中國(guó)式反恐的新疆經(jīng)驗(yàn)

【摘 要】 恐怖主義是影響世界和平的重要因素之一，呈現(xiàn)出全球性、爆發(fā)性、宗教性等特征。為加強(qiáng)防范和打擊恐怖主義，國(guó)際社會(huì)紛紛加強(qiáng)反恐怖主義立法，我國(guó)也于2015年通過(guò)《反恐怖主義法》。本文對(duì)新疆反恐的現(xiàn)狀進(jìn)行了系統(tǒng)的梳理，對(duì)當(dāng)前反恐法治化進(jìn)程中出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)的羅列，最后結(jié)合新疆地方特色和國(guó)際相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)后期反恐治制化建設(shè)提供優(yōu)化路徑選擇。

【關(guān)鍵詞】 恐怖主義 反恐主義法 法治化

一、我國(guó)反恐法律現(xiàn)狀

從國(guó)內(nèi)法律視角觀察，盡管目前國(guó)家對(duì)于捍衛(wèi)“國(guó)土安全”與百姓的人身自由等具備完整的法律根據(jù)，然而在反恐法治方面國(guó)家頒發(fā)了專門(mén)法律根據(jù)較少，使得國(guó)內(nèi)反恐的主要是依據(jù)政策，強(qiáng)制力與安定性不足。為更有效、更全面打擊恐怖事件，就需要出臺(tái)相關(guān)法律制度，使反恐工作具備法律支撐。因此，2011年10月29日第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議中提出并通過(guò)了《關(guān)于加強(qiáng)反恐工作有關(guān)問(wèn)題的決定草案》（又稱《反恐工作決定》）。然而《反恐工作決定》并沒(méi)有達(dá)到預(yù)想的效果，沒(méi)有把控全局，卻使得反恐的法律規(guī)定更加零散化，邏輯關(guān)系紊亂，所以我國(guó)在反恐法治化建設(shè)的步伐并沒(méi)有邁出巨大的一步，推動(dòng)法治化建設(shè)的道路依舊艱辛，反恐法律體系只形成了初步的輪廓，要想進(jìn)一步進(jìn)行反恐工作仍需要加大打擊力度。

完善法律體系，提高我國(guó)的立法水平和質(zhì)量，在《反恐工作決定》中并沒(méi)有處理好概念與具體實(shí)施的聯(lián)系，沒(méi)有明確強(qiáng)調(diào)如何預(yù)防恐怖活動(dòng)的立法。其后，2014年9月9日，為進(jìn)一步補(bǔ)充完善《反恐工作決定》，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于辦理暴力恐怖和宗教極端刑事案件適用法律若干問(wèn)題的意見(jiàn)》（在下文中簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），規(guī)范相關(guān)案件具體審理工作?！兑庖?jiàn)》與以往的司法解釋略有不同，它不僅僅對(duì)如何定罪和管理方面進(jìn)行了具體的規(guī)定，而且它還在法官如何確定案件性質(zhì)方面做出具體的規(guī)定，充分做到依法治國(guó)，全面建設(shè)法治社會(huì)?！兑庖?jiàn)》落實(shí)對(duì)恐怖活動(dòng)和宗教極端案件的處理，明確將7種行為定性為“領(lǐng)導(dǎo)、組織、參加恐怖組織罪”，這其中包括“參與恐怖活動(dòng)的行動(dòng)計(jì)劃”、“準(zhǔn)備作案工具等活動(dòng)”、“進(jìn)行恐怖活動(dòng)體能、技能訓(xùn)練”、“建立恐怖活動(dòng)的訓(xùn)練營(yíng)地”等。但缺乏對(duì)于暴力恐怖事件的預(yù)防措施，因此要想更加有效地打擊恐怖活動(dòng)還需要進(jìn)一步完善有關(guān)打擊恐怖活動(dòng)的法律制度。

2016年1月1日《中華人民共和國(guó)反恐怖主義法》正式施行。自《反恐法》頒布以來(lái)，我國(guó)逐漸形成“以憲法為母體，反恐法為子體，多法協(xié)作”的反恐法治化新局面，確定以“人權(quán)與法治、中國(guó)國(guó)情、國(guó)與國(guó)之間協(xié)同合作”互相結(jié)合的主要方針原理。自《反恐法》頒發(fā)施行一年多以來(lái)，根據(jù)新聞公布的案件情況觀察，我國(guó)已經(jīng)處理的暴恐音影像案件共計(jì)21起。在這些案件里，依照反恐法相關(guān)條例，多數(shù)行為人將被判罰行政拘留15日以內(nèi)抑或是罰款，唯有一起案件被移交到檢察院，并做出了刑事拘留判罰，此外有一起案件根據(jù)《治安管理處罰法》做出了行政拘留三天的判罰。因?yàn)槊總€(gè)省彼此之間并沒(méi)有進(jìn)行什么對(duì)話，所以他們對(duì)于發(fā)布“暴恐音頻視頻”等行為的嚴(yán)重性并無(wú)統(tǒng)一、詳細(xì)的規(guī)劃與懲罰準(zhǔn)則，這讓案情相近的案子在不同省份里作出的是迥異的判罰。缺乏相關(guān)細(xì)則管理，就會(huì)導(dǎo)致各地對(duì)于反恐量刑自由裁量幅度不統(tǒng)一、差異過(guò)大等問(wèn)題。雖然我國(guó)已明確恐怖主義的定性，并在法律中增添恐怖活動(dòng)罪名、具體記錄反恐步驟、增強(qiáng)人權(quán)保護(hù)、繼續(xù)修繕?lè)纯謭?zhí)法體制，整個(gè)反恐法律體系已有一定規(guī)模，若完全達(dá)到高水平的反恐法治化，還必須在司法等方面不斷作出探索與修繕。

二、當(dāng)前我國(guó)反恐法制化存在的困境

（一）對(duì)宗教問(wèn)題認(rèn)識(shí)不足

反恐法治化建設(shè)道路上遇到的障礙。第一是對(duì)宗教自由認(rèn)識(shí)不夠，非常模糊，不能夠準(zhǔn)確地把握法律的界限。我國(guó)憲法明確規(guī)定，公民具有宗教信仰的自由。但在新疆少數(shù)民族群眾實(shí)際生活中，不信仰伊斯蘭教的群眾會(huì)被邊緣化，有的不去做“禮拜”、“講經(jīng)班”還會(huì)遭到親戚排斥。這樣一來(lái)，沒(méi)有信仰穆斯林的人民群眾會(huì)被那些穆斯林的信徒進(jìn)行思想上的“綁架”，這與我國(guó)所施行的公民宗教信仰自由的規(guī)定所違背，公民的權(quán)利也受到侵害。

第二是在民族平等方面公民認(rèn)識(shí)有所偏差，理解不到位。國(guó)家所提倡的民族平等說(shuō)的是每個(gè)民族在社會(huì)上都是平等的，權(quán)利相同，也同樣履行相同的義務(wù)，民族平等的實(shí)質(zhì)是各民族之間在法律面前無(wú)差別的平等對(duì)待。但實(shí)際中，往往把工作矛盾、個(gè)人矛盾、乃至正常的法律問(wèn)題都?xì)w結(jié)為民族矛盾，致使無(wú)法依法依規(guī)正確處理民族問(wèn)題。

第三是對(duì)青少年宗教認(rèn)識(shí)監(jiān)管不夠，由于新疆少數(shù)民族民眾信仰穆斯林居多，青少年也容易受到家庭傳統(tǒng)宗教氛圍的影響。使青少年更容易受到“臺(tái)比力克”（非法講經(jīng)點(diǎn)）的誤導(dǎo)，從事暴力恐怖事件。2014年6月15日年僅19歲的青少年在新疆和田棋牌室殘忍地拿刀砍殺了普通老百姓;7月30日一名愛(ài)國(guó)宗教人士在前往清真寺的路上被一群恐怖分子殺害，而經(jīng)調(diào)查兇手是年僅19歲的少年努爾買(mǎi)買(mǎi)提﹒阿比迪力米提，而該少年就是因?yàn)槭艿搅朔欠ㄗ诮痰男M惑，對(duì)其愛(ài)國(guó)宗教人士痛下殺手。

（二）源頭應(yīng)對(duì)不足，防控措施失當(dāng)

第一，不能徹底杜絕非法宗教滲透。近些年來(lái)，境外的非法宗教一點(diǎn)點(diǎn)地滲透進(jìn)我國(guó)的手段越來(lái)越高明，范圍越來(lái)越寬廣。從破獲的暴恐事件看，“三股勢(shì)力”通過(guò)地下講經(jīng)、非法宣傳品、暴恐音視頻等方式宣傳宗教極端思想，對(duì)廣大穆斯林尤其青少年穆斯林宣揚(yáng)“圣戰(zhàn)殉教進(jìn)天堂”等極端反動(dòng)言論，傳授暴恐技術(shù)知識(shí)，起到了培養(yǎng)暴恐分子的作用。非法宗教的手段越來(lái)越高明，他們利用多媒體映像和互聯(lián)網(wǎng)等傳播宗教極端思想，借助QQ聊天群、短信、微信等方式進(jìn)行宗教傳播，目的是為了襲擊和分裂國(guó)家政權(quán)，破壞國(guó)家法治體系。針對(duì)這種極其惡劣的手段，國(guó)家必須對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)厲打擊，警方也應(yīng)該采取強(qiáng)硬措施，但就目前情況來(lái)看警方在這方面的方法打擊措施有限，往往不能夠及時(shí)打擊此類非法活動(dòng)，使得一些不法分子更加猖狂。

第二，警力使用不當(dāng)。警察方面人數(shù)不足，另外警察執(zhí)法權(quán)有限。防范與打擊恐怖主義活動(dòng)，需要大量警力，由于警力不足，政府從其他部門(mén)抽掉了大批干部參與維穩(wěn)工作，還從社會(huì)上招聘了大量輔警。從法治化角度來(lái)看，非警人員沒(méi)有處置暴恐事件的執(zhí)法權(quán)，而且其專業(yè)能力不強(qiáng)，不能有效地應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。因此，新疆尤其是南疆地區(qū)的警察編制，應(yīng)從實(shí)際工作出發(fā)，大量培養(yǎng)增加專業(yè)化警察力量。

第三，預(yù)警和情報(bào)工作有所缺陷。政府面對(duì)暴恐事件的應(yīng)對(duì)措施主要體現(xiàn)在案件發(fā)生后的偵查破案，以及漫無(wú)目標(biāo)的全面防范，雖然有一定效果，但這種過(guò)分反應(yīng)反而會(huì)制造社會(huì)恐慌，給老百姓日常生活帶來(lái)不便。因此，做好預(yù)警和情報(bào)工作，比案發(fā)后處理打擊更加有效。

三、新疆地區(qū)反恐法治化建設(shè)的建議和展望

（一）完善新疆地區(qū)的反恐法律法規(guī)體系

新疆的反恐形勢(shì)不容樂(lè)觀，通過(guò)頒布反恐相關(guān)地方性法規(guī)是目前新疆打擊恐怖主義的有效方法之一。為從根本上維持新疆的穩(wěn)定，地方政府應(yīng)該注重消除體質(zhì)障礙，注重解決實(shí)際性的問(wèn)題，強(qiáng)化管理模式，使得傳統(tǒng)管理模式與時(shí)代接軌，注重創(chuàng)新，確保新疆各地區(qū)的管理工作依法、有序地進(jìn)行，力求人民安居樂(lè)業(yè)，達(dá)到人民的滿意。新疆地區(qū)的地理位置也是比較特殊的，位于西北邊陲與中亞多國(guó)毗鄰，跟周邊各國(guó)的經(jīng)濟(jì)文化交流也比較頻繁。因此，加強(qiáng)新疆地區(qū)的出入境管理制度，不斷完善邊境管理法律法規(guī)對(duì)進(jìn)一步加強(qiáng)政府部門(mén)對(duì)新疆管理有壓倒性作用。防微杜漸，把恐怖分子阻擋在國(guó)門(mén)之外，建起一道“城墻”，從而擠壓“暴恐分子”的活動(dòng)空間和機(jī)會(huì)。與此同時(shí)，有利于規(guī)范我國(guó)邊境地區(qū)周邊人員往來(lái)和商業(yè)活動(dòng)，能夠從資金渠道上打擊犯罪分子一切不利于治國(guó)安邦的活動(dòng)，保證新疆的社會(huì)穩(wěn)定。

（二）建立新疆反恐法治化預(yù)警機(jī)制

建立新疆反恐法治化預(yù)警機(jī)制是為了從源頭上進(jìn)行及時(shí)的預(yù)防，將犯罪團(tuán)伙扼殺在搖籃之中，任何事情的解決都需要從源頭出發(fā)解決，而預(yù)防恐怖活動(dòng)是為了更有效、更及時(shí)地對(duì)其治理。借鑒以往經(jīng)驗(yàn)、分析我國(guó)的現(xiàn)狀，不難看出恐怖危險(xiǎn)在新疆地區(qū)日益膨脹，新疆的形勢(shì)日益惡化，因此我國(guó)應(yīng)該加快建立新疆反恐法治化預(yù)警機(jī)制的步伐，有效預(yù)防恐怖主義才是當(dāng)下首要。

（三）加強(qiáng)國(guó)與國(guó)之間的反恐法治化的聯(lián)系

在國(guó)際反恐合作的工作之中，也有著難以處理的問(wèn)題存在，其中最主要的問(wèn)題在于各國(guó)對(duì)恐怖組織的認(rèn)定并不統(tǒng)一，而且對(duì)反恐工作具體政策的實(shí)施過(guò)程中也并不相同，從而達(dá)不到完全統(tǒng)一。比如說(shuō)，世界上存在著很多的“恐怖”組織，但是每個(gè)國(guó)家對(duì)這些組織的認(rèn)定范圍都不一樣，在西方國(guó)家他們認(rèn)為只有“東突厥斯坦伊斯蘭運(yùn)動(dòng)”才算是恐怖組織。從而使國(guó)際反恐行動(dòng)不能充分結(jié)合在一起，使國(guó)際反恐不能順利進(jìn)行。另外，各國(guó)在執(zhí)行過(guò)程中也并不是一帆風(fēng)順的，因?yàn)楦鲊?guó)的政治文化不同，所制定的政策也不一樣，并且恐怖主義的本事就帶有政治緣由。這個(gè)問(wèn)題最大困擾的就是我國(guó)，因?yàn)槲鞣絿?guó)家的標(biāo)準(zhǔn)并不是單一的，所以在有些時(shí)候就會(huì)對(duì)恐怖組織頭目給予庇護(hù)。要想真正意義上實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，必須將我國(guó)新疆的反恐問(wèn)題與各國(guó)的反恐工作進(jìn)行法治化，從而共同實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。

結(jié) 語(yǔ)

打擊恐怖分子是各級(jí)政府的目標(biāo)，也是人民群眾的心愿，既是大勢(shì)所趨，也是人心所向?？植婪肿幽耸侨祟愇拿鞯墓珨?，是社會(huì)前進(jìn)道路上的絆腳石，所以打擊恐怖犯罪刻不容緩。法治化建設(shè)乃是對(duì)于權(quán)力制約的進(jìn)程，若是懲處犯罪能夠任意妄行，無(wú)須考慮后果，那么根本不需要反恐法治的存在。反恐法治化的推行既是為了“讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行”，也為了新疆維吾爾自治區(qū)長(zhǎng)治久安、和平穩(wěn)定的發(fā)展作出重要指引性作用。國(guó)家必須通過(guò)法治這種權(quán)力來(lái)約束反恐措施，從而完成“兩個(gè)一百年”的奮斗目標(biāo)，努力實(shí)現(xiàn)我們的中國(guó)夢(mèng)。

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作者簡(jiǎn)介：趙立璋（1996.1-），男，貴州貴陽(yáng)人，就讀于新疆警察學(xué)院偵查學(xué)，研究反向：維吾爾語(yǔ)。