出于對單位和同事的依賴，公務員在選擇是否參與交流時會再三權衡，猶豫不定，而在生活得到了保障且處于一個穩(wěn)定的環(huán)境時，往往拒絕變化。

3.2.4?權衡家庭生活要素的影響

人都是情感的動物，交流工作的順利開展同樣不能忽視情感因素的重要性。公務員作為“社會人”，在選擇交流時不僅會有利益追求，還會有友誼、安全、尊重和歸屬等情感需求。無論是家庭生活，還是同事情誼，都能在一定程度上影響公務員的交流選擇。對于已經組建家庭的公務員而言，家庭生活是否受影響是其考慮交流與否的重要因素。如果交流到遠離家庭住所或者生活環(huán)境水平相較于當前有所降低的區(qū)域，使公務員的家庭生活質量下降或者家庭生活出現(xiàn)不協(xié)調的狀況，公務員就會排斥交流，使得交流工作難以順利推行。

4?提升公務員交流意愿的對策

4.1?正確看待公務員交流中的機會成本

人才流動具有重要的社會功能和自身的規(guī)律，首先，應認識人力資本的特性，把握人才流動的規(guī)律;其次，應認識到人才流動是人力資本投資的重要途徑。如前文所述，部分部門與公務員對交流存有顧慮，因而推進或參與交流的積極性不夠。需要明確的是，交流作為一種使人力資本增值的手段，也是有生產成本的，例如，對個別單位而言的人力資源損失、影響工作延續(xù)性、用人風險;對個別公務員而言的職業(yè)發(fā)展、重新適應崗位、家庭生活不協(xié)調等。但從全局來看，實踐證明合理的公務員交流是一種受惠面廣、激勵性強、成本相對低廉、能夠實現(xiàn)組織與個人雙贏的管理手段，因此不必著眼于個別的利益得失，寧愿付出一定成本，從而促進整體人力資本的增值。在此認識基礎上，筆者認為應進一步優(yōu)化公務員交流，減少組織和個人對交流機會成本的擔憂，以增強組織和個人的交流意愿，促進交流工作的順利開展。

4.2?強化公務員隊伍的培養(yǎng)性交流

培養(yǎng)性交流是人員選拔任用與公務員職業(yè)發(fā)展的要求，2014年新頒布實施的《黨政領導干部選拔任用工作條例》具體規(guī)定了我國相關缺少基層經驗的公務員必須要下基層進行相應的鍛煉，工作經歷的年輕干部，應當有計劃地到基層、艱苦邊遠地區(qū)和復雜環(huán)境工作。因此，應將培養(yǎng)性交流作為推進交流重點，如規(guī)定各職務提拔與晉升必須有3次以上的交流經歷，通過培養(yǎng)性交流實施晉升激勵，提高交流者的職業(yè)發(fā)展預期。通過培養(yǎng)性交流，有意識、有計劃地為公務員提供機會與舞臺，讓他們在多種環(huán)境和崗位鍛煉才干，拓寬視野。將行政機關缺乏基層工作經驗的公務員推向基層，將年輕公務員及時選派到有關上級行政機關綜合部門掛職鍛煉，進而開闊眼界、鍛煉全局工作能力;為工作經歷單一的公務員提供新的環(huán)境和崗位，激發(fā)他們的求知欲和進取心。把培養(yǎng)性交流作為交流推進重點的同時，也可以激發(fā)整個隊伍的活力。

4.3?雙向選擇促進交流中的人崗匹配

從人力資源管理的規(guī)律看，雙向選擇更能激發(fā)公務員的積極性，達成組織的良性發(fā)展。在開展公務員交流工作時，應采用雙向選擇方式，根據有交流意愿的公務員和有接收交流公務員意愿的單位的需求進行匹配，以達到人崗相適，突出擬交流公務員的主體地位，增強交流的滿意度。例如，可以考慮創(chuàng)新研發(fā)“人崗匹配”APP軟件，與“填報志愿”方式相結合，實現(xiàn)自動化與智能化匹配：首先，設定綜合評分環(huán)節(jié)，根據任職經歷、年度考核、表彰獎勵等對每名擬交流的公務員進行綜合評分，分數作為公務員崗位匹配時的參考依據;其次，參考高考填報志愿的辦法，將擬交流對象相關信息輸入自主研發(fā)的“人崗匹配”APP軟件，計算機根據志愿的先后、分數的高低自動生成“人崗匹配”結果。

4.4?回應公務員的發(fā)展性與保障性需求

一是尊重公務員交流意愿回應發(fā)展性需求。個人職業(yè)發(fā)展是否與工作匹配這種發(fā)展性需求是公務員參與交流的主要動力，這意味著要尊重公務員本人對自由交流的意愿：首先，在同崗位工作滿一定年限后公務員可以主動申請交流，組織也應通過跨單位轉任或同單位轉任形式給予滿足，并且不能阻止公務員進行交流，應充分發(fā)揮公務員的工作積極性和能力;其次，在跨區(qū)域、跨單位交流中，要考慮配套機制，適當加強物質激勵和精神激勵的保障，降低交流的機會成本。二是以人為本回應保障性需求。公務員既是政府的人力資源，也是家庭的一份子，處理好家庭事務，可以使公務員更有效的投入到工作中?，F(xiàn)實生活中，不少公務員家庭住址與工作區(qū)域距離較遠，上下班的時間成本與交通費過高，導致公務員投入到家庭的時間被嚴重壓縮，陪伴父母、伴侶、子女的時間縮減將會使家庭生活質量受到影響。再者，偏遠區(qū)域的醫(yī)療條件和教育資源無法滿足公務員照顧家人的需求。這些生活中的機會成本不可避免地影響公務員的交流意愿。因此，在穩(wěn)定、合理的前提下，組織應酌情解決公務員的實際困難，排除公務員對交流的后顧之憂，進而積極的參與到交流工作中。

公務員交流是公務員管理制度的重要組成部分，開展公務員交流工作有利于提升公務員的綜合能力，優(yōu)化行政機關的人力資源配置。然而，不同的行政組織和個人在交流意愿上表現(xiàn)出較大的差異，有的組織大力促進交流，而有的組織卻不太愿意推進交流;有的公務員特別渴望交流，而有的公務員卻極力反對交流。機會成本作為經濟決策分析中的一個重要成本概念，將其引入到公務員管理領域的分析中，可以更好的解釋公務員交流意愿不均衡的現(xiàn)象，針對性的提出提升公務員交流意愿的舉措，通過兼顧組織和個人的需求，把交流中的機會成本控制在合理、合情的范圍內，以解決組織和個人在交流中的后顧之憂，進而促進交流工作的順利開展，實現(xiàn)交流的預期收益。

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