參與式治理在地方政府治理中的作用研究

張瑤

【摘 要】 地方政府作為國家政權(quán)的重要組成部分，是國家政權(quán)的基石。隨著國家的發(fā)展，地方政府的行政管理也應(yīng)相應(yīng)的調(diào)整，改變政府的管理理念與價值觀念，改變其舊的管理模式。參與式治理，是一種實(shí)現(xiàn)地方政府治理優(yōu)化的路徑選擇。

【關(guān)鍵詞】 參與式治理 地方政府 合作治理

一、治理與參與式治理

治理，即通過利益相關(guān)者共同參與并形成一種新的制約機(jī)制和激勵機(jī)制，以促進(jìn)外生的約束內(nèi)化為內(nèi)在的制度結(jié)構(gòu)。從治理的定義來看，治理包括兩層含義：首先，從技術(shù)層面來看，其強(qiáng)調(diào)建立發(fā)展的法律框架和培養(yǎng)參與能力，包括政治參與能力培養(yǎng)、政府管理的改進(jìn)及政府效率的提高等;其次，從公眾參與層面看，支持和培養(yǎng)公民參與到社會的發(fā)展中，是推動非政府組織的發(fā)展，進(jìn)而提高公民社會對治理的參與度和責(zé)任心。

參與式治理，是對“參與”價值和意義的突出強(qiáng)調(diào)。在參與式治理中，政府自上而下將普通公民乃至社會弱勢群體引入公共決策和監(jiān)督過程中，從而促進(jìn)政府組織行為發(fā)生相應(yīng)改變，以適應(yīng)多中心的治理模式，實(shí)現(xiàn)政府和公民、社會團(tuán)體、私人組織等的合作治理。

在參與式治理中，公眾參與是參與式治理的核心和關(guān)鍵所在。公眾參與是指社會成員自覺自愿地參加社會各種活動或事物管理的行動，是社會成員對公共管理中各種決策及其貫徹執(zhí)行的參與，是對社會的民主管理。

二、公眾參與對政府治理產(chǎn)生的積極影響

在我國政府轉(zhuǎn)型的特殊時期，公民參與治理對地方政府治理具有特殊價值和重要作用。

（1）公眾參與有利于維護(hù)社會分配的公正和社會正義。公眾參與使權(quán)力再分配，通過這種再分配，使那些當(dāng)前的弱勢公民能真正被包含進(jìn)來，能夠參與到談判和決策中來，使他們的利益得到保護(hù)，進(jìn)而促進(jìn)社會分配的公正性，也有利于社會正義的實(shí)現(xiàn)。（2）公眾參與有利于提高政府決策的質(zhì)量，優(yōu)化決策。當(dāng)前，政府的理性是有限度地，而公眾的參與為信息的收集提供了一條重要的渠道，對于提高政府決策的質(zhì)量有著重要的作用。公民的參與式治理也使政府的決策更加透明、科學(xué)、民主。（3）公眾參與有利于地方政府公信力的提升。通過公共參與對政府的決策執(zhí)行監(jiān)督，大大提升了政府政策執(zhí)行的質(zhì)量。政府的決策通過人民的參與反應(yīng)民意，政府的公信力就必然會得到提升。（4）公共參與有利于公民對政府事務(wù)進(jìn)行監(jiān)督。公眾可以通過各種方式對政府的各種行為進(jìn)行監(jiān)督。公民參與監(jiān)督可進(jìn)一步促進(jìn)法治政府的建立，促使政府部門轉(zhuǎn)變自身職責(zé)和功能，以更好地增強(qiáng)對公眾的回應(yīng)性和責(zé)任性，提高治理效率。（5）公眾參與有利于公民責(zé)任意識的強(qiáng)化。公民參與可以提高公民的民主意識和權(quán)利意識，培養(yǎng)公民的公共合作精神，從而增進(jìn)公眾參與公共決策的認(rèn)同感。提升公共的責(zé)任感，有利于公民自身素質(zhì)的發(fā)展，也更有利于政府的轉(zhuǎn)型與發(fā)展。

三、中國地方政府參與式治理的現(xiàn)實(shí)困境

在我國的基層參與式治理實(shí)踐中，遇到了許多困境，使參與式治理在我國的進(jìn)程緩慢，嚴(yán)重的影響了我國的民主進(jìn)程與地方政府治理的轉(zhuǎn)型。

（1）對于參與式治理的法制法規(guī)缺乏，沒有形成良好的法律法規(guī)及制度保障。公眾參與存在制度缺陷，需要進(jìn)一步完善參與機(jī)制。參與的權(quán)利和地位沒有得到充分的法律保障，出現(xiàn)非制度化的參與方式。

（2）非政府組織參與程度低。在我國，對非政府組織的管理制度大大限制了非政府組織在我國的快速發(fā)展，降低了其參與式治理的發(fā)生，從而不能使非政府組織發(fā)揮其在公眾參與中的重要作用。

（3）公眾參與的意識在我國仍然是比較薄弱的環(huán)節(jié)，公眾參與能力水平仍然有待提高。公眾進(jìn)行參與的責(zé)任感不強(qiáng)，公眾參與的程度并不高。公眾的參與也沒有正確的引導(dǎo)。參與需要耗費(fèi)大量資源，因此也限制了公民個人參與的發(fā)展。

（4）在政府治理過程中，公眾參與會影響政府的工作效率。公共參與需要實(shí)踐和金錢投入，對于參與者意見的考慮和反饋也會形成對政府權(quán)力的自由量裁的障礙，而信息的收集又需要一定的實(shí)踐和人員的投入，決策會比較慢。

四、完善參與主體，推動參與式治理優(yōu)化

參與式治理更為關(guān)注的則是非政府組織及公民，尤其是公民在治理實(shí)踐中作用的發(fā)揮。

（1）從政府層面層面來說，政府應(yīng)該提高參與式治理的能力建設(shè)。首先，政府應(yīng)該實(shí)施公眾參與的法定職責(zé)，政府有義務(wù)依據(jù)法律法規(guī)實(shí)施和組織公眾參與。其次，應(yīng)加強(qiáng)政府管理能力的建設(shè)。使公眾的聲音能夠有效的傳達(dá)，做出符合公眾利益的決策。再次，政府人員的勝任能力有待提高。要提升政府人員的各項(xiàng)素質(zhì)，同時也應(yīng)該使政務(wù)的處理更加的透明化，公示政府行為，增加政府政務(wù)的透明度。

（2）從非政府組織層面來說，非政府組織在公眾參與事業(yè)中也具有著重要的地位。首先，政府應(yīng)徹底轉(zhuǎn)變觀念，正視非政府組織的作用，將其看作平等的合作伙伴。其次，政府還必須做到信息公開和開放。從非政府組織與公眾的關(guān)系開看，非政府組織對公眾具有教育與引導(dǎo)作用，也可以為成為政府與公眾之間協(xié)調(diào)溝通的橋梁，非政府組織可以把政府的有關(guān)精神及政策傳達(dá)給公眾，同時也能在公眾遭受危害時，將意見及意愿等反饋給政府，成為公眾維權(quán)的屏障。

（3）從公民個人層面來說，個體的參與者是公共參與的重要部分。公民作為具有主觀能動性的主體，既有法定權(quán)利，又有能力及愿望去表達(dá)自己要求、參與規(guī)則制定、影響公共政策、決定自己所在社區(qū)的事務(wù)。公眾不僅能夠快速的獲取政府的政策信息，而且還能對政府行為進(jìn)行監(jiān)督，通過自媒體等方式對政府的不正當(dāng)行為進(jìn)行曝光，大大的促進(jìn)了政府形象的改善和政府行為的轉(zhuǎn)變。

公眾參與的方式促進(jìn)了公共政策的協(xié)商性和接受性，開啟了辯論和對話的窗口，促進(jìn)了對價值和選擇的認(rèn)同，強(qiáng)化了政策制定者之間的共識。

五、參與式治理的未來

對正處于轉(zhuǎn)型期的中國來說，“參與式治理”的政府治理模式對于加快我國民主化進(jìn)程和公民社會的建設(shè)具有一定的借鑒和啟示作用。當(dāng)代的中國的轉(zhuǎn)型時期，建立開放性的地方治理結(jié)構(gòu)，不僅要求各種社會組織在地方治理中充分發(fā)揮溝通政府與社會個體的角色功能，而且要求公民積極主動地參與到地方治理的過程中來。政府治理過程中的公眾參與，在本質(zhì)上是一個政府治理民主化的過程。