全球系統(tǒng)重要性銀行與國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管之異同

宋效軍

2008年爆發(fā)的全球金融危機(jī)，充分顯示了防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融穩(wěn)定的重要性和緊迫性。金融危機(jī)的爆發(fā)令國際大型金融機(jī)構(gòu)“大而不能倒”的問題凸顯。大型金融機(jī)構(gòu)為了實(shí)現(xiàn)本機(jī)構(gòu)利益的最大化，所做出的經(jīng)營決策往往可能是個體理性的，但因?yàn)闆]有考慮自身經(jīng)營所產(chǎn)生的外部性，在系統(tǒng)層面上就并不理想。而且鑒于道德風(fēng)險(xiǎn)成本以及預(yù)期政府支持所形成的隱性擔(dān)保，都可能刺激全球系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)進(jìn)行高風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營，規(guī)避市場約束，并造成競爭扭曲，進(jìn)一步提升出現(xiàn)危機(jī)的可能性。大型金融機(jī)構(gòu)如果倒閉會造成的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，各行各業(yè)乃至整個經(jīng)濟(jì)都會受到嚴(yán)重影響。

全球監(jiān)管者高度重視全球金融危機(jī)帶來的教訓(xùn)，為了實(shí)現(xiàn)宏觀審慎監(jiān)管在橫截面維度對系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的管控，自2009年起，G20國家建立了系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)名單，建立了對全球系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管機(jī)制。近年來，隨著危機(jī)后國際金融監(jiān)管改革的不斷推進(jìn)，國際社會和主要國家越來越認(rèn)識到，必須從系統(tǒng)整體的角度加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范。當(dāng)前，全球經(jīng)濟(jì)環(huán)境具有較多的不確定性，經(jīng)濟(jì)金融關(guān)聯(lián)性的增強(qiáng)也加大了風(fēng)險(xiǎn)交叉?zhèn)魅镜目赡苄?。全球系統(tǒng)重要性銀行，英文為GlobalS y s t e m i c a l l y I m p o r t a n t Bank，簡稱G - S I B s，其全球系統(tǒng)重要性是指商業(yè)銀行由于在全球金融體系中居于重要地位、承擔(dān)關(guān)鍵功能，其破產(chǎn)、倒閉可能會對全球金融體系和經(jīng)濟(jì)活動造成損害的程度。國內(nèi)系統(tǒng)重要性金融銀行，英文為Domestic Systemically ImportantBank，簡稱D-SIBs，是指某一國的商業(yè)銀行因規(guī)模較大、結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)復(fù)雜度較高、與其他金融機(jī)構(gòu)關(guān)聯(lián)性較強(qiáng)，在本國金融體系中提供難以替代的關(guān)鍵服務(wù)，一旦發(fā)生重大風(fēng)險(xiǎn)事件而無法持續(xù)經(jīng)營，將對本國金融體系和實(shí)體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生重大不利影響、可能引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的商業(yè)銀行。

全球系統(tǒng)重要性銀行介紹

2011年11月， 金融穩(wěn)定理事會（FSB）發(fā)布了《針對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的政策措施》。這份文件中提出了針對全球系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管計(jì)劃，并且第一次發(fā)布了全球系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)（G-SIFIs）名單，其中絕大部分為G-SIBs。全球系統(tǒng)重要性銀行的評估方法由巴塞爾委員會制定，每年11月份，F(xiàn)SB發(fā)布依據(jù)上年數(shù)據(jù)評出的G-SIBs名單;巴塞爾委員會每三年對上述方法重新評估調(diào)整一次。

最近一次的修訂是在2018年7月，由巴塞爾委員會發(fā)布最新修訂后的全球G-SIBs監(jiān)管文件——《全球系統(tǒng)重要性銀行：修訂后的評估方法和附加損失吸收能力要求》，修訂了跨境業(yè)務(wù)指標(biāo)的定義，并將保險(xiǎn)子公司的部分業(yè)務(wù)納入指標(biāo)計(jì)算，修訂后的評估方法將從2021年開始使用。

全球系統(tǒng)重要性銀行的評估體系包含5個方面，目前最新版本包括13個指標(biāo)，最終評估結(jié)果是這些指標(biāo)的加權(quán)評分。評分體系包含跨境業(yè)務(wù)、規(guī)模、關(guān)聯(lián)度、可替代性/金融基礎(chǔ)設(shè)施和復(fù)雜性5個方面。一是跨境業(yè)務(wù)，包含跨境債權(quán)和跨境負(fù)債兩個指標(biāo)，衡量銀行在本國之外的國家或地區(qū)的業(yè)務(wù)規(guī)模，跨境業(yè)務(wù)規(guī)模較大的銀行，救助中的協(xié)調(diào)更為困難，銀行倒閉的風(fēng)險(xiǎn)傳染和溢出效應(yīng)更顯著;二是規(guī)模，包含調(diào)整后的表內(nèi)外資產(chǎn)余額一個指標(biāo)，銀行規(guī)模越大，其業(yè)務(wù)越難以替代，銀行倒閉可能引發(fā)市場崩潰和信心喪失;三是關(guān)聯(lián)度，包含金融機(jī)構(gòu)間資產(chǎn)、金融機(jī)構(gòu)間負(fù)債、發(fā)行證券和其他融資工具三個指標(biāo)，由于機(jī)構(gòu)間的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)和風(fēng)險(xiǎn)傳染，單家銀行的倒閉可能引發(fā)其他機(jī)構(gòu)出現(xiàn)危機(jī);四是可替代性/金融基礎(chǔ)設(shè)施，包含托管資產(chǎn)、通過支付系統(tǒng)或代理行結(jié)算的支付額、有價(jià)證券承銷額和交易量四個指標(biāo)，其中交易量為新增指標(biāo)，如果一家銀行在某種業(yè)務(wù)的地位非常重要或提供了市場的基礎(chǔ)設(shè)施，該銀行倒閉可能導(dǎo)致服務(wù)缺失或影響市場流動性;五是復(fù)雜性，包含場外衍生產(chǎn)品名義本金、交易類和可供出售類證券與第三層次資產(chǎn)三個指標(biāo)，銀行的業(yè)務(wù)、結(jié)構(gòu)和操作的復(fù)雜性越高，銀行倒閉對金融體系的影響越大，救助銀行的成本和時(shí)間越多。這套評分指標(biāo)強(qiáng)調(diào)銀行倒閉或出現(xiàn)財(cái)務(wù)困難的系統(tǒng)影響，即關(guān)注違約損失率（LGD），而非強(qiáng)調(diào)其倒閉或出現(xiàn)財(cái)務(wù)困難或者違約可能性（PD）。

FSB每年11月公布一次全球系統(tǒng)重要性銀行的名單，被評為全球系統(tǒng)重要性銀行之后，商業(yè)銀行將面臨更高的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，包括更高的資本充足率、杠桿率要求以及總損失吸收能力要求等。為了減緩對市場的沖擊，制定了相應(yīng)過渡期，要求銀行在過渡期內(nèi)逐步實(shí)施。

主要經(jīng)濟(jì)體D-SIBs國際比較

金融危機(jī)之后，雖然FSB、巴塞爾委員會（BCBS）等國際組織制定了系統(tǒng)重要性銀行政策框架，但由于不具備法律效力，落實(shí)與執(zhí)行還需要各國將其納入自身法律體系。

國際D-SIBs格局

隨著各國認(rèn)識到系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)（SIFI）在危機(jī)產(chǎn)生及擴(kuò)散過程中扮演著極為關(guān)鍵的角色，全球主要國家和地區(qū)也陸續(xù)制定各自的SIFI監(jiān)管框架與措施。當(dāng)前，全球系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)主要集中在歐洲（19家）和美國（11家），其中美、歐、英等主要經(jīng)濟(jì)體專門針對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管建立了相應(yīng)制度安排，目前美國與英國在系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)規(guī)則制定的話語權(quán)上展開激烈競爭，各自出臺相關(guān)法律法規(guī)和指引。從監(jiān)管要求上看，國際上FSB等國際組織和主要國家，均采取了相應(yīng)的制度安排，從附加資本要求和杠桿率等方面提出更高要求，加強(qiáng)對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的特別監(jiān)管。

主要國家D-SIBs框架比較

美國是金融危機(jī)的發(fā)源地，是在危機(jī)中損失最慘重的國家，因而在危機(jī)之后最先進(jìn)行了金融監(jiān)管改革。在2010年簽署相關(guān)法案，對系統(tǒng)性重要銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行差別處理，任意銀行控股公司或者在美國有分支機(jī)構(gòu)的外資銀行，只要總資產(chǎn)超過500億美元都將被視為SIFI。對于至少85%的資產(chǎn)或收入屬于金融業(yè)務(wù)的非銀行金融機(jī)構(gòu)，只要監(jiān)管機(jī)構(gòu)認(rèn)為其會對金融穩(wěn)定造成威脅的，都會被視為SIFI。非銀行SIFI將也會受到美聯(lián)儲的監(jiān)管，而外資SIFI將會受到更嚴(yán)格的審慎監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。法案規(guī)定美聯(lián)儲必須基于SIFI的規(guī)模和復(fù)雜性對其采取更高的審慎監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，包括資本和流動性要求、杠桿率限制、集中度限制和處置計(jì)劃要求。美聯(lián)儲還有權(quán)對SIFI建立附加監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，包括緊急資本要求和短期債務(wù)限制。

英國在金融危機(jī)后采取了多項(xiàng)監(jiān)管工具，包括系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)緩沖、逆周期資本緩沖工具、部門資本金要求、杠桿率要求、住房市場工具（房貸價(jià)值比、債務(wù)收入比）。英國通過金融立法，實(shí)施“圈護(hù)法則”。英國金融服務(wù)局（FSA）于2009年10月發(fā)布報(bào)告，提出對S I F I的監(jiān)管建議，包括對“大而不倒”銀行實(shí)行“銀行稅”，對系統(tǒng)重要性銀行實(shí)行資本和流動性附加要求，建立能夠自給自足的附屬機(jī)構(gòu)，使用中央交易對手結(jié)算、實(shí)行更高的資本、保證金和抵押要求，減少銀行的關(guān)聯(lián)性等。

英國金融政策委員會（FPC）在評估系統(tǒng)重要性的主要標(biāo)準(zhǔn)方面，認(rèn)為通過限制對英國家庭和非金融公司的貸款，SIFI機(jī)構(gòu)可能對英國經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的潛在影響（SIFI機(jī)構(gòu)占英國家庭貸款和私人非金融企業(yè)貸款比例接近80%，這些機(jī)構(gòu)突然減少大規(guī)模的可用性信貸將對英國GDP產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響）。在系統(tǒng)重要性評分方面，F(xiàn)PC框架使用SIFI機(jī)構(gòu)的“總資產(chǎn)”作為代表對系統(tǒng)重要性進(jìn)行測量和評分。FPC認(rèn)為，為正確反映這些機(jī)構(gòu)對信貸供應(yīng)進(jìn)行限制的影響力，總資產(chǎn)是一個很好的指標(biāo)。FPC還使用一些更為豐富的測量方法對系統(tǒng)重要性標(biāo)準(zhǔn)的評估、測量和評分，如利用金融穩(wěn)定委員會的重要經(jīng)濟(jì)功能劃分標(biāo)準(zhǔn)來評估系統(tǒng)重要性。FPC根據(jù)金融機(jī)構(gòu)對家庭和企業(yè)的信貸規(guī)模來確定系統(tǒng)性重要金融機(jī)構(gòu)的閥值，并借助計(jì)量分析來實(shí)證研究兩者之間的相關(guān)性。FPC利用“預(yù)期影響”框架和對銀行歷史損失的分析兩種方法，來增強(qiáng)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)緩沖比例設(shè)定的準(zhǔn)確性。FPC在制定系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)緩沖要求時(shí)，對該工具的成本和收益進(jìn)行了比較分析，體現(xiàn)了其政策制定的嚴(yán)謹(jǐn)和科學(xué)性。

瑞士是最早將SI FI監(jiān)管付諸實(shí)踐的國家之一。2011年9月，瑞士國會通過了“大而不倒”問題的一攬子計(jì)劃，專門決定SIFI的資本監(jiān)管要求，這一攬子計(jì)劃包括：SIFI的資本緩沖為風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)資產(chǎn)的8.5%，其中至少5.5%必須是普通股核心資本;剩下的3%可以是或有可轉(zhuǎn)換資本，即當(dāng)銀行普通股核心資本降到7%以下時(shí)，可轉(zhuǎn)換資本可轉(zhuǎn)換為普通股核心資本;瑞士信貸和瑞銀集團(tuán)兩大銀行必須持有10%的普通股核心資本;SIFI還需要風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)資產(chǎn)6%的“累進(jìn)部分”，由可轉(zhuǎn)換資本組成，不同資本緩沖中的可轉(zhuǎn)換資本和此部分中的可轉(zhuǎn)換資本在普通股核心資本低于5%時(shí)則可轉(zhuǎn)換。

主要國家D-SIBs評價(jià)比較

根據(jù)中國銀行國際金融研究所發(fā)布的《中國銀行全球銀行業(yè)展望報(bào)告（2019年）》，從國別來看，來自瑞士、美國、英國、加拿大、中國等國的全球系統(tǒng)重要性銀行（G-SIBs）綜合實(shí)力較強(qiáng)。其中，瑞士G- S I B s表現(xiàn)較好，主要得益于資產(chǎn)質(zhì)量和財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu);美國、加拿大G - S I B s主要得益于經(jīng)營效率和市場表現(xiàn);英國G-SIBs主要得益于風(fēng)險(xiǎn)抵補(bǔ);中國G-SIBs總體規(guī)模單項(xiàng)指標(biāo)領(lǐng)先，但收入多元化程度相對較低。相對而言，日本G-SIBs在經(jīng)營效率和總體規(guī)模上存在短板，而來自歐元區(qū)的G-SIBs受資產(chǎn)質(zhì)量、經(jīng)營效率以及市場表現(xiàn)的影響，綜合表現(xiàn)排名較低。從單個銀行來看，匯豐控股、瑞士銀行、摩根大通得益于穩(wěn)健的規(guī)模增長、多元化的財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)、突出的經(jīng)營效率和積極的市場表現(xiàn)，綜合表現(xiàn)位列前三。

在總體規(guī)模方面，位列第一的是中國工商銀行，其總資產(chǎn)、總負(fù)債分別達(dá)到4.12萬億美元和3.79萬億美元，居于全球G-SIBs第一位，資產(chǎn)增速和負(fù)債增速分別達(dá)到4.7%和4.9%，均位列第七位。相對而言，投行業(yè)務(wù)占比較高的德意志銀行、道富集團(tuán)、瑞士信貸和紐約梅隆銀行總體規(guī)模指標(biāo)表現(xiàn)靠后，其資產(chǎn)負(fù)債規(guī)模相對較小，且處于持續(xù)的收縮過程中。

在經(jīng)營效率方面，位列第一的是美國的摩根大通，2018年上半年實(shí)現(xiàn)凈利潤同比增長超過26%，年化ROA和ROE分別達(dá)到1.2%和12.1%，均實(shí)現(xiàn)同比上升。中國建設(shè)銀行和美國銀行分別居于盈利能力指標(biāo)的第二和第三位，前者凈利潤規(guī)模大，后者凈利潤增速快。相對而言，德國的德意志銀行、英國的巴克萊銀行以及日本的瑞穗集團(tuán)盈利能力指標(biāo)表現(xiàn)靠后，凈利潤甚至出現(xiàn)了負(fù)增長。

在風(fēng)險(xiǎn)抵補(bǔ)方面， 位列第一的是日本的瑞穗集團(tuán)， 其資本充足率達(dá)到17.7%，同比大幅上升1.9個百分點(diǎn)。英國的渣打集團(tuán)和瑞士銀行分別居于資本指標(biāo)的第二和第三位，渣打銀行資本充足率高達(dá)21.3%，單項(xiàng)位居首位。

在資產(chǎn)質(zhì)量方面，位列第一的是瑞士銀行，不良貸款率僅為0.6%，且同比下降了0.2個百分點(diǎn)。美國銀行和日本的三井住友銀行分別居于資產(chǎn)質(zhì)量指標(biāo)的第二和第三位，不良貸款處于較好水平，且均出現(xiàn)明顯的下降趨勢。相對而言，法國的農(nóng)業(yè)信貸銀行、人民儲蓄銀行以及西班牙的桑坦德銀行資產(chǎn)質(zhì)量指標(biāo)表現(xiàn)靠后，不良貸款率較高，且改善趨勢不明顯。

在財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)方面，《報(bào)告》顯示，位列第一的是瑞士銀行，非息收入占比達(dá)到82.1%，且同比提升3.1個百分點(diǎn)。英國的巴克萊銀行、日本的瑞穗集團(tuán)分別居于收入結(jié)構(gòu)指標(biāo)的第二和第三位。相對而言，中國的工商銀行、建設(shè)銀行和中國銀行收入結(jié)構(gòu)指標(biāo)表現(xiàn)靠后，非利息收入占比不到30%，居于全球29家G-SIBs靠后位置，且同比出現(xiàn)3個百分點(diǎn)左右的較大降幅。

在市場表現(xiàn)方面，位列第一的是富國銀行，市凈率達(dá)到1.5，且同比增幅領(lǐng)先。美國的摩根大通、英國的匯豐控股分別居于市場表現(xiàn)指標(biāo)的第二和第三位。相對而言，德國的德意志銀行、法國興業(yè)銀行和意大利裕信銀行市場表現(xiàn)指標(biāo)表現(xiàn)靠后，市凈率分別為0.3、0.5和0.6，居于全球29家G-SIBs靠后位置，且同比出現(xiàn)顯著下降。

從主要經(jīng)濟(jì)體銀行業(yè)、國際大銀行和金融市場綜合指標(biāo)來觀察，全球銀行業(yè)股指整體下滑，PB值處于低估狀態(tài)，顯示投資者對銀行業(yè)未來業(yè)績增長信心不足。

我國D-SIBs與G-SIBs比較分析

我國D-SIBs與G-SIBs的對應(yīng)關(guān)系

2008年國際金融危機(jī)后有關(guān)國際組織和主要經(jīng)濟(jì)體已就系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管建立了相關(guān)制度安排，如金融穩(wěn)定理事會（FSB）發(fā)布《降低系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)道德風(fēng)險(xiǎn)》《系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的強(qiáng)度和有效性》《金融機(jī)構(gòu)有效處置機(jī)制核心要素》等一系列文件。巴塞爾銀行監(jiān)管委員會（BCBS）和國際保險(xiǎn)監(jiān)督官協(xié)會（IAIS）按照FSB要求，分別發(fā)布了全球系統(tǒng)重要性銀行和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的評估方法與損失吸收能力要求，開展全球系統(tǒng)重要性銀行和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)評估工作。美國、歐盟、英國等主要經(jīng)濟(jì)體也專門針對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管建立了相應(yīng)制度安排。巴塞爾委員會發(fā)布的國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行（D-SIB）12項(xiàng)原則對我國具有借鑒意義.

近年來，我國金融體系不斷發(fā)展，已經(jīng)涌現(xiàn)出幾家規(guī)模龐大的商業(yè)銀行，已躋身全球系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)之列。目前，我國有5家全球系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)，其中銀行4家，工商銀行、農(nóng)業(yè)銀行、中國銀行、建設(shè)銀行已被認(rèn)定為G-SIBs，隨著我國加快建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系、深化金融體制改革，預(yù)計(jì)將有越來越多的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入這一行列。這迫切需要我國建立健全國內(nèi)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管制度，補(bǔ)齊監(jiān)管短板，防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)積極參與國際規(guī)則的制定，提升金融業(yè)國際影響力。此次頒布《指導(dǎo)意見》基本采用了國際金融監(jiān)管規(guī)則，同時(shí)，結(jié)合我國實(shí)際情況，提出了特色型、長遠(yuǎn)布局的監(jiān)管要求和指標(biāo)設(shè)計(jì)。

制定背景比較

金融體系本身具有極大的脆弱性，而我國金融體系也有其特殊性，金融穩(wěn)定同時(shí)面臨不少新的挑戰(zhàn)。一是在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，當(dāng)前中國的宏觀經(jīng)濟(jì)與金融形勢仍存在較大的不確定性，由于沒有正常的市場化風(fēng)險(xiǎn)暴露機(jī)制，存在較大的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)隱患。二是隨著金融改革的不斷深化和市場化經(jīng)濟(jì)程度的不斷提高，日益激烈的競爭將會加大銀行的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，并且給金融業(yè)的監(jiān)管帶來更多的困難。這些風(fēng)險(xiǎn)和面臨的問題如果任其繼續(xù)發(fā)展與積累，并且得不到有效化解，最終很有可能會導(dǎo)致金融危機(jī)的爆發(fā)。三是目前國際社會和有關(guān)國家金融監(jiān)管改革的核心內(nèi)容體現(xiàn)在進(jìn)一步完善系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范制度、建立健全宏觀審慎管理制度框架上。在國際范圍比較，我國金融體系受到危機(jī)的沖擊較小，但其中存在的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)隱患卻不容忽視。四是我國銀行業(yè)在金融行業(yè)中所占的比重更高，因此在加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)宏觀審慎性監(jiān)管的過程中，對銀行業(yè)實(shí)行有效監(jiān)管更是金融監(jiān)管改革的重中之重。

經(jīng)過近年來的快速發(fā)展，我國金融機(jī)構(gòu)日益強(qiáng)大，也呈現(xiàn)出與全球金融機(jī)構(gòu)相似的特性。部分規(guī)模較大、復(fù)雜度較高的金融機(jī)構(gòu)因與其他金融機(jī)構(gòu)關(guān)聯(lián)度高而居于金融體系核心，對我國金融體系整體穩(wěn)健性以及服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的能力具有重要影響。因此，應(yīng)根據(jù)我國國情統(tǒng)籌建立我國宏觀審慎管理制度框架，

我國D-SIBs與G-SIBs建立過程比較

我國D - S I B s 框架的建立晚于G-SIBs。雖然中國人民銀行早已啟動宏觀審慎監(jiān)管，但直到2012年銀監(jiān)會發(fā)布《資本管理辦法》，才明確提出了對國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行的監(jiān)管要求，但未明確規(guī)定國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。2011年4月，中國銀監(jiān)會印發(fā)《關(guān)于中國銀行業(yè)實(shí)施新監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)意見》、從市場準(zhǔn)入，審慎監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、持續(xù)監(jiān)管和監(jiān)管合作等方面，對未來提高我國系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管有效性作出了初步規(guī)劃。在中國銀監(jiān)會公布的《商業(yè)銀行資本管理辦法（試行）》中，提出應(yīng)計(jì)提附加資本，國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行附加資本要求為風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)資產(chǎn)的1%，國際系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)的附加資本要求不得低于1%。隨后中國銀監(jiān)會發(fā)布《關(guān)于實(shí)施過渡期安排相關(guān)事項(xiàng)的通知》，明確了2013～2018年國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行的核心一級資本充足率和非系統(tǒng)重要性銀行的核心一級資本充足率，一級資本充足率和資本充足率的最低要求。2014年1月，中國銀監(jiān)會發(fā)布《商業(yè)銀行全球系統(tǒng)重要性評估指標(biāo)披露指引》，要求表內(nèi)外資產(chǎn)余額為1.6萬億元人民幣以上或者上一年度被認(rèn)定為國際系統(tǒng)重要性商業(yè)銀行從2014年起披露全球系統(tǒng)重要性評估指標(biāo)。據(jù)此，工行、中行、農(nóng)行、建行、交行、中信、光大、華夏、平安、招行、浦發(fā)、興業(yè)、民生等13家銀行需對全球系統(tǒng)重要性評估指標(biāo)進(jìn)行披露。

中國人民銀行利用M P A 對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，從2016年起將已有的差別準(zhǔn)備金動態(tài)調(diào)整和合意貸款管理機(jī)制“升級”為“宏觀審慎評估體系”（MPA）。MPA將銀行分為三類，N-SIFIs（全國性系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)，即工農(nóng)中建交），R-SIFIs（區(qū)域性系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)，一般為各省資產(chǎn)規(guī)模最大城商行）和CIFIs（普通銀行，含全國性股份制銀行）。在某些指標(biāo)上MPA對三類銀行的考核標(biāo)準(zhǔn)有所差別。對于系統(tǒng)重要性附加資本，央行將N-S I F Is或區(qū)域內(nèi)R-SIFI s作為參照銀行并要求為1%。其他機(jī)構(gòu)按與參照銀行的資產(chǎn)規(guī)模比值來計(jì)算：機(jī)構(gòu)i系統(tǒng)重要性附加資本=0.5%+（1%-0.5%）×機(jī)構(gòu)i資產(chǎn)規(guī)模/參照機(jī)構(gòu)資產(chǎn)規(guī)模。

2018年11月，央行、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于完善系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）?！兑庖姟肥且淮螛O其重要的嘗試，瞄準(zhǔn)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)，是中國金融監(jiān)管體制改革的一次重要突破，它突出了宏觀審慎管理與微觀審慎監(jiān)管相結(jié)合的監(jiān)管理念，突出了國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會在金融管理事務(wù)、實(shí)務(wù)上的綜合協(xié)調(diào)力。旨在為完善我國系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管框架，彌補(bǔ)金融監(jiān)管短板，防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，有效維護(hù)金融體系穩(wěn)健運(yùn)行，引導(dǎo)大型金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)健經(jīng)營，防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，更好為實(shí)體經(jīng)濟(jì)服務(wù)。實(shí)際上，在此之前，我國并沒有類似于巴塞爾銀行監(jiān)管委員會早在2011年就提出的全球系統(tǒng)重要性銀行（G-SIBs）的概念和機(jī)構(gòu)名單，這也是我國金融監(jiān)管多年來一直在逐步探索的領(lǐng)域。因此《意見》的發(fā)布，意味著我國也要創(chuàng)建一份名單，這份名單將涵蓋中國金融領(lǐng)域規(guī)模較大、對實(shí)體經(jīng)濟(jì)和金融領(lǐng)域運(yùn)行會產(chǎn)生重大影響的具有系統(tǒng)重要性的金融機(jī)構(gòu)。

評估指標(biāo)與方法比較

評估指標(biāo)主要衡量系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營失敗對金融體系和實(shí)體經(jīng)濟(jì)的潛在影響，包括機(jī)構(gòu)規(guī)模、關(guān)聯(lián)度、復(fù)雜性、可替代性、資產(chǎn)變現(xiàn)等一級指標(biāo)。與G-SIBs評分體系相比，D-SIBs刪除了跨境業(yè)務(wù)指標(biāo)，同時(shí)增加了資產(chǎn)變現(xiàn)指標(biāo)。G-SIBs評分體系包含13個二級指標(biāo)，我國D-SI Bs目前僅確定了上述5個一級指標(biāo)，具體二級指標(biāo)還有待后續(xù)制定與完善。

《意見》提出我國D-SIBs評估以定量指標(biāo)體系為基礎(chǔ)，力求評估結(jié)果的客觀準(zhǔn)確;同時(shí)參考定性分析等其他信息進(jìn)行監(jiān)管判斷，彌補(bǔ)定量指標(biāo)體系廣度不夠、打分體系靈活度不足的欠缺。我國D-SIBs選擇范圍方面，可采用兩種方式：一是可采用金融機(jī)構(gòu)的規(guī)模指標(biāo)，即所有參評機(jī)構(gòu)表內(nèi)外資產(chǎn)總額不低于監(jiān)管部門統(tǒng)計(jì)的同口徑上年末該行業(yè)總資產(chǎn)的75%;二是可采用金融機(jī)構(gòu)的數(shù)量指標(biāo)，即銀行業(yè)、證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)參評機(jī)構(gòu)數(shù)量分別不少于30家、10家和10家。

《意見》只是確立了建立D-SIBs的宏觀政策框架，更多的監(jiān)管要求和操作細(xì)節(jié)將在未來的實(shí)施細(xì)則中加以明確。

建立目的與監(jiān)管要求的比較

《意見》的提出，一是為防止大型金融機(jī)構(gòu)過度承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、限制其業(yè)務(wù)復(fù)雜程度、限制其風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)的規(guī)模，這也是對其提出附加資本要求和杠桿率要求的原因，與全球系統(tǒng)重要性銀行框架的建立目的一致。另外，D-SIBs在保證金融市場的穩(wěn)定性，也是為了更好支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。目前一些實(shí)體產(chǎn)業(yè)的確出現(xiàn)了一些風(fēng)險(xiǎn)，而這些風(fēng)險(xiǎn)勢必會通過影響金融業(yè)發(fā)展最終傳導(dǎo)到實(shí)體經(jīng)濟(jì)。因此需要加強(qiáng)金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，使金融市場更加穩(wěn)健，實(shí)際上也是為了應(yīng)對未來產(chǎn)業(yè)發(fā)生的調(diào)整，帶來對金融機(jī)構(gòu)的流動性、安全性的沖擊。

監(jiān)管要求方面，除最低資本要求、儲備資本和逆周期資本要求之外，針對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)提出附加資本要求和杠桿率要求。另外，根據(jù)行業(yè)發(fā)展特點(diǎn)，可視情況對高得分組別系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)提出流動性、大額風(fēng)險(xiǎn)暴露等其他附加監(jiān)管要求，這與G-SIBs框架所提出的監(jiān)管要求在大方向上基本一致。可見，與國際上的系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)一樣，我國系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)也將面臨更為嚴(yán)格的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。可以預(yù)見，《意見》落地后，被認(rèn)定為系統(tǒng)重要性的金融機(jī)構(gòu)，在資本和杠桿率等方面，需遵循更嚴(yán)格的監(jiān)管要求，可能面臨更高的合規(guī)成本。

啟示與建議

第一，需要金融機(jī)構(gòu)高度重視、研究分析《指導(dǎo)意見》的核心精神、要求和影響。中國政府高度重視金融風(fēng)險(xiǎn)防范，《指導(dǎo)意見》明確了系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的政策導(dǎo)向，按照金融監(jiān)管體制改革的總體方向，健全了宏觀審慎制度框架，填補(bǔ)了監(jiān)管空白，補(bǔ)齊了短板，對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)具有重大意義。下一步必然是加強(qiáng)對金融體系穩(wěn)健性具有系統(tǒng)性影響的金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，降低系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)發(fā)生重大風(fēng)險(xiǎn)的可能性?！吨笇?dǎo)意見》要求建立起特別處置機(jī)制，確保系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)發(fā)生重大風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，能夠得到安全、快速、有效處置，保障其關(guān)鍵業(yè)務(wù)和服務(wù)不中斷。

第二，《指導(dǎo)意見》屬于一個宏觀政策框架，更多的監(jiān)管要求和操作細(xì)節(jié)將在未來的實(shí)施細(xì)則中加以明確，需要金融機(jī)構(gòu)研判和提前部署?！吨笇?dǎo)意見》發(fā)布后，中國人民銀行將會同相關(guān)部門，抓緊啟動實(shí)施細(xì)則的制定工作，逐步出臺銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的評估方法和附加監(jiān)管要求。比如銀保監(jiān)會最新頒布實(shí)施《商業(yè)銀行理財(cái)子公司管理辦法》，加上《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見》《商業(yè)銀行理財(cái)業(yè)務(wù)監(jiān)督管理辦法》，我國資管新規(guī)體系框架已基本成型。接下來，執(zhí)行資管新規(guī)體系，必然先從系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)抓起。

第三，短期內(nèi)可能對金融機(jī)構(gòu)造成一定沖擊?！吨笇?dǎo)意見》要求系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)滿足更為嚴(yán)格的資本、杠桿率等監(jiān)管要求，因此可能會面臨更高的合規(guī)成本，短期內(nèi)對金融機(jī)構(gòu)造成沖擊。需要中國人民銀行會同相關(guān)部門在制定實(shí)施細(xì)則時(shí)考慮我國金融機(jī)構(gòu)實(shí)際情況，設(shè)置合理的監(jiān)管要求與過渡期安排，避免短期內(nèi)對金融機(jī)構(gòu)造成沖擊。但從長遠(yuǎn)看，《指導(dǎo)意見》有助于督促系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)形成合理承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、避免盲目擴(kuò)張的理性企業(yè)文化，有利于金融業(yè)健康發(fā)展和金融市場平穩(wěn)運(yùn)行。

第四，《指導(dǎo)意見》逐步落地，影響逐步顯現(xiàn)。主要影響將會集中在以下幾個方面：一是部分大中型銀行可能接受更高的附加資本要求，預(yù)計(jì)附加資本要求的達(dá)標(biāo)將會給予較為充裕的過渡期，我國D-SIBs的附加資本要求可能介于0.5%至2%之間。二是更高的杠桿率要求，最低杠桿率會要求為3.5%。三是部分機(jī)構(gòu)將面臨大額風(fēng)險(xiǎn)暴露、更高的流動性要求，部分機(jī)構(gòu)將面臨更為嚴(yán)苛的監(jiān)管要求。

第五，金融機(jī)構(gòu)需要組織專題研究，對戰(zhàn)略管理和業(yè)務(wù)目標(biāo)提出前瞻性安排意見。歲末年初，正是收尾布局和新年開局的關(guān)鍵時(shí)刻，《指導(dǎo)意見》出臺對金融機(jī)構(gòu)影響巨大，部分國際監(jiān)管規(guī)則也將于2019年1月1日實(shí)行。此時(shí)需要主動加大研究力度，結(jié)合本機(jī)構(gòu)情況，在發(fā)展方向、資本金、杠桿率、業(yè)務(wù)目標(biāo)規(guī)劃等等方面提出建議和安排。

結(jié)語

從目前來看，并沒有完美的、能夠精確評估銀行系統(tǒng)重要性的方法，同時(shí)不同經(jīng)濟(jì)體所面臨的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r與金融結(jié)構(gòu)也有所差異，因而監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)結(jié)合多方面的信息來識別其國內(nèi)的系統(tǒng)重要性銀行。

目前，我國D-SIBs框架的搭建正處于起步階段，后續(xù)可能會面臨數(shù)據(jù)不足、評估方法單一、識別偏差等問題，需要建立相應(yīng)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測的數(shù)據(jù)庫，建立除指標(biāo)法外的市場法和追蹤其他監(jiān)管信息等輔助方法，同時(shí)不斷更新評估數(shù)據(jù)和評估方法以減小評估偏差。

隨著我國D - S I B s框架的建立與完善，監(jiān)管部門應(yīng)持續(xù)發(fā)揮監(jiān)管的引導(dǎo)作用，促進(jìn)我國金融行業(yè)的平穩(wěn)發(fā)展和金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營管理水平的提高。這其中側(cè)重點(diǎn)有兩個方面，一是促進(jìn)我國D-SIBs加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部治理，不斷評估和完善機(jī)構(gòu)的治理框架，不斷優(yōu)化機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)和經(jīng)營模式，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的能力。二是培養(yǎng)具備國際競爭力的金融機(jī)構(gòu)，以積極的姿態(tài)融入國際金融體系，以開放的心態(tài)積極學(xué)習(xí)和借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步推動開放、復(fù)雜、多元的國內(nèi)金融市場的形成。

（作者單位：中國建設(shè)銀行研究院）