政策工具視角下我國(guó)招投標(biāo)政策文本分析

王鐿潔

（重慶大學(xué)建設(shè)管理與房地產(chǎn)學(xué)院，重慶 400045）

1 研究背景

當(dāng)今招投標(biāo)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日益激烈，今后的任務(wù)也將更繁重，為引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，規(guī)范業(yè)主行為，遏制項(xiàng)目管理中的腐敗問題，國(guó)家在2017年底修訂了《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》。雖然我國(guó)招標(biāo)投標(biāo)政策從立法實(shí)施至今取得了一定效果，但從各行業(yè)各領(lǐng)域?qū)嵭星闆r來看，對(duì)招投標(biāo)政策執(zhí)行及過程監(jiān)管依然存在很多問題。目前招投標(biāo)市場(chǎng)不科學(xué)具體的評(píng)標(biāo)方法、地方性保護(hù)主義、商業(yè)賄賂、違法違規(guī)投標(biāo)、串標(biāo)圍標(biāo)及逃避招標(biāo)等現(xiàn)象依然存在，政府需盡快采取行動(dòng)，對(duì)招投標(biāo)主體進(jìn)行引導(dǎo)，促進(jìn)參與招投標(biāo)的各方單位協(xié)同合作，標(biāo)本兼治解決此類問題。

2 國(guó)內(nèi)外招投標(biāo)現(xiàn)狀

招標(biāo)投標(biāo)是一種廣泛用于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的商品交易行為。其實(shí)質(zhì)是以較低的價(jià)格獲得最好的商品、工程和服務(wù)[1-3]。經(jīng)過200多年的發(fā)展，招標(biāo)已形成一套系統(tǒng)的國(guó)際規(guī)則，這些規(guī)則在各國(guó)政府和企業(yè)中都很常用。

自FRIEDMAN L于1956年在運(yùn)籌學(xué)中發(fā)表競(jìng)標(biāo)理論后一直廣為業(yè)界關(guān)注。采用運(yùn)籌學(xué)的科學(xué)方法研究經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的招標(biāo)問題是FRIEDMAN L第一次提出，這為日后的眾多相關(guān)研究奠定了理論基礎(chǔ)[4]。許多業(yè)界學(xué)者在對(duì)此進(jìn)行研究的過程中又提出很多研究問題和方向。其中，RICHARD E等提出了另一個(gè)方向和假設(shè)[5]，該假設(shè)指出，不同投標(biāo)人，他們的效用不一樣，這與他們各自的利益密切相關(guān)，這只是其一，另外還會(huì)受其他相關(guān)因素的綜合影響。SEYDD J運(yùn)用層次分析法，通過引進(jìn)決策者的興趣愛好，把這作為一個(gè)變量，再將決策者競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的詳細(xì)資料、己方成本和目標(biāo)作為該模型的輸入變量，這樣輸出的結(jié)果就是一個(gè)權(quán)重系數(shù)，最后投標(biāo)的報(bào)價(jià)也就各不相同，受多個(gè)因素影響很大[6]。CHUA D K H認(rèn)為做一個(gè)稱職的投標(biāo)決策者非常難，因?yàn)橥稑?biāo)決策者做決策要考慮很多影響因素，在長(zhǎng)期實(shí)踐與研究的基礎(chǔ)上，他建起了一種投標(biāo)決策模型，該模型主要是以衡量投標(biāo)公司形象及競(jìng)爭(zhēng)力、風(fēng)險(xiǎn)而存在，重點(diǎn)研究這些變量在整個(gè)運(yùn)行模式下對(duì)投標(biāo)管理產(chǎn)生的影響[7]。MARTIN S則對(duì)比最低價(jià)和次低價(jià)在招投標(biāo)方式中表現(xiàn)的不一樣，提出最低價(jià)中標(biāo)的方法[8]。

近年來，學(xué)者對(duì)競(jìng)標(biāo)領(lǐng)域的研究逐漸從制度模型的建立演變?yōu)閳?bào)價(jià)策略和評(píng)價(jià)方法的研究。在報(bào)價(jià)策略方面，WILLIAMS T P的成本估算模型、報(bào)價(jià)和成本回歸模型為投標(biāo)人的報(bào)價(jià)提供了各種理論基礎(chǔ)和定制模型[9-10]。在評(píng)標(biāo)方法方面，SKITMORE M在承包商財(cái)務(wù)穩(wěn)定性選擇方面，研究了管理能力、技術(shù)能力和安全保障措施等因素[11]。LAI K K等根據(jù)招標(biāo)文件的響應(yīng)程度、施工組織設(shè)計(jì)、投標(biāo)人的信譽(yù)和競(jìng)爭(zhēng)力評(píng)估報(bào)價(jià)，加權(quán)匯總，得分最高者中標(biāo)[12]。TZENG W L等對(duì)最優(yōu)投標(biāo)價(jià)法MAT進(jìn)行研究，指出采用MAT的中標(biāo)價(jià)會(huì)略高于最低投標(biāo)價(jià)法LBT，但更能真實(shí)反映價(jià)格，對(duì)保證工程質(zhì)量有利[13]。

在我國(guó)，招標(biāo)制度是規(guī)范社會(huì)主義市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的必然要求。它在優(yōu)化資源配置、調(diào)節(jié)市場(chǎng)行為、提高經(jīng)濟(jì)效益等方面發(fā)揮著重要作用。葉昌鴻等分析了我國(guó)工程招投標(biāo)存在的問題，并提出《論我國(guó)招標(biāo)制度存在問題及完善途徑》的對(duì)策[14]。劉慧介紹了招標(biāo)的國(guó)際實(shí)踐及我國(guó)招標(biāo)立法與國(guó)際慣例的整合[15]。游五洋認(rèn)為，招標(biāo)制度可起到信息提示和信息傳播的作用，有效減少了市場(chǎng)信息不對(duì)稱，在所有投標(biāo)人之間找到部分均衡價(jià)格，形成投標(biāo)人的博弈[16]。

綜上所述，目前國(guó)內(nèi)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)的研究涉及面很廣，對(duì)招標(biāo)政策幾乎沒有研究。本文主要通過政策工具對(duì)所收集的政策文本進(jìn)行分析，總結(jié)我國(guó)招投標(biāo)政策所涉及的內(nèi)容。

3 研究方法

本文采用內(nèi)容分析法，采用NVivo 11方法研究投標(biāo)政策文本。首先對(duì)每個(gè)策略文本中的策略工具內(nèi)容進(jìn)行編碼，以定義分析單元并進(jìn)行初步描述性分析。根據(jù)政策工具理論制定分析框架，然后根據(jù)框架將政策編號(hào)分類為頻率統(tǒng)計(jì)分析框架。最后在定量分析基礎(chǔ)上，分析我國(guó)招投標(biāo)政策存在的問題。

4 數(shù)據(jù)來源及分析

4.1 數(shù)據(jù)選擇及文本編碼

本文選擇的招標(biāo)政策文本均為公開數(shù)據(jù)，由于投標(biāo)政策涉及大量文本和內(nèi)容復(fù)雜性，為確保選擇的準(zhǔn)確性和代表性，政策文本按照以下原則進(jìn)行分類和選擇。

1）發(fā)文單位為國(guó)家級(jí)機(jī)關(guān)。

2）直接與招投標(biāo)密切相關(guān)。

3）政策類型主要包括法律法規(guī)、計(jì)劃、意見、方法、通知等，反映了國(guó)家招投標(biāo)管理的相關(guān)政策文件。

在本文中共收集73份政策樣本，并設(shè)計(jì)了分析單位編碼表（見表1），以從73份政策文本中提取信息。

表1 政策文本分析單元編碼

4.2 統(tǒng)計(jì)分析

該研究對(duì)政策文本的文本形式、年度和數(shù)量分布、領(lǐng)域和主題分布及政策文本中包含的政策工具類型進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。

4.2.1 文本形式

選擇出來的73份政策文本中，其標(biāo)題大致有“制度”“公告”“決定”“通知”“辦法”“規(guī)定”“條例”“意見”等形式，其中，最常見的政策文本以“辦法”“通知”和“規(guī)定”的形式出現(xiàn)，占總數(shù)的比例為80.83%。這些政策主要是對(duì)早期總體規(guī)劃的補(bǔ)充解釋或與特定領(lǐng)域直接相關(guān)。

4.2.2 政策年度與數(shù)量

本文所選取政策文本的起始年度為2000年，截至2018年，每年都有新的政策文本頒布。通過統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，招投標(biāo)政策的數(shù)量每年發(fā)布數(shù)量差別不大。在2016年和2017年增加數(shù)量較多，2017年達(dá)到22份。因?yàn)?017年，我國(guó)召開了“十九大”，有關(guān)部門認(rèn)真研究了各方市場(chǎng)參與者的意見和建議，充分發(fā)揚(yáng)民主，凝聚各方智慧，推動(dòng)符合國(guó)家改革和發(fā)展新形勢(shì)的行業(yè)法，適應(yīng)招標(biāo)采購和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)創(chuàng)新和實(shí)踐發(fā)展，例如，為進(jìn)一步推進(jìn)行政分權(quán)、管理一體化和服務(wù)改革優(yōu)化，對(duì)招標(biāo)投標(biāo)法和計(jì)量方法進(jìn)行了修訂。

4.2.3 政策主題

政策文本的主題和目的可通過政策主題來理解。根據(jù)招投標(biāo)法內(nèi)容，把招投標(biāo)政策領(lǐng)域中政策工具的使用分為四大領(lǐng)域，分別為項(xiàng)目范圍、材料內(nèi)容、相關(guān)主體、綜合方面。通過對(duì)73份招標(biāo)政策文本主要內(nèi)容的整理和分析，發(fā)現(xiàn)招標(biāo)政策涉及的政策主題在四大政策領(lǐng)域都非常廣泛，幾乎涵蓋了招標(biāo)的所有方面（見表2）。

4.2.4 政策工具

政府解決社會(huì)問題一個(gè)重要手段就是利用政策工具。根據(jù)我國(guó)實(shí)際情況，綜合考慮政府強(qiáng)制力程度和政策工具的目的及政策實(shí)體之間的關(guān)系，政策工具分為:自愿工具、激勵(lì)工具和權(quán)威工具、能力建設(shè)工具及學(xué)習(xí)工具。

其中，本研究將制度、標(biāo)準(zhǔn)、要求、禁令、評(píng)估、監(jiān)督和許可納入權(quán)威工具范圍；能力建設(shè)工具主要包括補(bǔ)貼和支持，基礎(chǔ)設(shè)施和系統(tǒng)建設(shè)及政策偏好。學(xué)習(xí)工具依賴于目標(biāo)群體解決相關(guān)政策問題的能力，包括信息發(fā)布、溝通、談判和宣傳學(xué)習(xí)。激勵(lì)工具根據(jù)稅收和補(bǔ)貼等財(cái)政激勵(lì)措施考慮市場(chǎng)激勵(lì)，如低息貸款、信息提供、產(chǎn)權(quán)交易等，本文主要依據(jù)“紀(jì)律”；自愿工具是指通過個(gè)人、家庭、社會(huì)組織或市場(chǎng)的角色在自愿的基礎(chǔ)上解決社會(huì)問題的方式和方法。最低程度的強(qiáng)制是政府最不具影響力的政策工具，可作為強(qiáng)制工具和激勵(lì)工具的補(bǔ)充。

表2 政策領(lǐng)域與政策主題統(tǒng)計(jì)情況

頻率分析是在73個(gè)政策文本內(nèi)容編碼的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。對(duì)于政策工具的類型，最常用的是權(quán)威工具和學(xué)習(xí)工具，分別占50.8%和24.2%，其次是能力建設(shè)工具和自愿工具，分別占14.5%和8.1%，最少的是激勵(lì)工具，占2.4%。通過對(duì)政策工具進(jìn)行編碼時(shí)可以發(fā)現(xiàn)，對(duì)于具體政策工具來說，明顯使用較多的是信息發(fā)布、規(guī)定、辦法等。進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，單一政策工具獨(dú)立使用不多，大部分還是多種政策工具混合使用，其中在信息分發(fā)中使用權(quán)威工具和學(xué)習(xí)工具更多，目的是為了能夠更好地使用權(quán)威工具。

5 結(jié)果分析

5.1 權(quán)威工具和學(xué)習(xí)工具應(yīng)用過溢

根據(jù)統(tǒng)計(jì)分析，我國(guó)招標(biāo)政策文本中涉及的大多數(shù)政策工具為權(quán)威工具和學(xué)習(xí)工具，分別占50.8%和24.2%。進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，學(xué)習(xí)工具中的信息發(fā)布常與“辦法”“決定”等聯(lián)合使用，可看出，信息發(fā)布工具主要用于通知與監(jiān)管和要求有關(guān)的具體事項(xiàng)。例如，2017年國(guó)家發(fā)改委關(guān)于印發(fā)《國(guó)務(wù)院有關(guān)部門2017年推進(jìn)電子招標(biāo)投標(biāo)工作要點(diǎn)》的通知，通知?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）率先實(shí)施2017年區(qū)域總體工作計(jì)劃和主要工作點(diǎn)，根據(jù)各點(diǎn)要求，安排2017年在該地區(qū)推廣電子招標(biāo)和招標(biāo)關(guān)鍵點(diǎn)，以及加大工作力度，切實(shí)抓好方案的落實(shí)工作。2018年，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布了關(guān)于印發(fā)《公共資源交易評(píng)標(biāo)專家專業(yè)分類標(biāo)準(zhǔn)》的通知，公布了公共資源交易評(píng)價(jià)專家的專業(yè)分類標(biāo)準(zhǔn)。

5.2 我國(guó)招標(biāo)投標(biāo)政策的自愿工具應(yīng)用相對(duì)不足，激勵(lì)工具使用太少

自愿工具強(qiáng)調(diào)社會(huì)自治，社會(huì)實(shí)體在自愿的基礎(chǔ)上自我管理以解決社會(huì)問題，重點(diǎn)是市場(chǎng)工具。在招投標(biāo)領(lǐng)域使用自愿工具的主要目的是通過給社會(huì)組織、投標(biāo)人等主體形成一定的競(jìng)爭(zhēng)壓力，從而激發(fā)活力，增加市場(chǎng)活動(dòng)、自由和安全。本研究收集的政策文本統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，使用自愿工具相對(duì)不足。對(duì)于激勵(lì)工具的使用更少，激勵(lì)工具主要以獎(jiǎng)懲為主，例如，2016年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)的指導(dǎo)意見》，主要采用信用激勵(lì)和約束手段，增加對(duì)誠(chéng)信主體的激勵(lì)和對(duì)嚴(yán)重不信任主體的懲罰，使可信賴的受益者和不值得信賴的人受到限制。因此，為調(diào)動(dòng)市場(chǎng)活躍性，應(yīng)合理使用激勵(lì)工具。