鄉(xiāng)村振興背景下對(duì)鄉(xiāng)村規(guī)劃師制度的思考

文/廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院 黃 浩

0 引言

2018年1月2日，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》由中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布，《意見》指出：農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本性問題，沒有農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化，就沒有國(guó)家的現(xiàn)代化。實(shí)現(xiàn)民族復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)，重點(diǎn)在農(nóng)村；建設(shè)美麗中國(guó)，重點(diǎn)也在農(nóng)村。隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實(shí)踐進(jìn)一步深入，鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃建設(shè)需準(zhǔn)確把握鄉(xiāng)村振興科學(xué)內(nèi)涵，挖掘鄉(xiāng)村的多種功能和價(jià)值，而廣大鄉(xiāng)村地區(qū)長(zhǎng)期以來缺乏專業(yè)人才，對(duì)進(jìn)一步發(fā)展造成極大限制，規(guī)劃建設(shè)領(lǐng)域?qū)I(yè)人員需深度介入，持續(xù)助力鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃建設(shè)，滿足鄉(xiāng)村地區(qū)對(duì)強(qiáng)化規(guī)劃建設(shè)工作的迫切需求，推進(jìn)鄉(xiāng)村規(guī)劃師制度是實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)的重要途徑。

1 鄉(xiāng)村規(guī)劃師制度實(shí)踐概況

1.1 成都

成都首創(chuàng)鄉(xiāng)村規(guī)劃師制度，自2003年以來，鄉(xiāng)村規(guī)劃師招募面向社會(huì)，采取公開招聘、征集機(jī)構(gòu)志愿者和個(gè)人志愿者、選調(diào)任職、選派掛職等方式，配置到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，具有“全域覆蓋、事權(quán)分離、廣泛參與、持續(xù)長(zhǎng)效”特點(diǎn)。通過推進(jìn)鄉(xiāng)村規(guī)劃師制度，吸引了海內(nèi)外、行業(yè)內(nèi)的專業(yè)技術(shù)人員參與鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)，為成都城市建設(shè)作出了巨大貢獻(xiàn)。

1.2 杭州

杭州市通過實(shí)施駐鎮(zhèn)規(guī)劃師、鄉(xiāng)村規(guī)劃員、鄉(xiāng)村規(guī)劃聯(lián)絡(luò)員制度，為鄉(xiāng)村規(guī)劃科學(xué)編制和實(shí)施、鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)監(jiān)督管理提供人力和技術(shù)支持，三者在鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)中分工明確，各有側(cè)重又相互配合，目前正在試點(diǎn)推進(jìn)中。具有“全域覆蓋、全程服務(wù)”特點(diǎn)。

1.3 珠海

珠海市通過村莊建設(shè)規(guī)劃編制項(xiàng)目后期跟蹤服務(wù)的形式，由參與珠海市村莊建設(shè)規(guī)劃項(xiàng)目編制的規(guī)劃設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)以“結(jié)對(duì)”方式，選送符合條件的專業(yè)技術(shù)志愿者配置到村。由于鄉(xiāng)村規(guī)劃志愿者全程參與“結(jié)對(duì)”村莊規(guī)劃，熟悉情況且專業(yè)程度較高，能較好解決村莊規(guī)劃實(shí)施過程中遇到的問題并將規(guī)劃持續(xù)貫徹進(jìn)村莊建設(shè)活動(dòng)中，對(duì)珠海市美麗鄉(xiāng)村建設(shè)持續(xù)推進(jìn)作出巨大貢獻(xiàn)，具有“人村結(jié)對(duì)、持續(xù)實(shí)施”特點(diǎn)。

各地鄉(xiāng)村規(guī)劃師制度實(shí)踐對(duì)提升鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)水平起到巨大推動(dòng)作用，但因尚處探索階段，在鄉(xiāng)村規(guī)劃師制度實(shí)施過程中，暴露出一系列亟需完善之處，尤其是在鄉(xiāng)村規(guī)劃師的定位與職責(zé)、人才構(gòu)成機(jī)制2方面。

2 鄉(xiāng)村規(guī)劃師定位與職責(zé)

2.1 問題分析

成都市對(duì)鄉(xiāng)村規(guī)劃師的定位為“成都市郊區(qū)（市）縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)鄉(xiāng)村規(guī)劃師”，是由區(qū)（市）縣政府統(tǒng)一選拔任命的專職鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃技術(shù)負(fù)責(zé)人。在職能上僅代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府履行規(guī)劃編制職責(zé)，不代替相關(guān)職能部門的行政審批和監(jiān)督職能。鄉(xiāng)村規(guī)劃師只配置到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身的規(guī)劃建設(shè)工作就很繁重，鄉(xiāng)村規(guī)劃師常無暇顧及真正的“鄉(xiāng)村”基層規(guī)劃建設(shè)，其實(shí)主要在進(jìn)行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃師”工作。

杭州市通過《關(guān)于實(shí)施駐鎮(zhèn)規(guī)劃師和鄉(xiāng)村規(guī)劃員制度的工作意見》《杭州市鄉(xiāng)村規(guī)劃聯(lián)絡(luò)員工作規(guī)程》2個(gè)文件明確了駐鎮(zhèn)規(guī)劃師、鄉(xiāng)村規(guī)劃員、鄉(xiāng)村規(guī)劃聯(lián)絡(luò)員各自的定位與職能。駐鎮(zhèn)規(guī)劃師主要對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)整體發(fā)展進(jìn)行跟蹤研究并參與規(guī)劃建設(shè)的研究決策，提供技術(shù)服務(wù)與指導(dǎo)，不參與具體的規(guī)劃管理工作；鄉(xiāng)村規(guī)劃員更偏重于鄉(xiāng)村規(guī)劃的實(shí)施管理，主要包括鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證核發(fā)、批后跟蹤管理及農(nóng)村住房的定位放樣、基槽驗(yàn)線、主體完工復(fù)核等具體工作；鄉(xiāng)村規(guī)劃聯(lián)絡(luò)員主要通過參與村莊規(guī)劃編制和規(guī)劃宣傳來推進(jìn)村莊規(guī)劃實(shí)施。成都、杭州將鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)監(jiān)督管理工作分為3方面且由專人負(fù)責(zé)，能更有效推進(jìn)鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)。杭州市在2018年年底開始推行這一制度，尚未有相關(guān)實(shí)踐反饋。

珠海則是以鄉(xiāng)村規(guī)劃志愿者的形式，直接服務(wù)于村“兩委”，對(duì)村內(nèi)涉及規(guī)劃、建設(shè)事務(wù)的決策提供參考意見，但因以志愿者形式參與村莊規(guī)劃建設(shè)，參與時(shí)間有限，且各村對(duì)村莊建設(shè)的熱情與投入度參差不齊，導(dǎo)致推行鄉(xiāng)村規(guī)劃志愿者的實(shí)際效果不如預(yù)期。

2.2 完善建議

因鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃建設(shè)工作紛繁復(fù)雜，且地方財(cái)力有限，綜合分析成都、杭州、珠海的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，建議鄉(xiāng)村規(guī)劃師由2個(gè)層級(jí)構(gòu)成，即由配置到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的專職鄉(xiāng)村規(guī)劃師及“結(jié)對(duì)”到村的鄉(xiāng)村規(guī)劃志愿者構(gòu)成，實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村兩級(jí)全覆蓋。

專職鄉(xiāng)村規(guī)劃師定位上應(yīng)是杭州的“鄉(xiāng)村規(guī)劃員”與成都“鄉(xiāng)村規(guī)劃師”的結(jié)合體，在縣（區(qū)）級(jí)規(guī)劃管理和鄉(xiāng)村基層規(guī)劃建設(shè)之間起到紐帶作用，重點(diǎn)是“鄉(xiāng)村”而非“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”，直接著力于“鄉(xiāng)村”基層規(guī)劃建設(shè)。鄉(xiāng)村規(guī)劃師作為專業(yè)技術(shù)人員，既從鄉(xiāng)鎮(zhèn)角度為上級(jí)規(guī)劃決策提供建議，同時(shí)也由上級(jí)規(guī)劃管理部門直接管理，對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)的規(guī)劃管理起到監(jiān)督監(jiān)察作用，同時(shí)還需將上級(jí)決策轉(zhuǎn)譯成百姓聽得懂的規(guī)劃建設(shè)指導(dǎo)意見，成為上下級(jí)溝通的橋梁。

鄉(xiāng)村規(guī)劃志愿者對(duì)口行政村進(jìn)行一對(duì)一服務(wù)，直接服務(wù)于村兩委，為鄉(xiāng)村建設(shè)活動(dòng)提供技術(shù)指導(dǎo)與協(xié)助，直接助力鄉(xiāng)村建設(shè)。

3 鄉(xiāng)村規(guī)劃師人才構(gòu)成機(jī)制的分析與建議

3.1 分析

3.1.1 成都

鄉(xiāng)村規(guī)劃師主要通過社會(huì)招聘、機(jī)構(gòu)志愿者、個(gè)人志愿者、選調(diào)任職和選派掛職等途徑選擇。其中的機(jī)構(gòu)志愿者和個(gè)人志愿者因無明確的工作任務(wù)要求，很少為鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃管理工作投入時(shí)間和精力。

3.1.2 杭州

分別采取購(gòu)買服務(wù)（駐鎮(zhèn)規(guī)劃師）、聘請(qǐng)任用（鄉(xiāng)村規(guī)劃員）、兩委兼任（鄉(xiāng)村規(guī)劃聯(lián)絡(luò)員）3種方式配備。駐鎮(zhèn)規(guī)劃師任職包括全職和兼職2種形式，鄉(xiāng)村規(guī)劃員任職方式為全職，鄉(xiāng)村規(guī)劃聯(lián)絡(luò)員一般由村兩委干部兼任，實(shí)現(xiàn)了從鎮(zhèn)到村全覆蓋。在該機(jī)制下，重心依然在鎮(zhèn)層面，缺乏直接服務(wù)于村兩委的專業(yè)人員，鄉(xiāng)村規(guī)劃員要面對(duì)全鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)管理問題，工作量不可小覷。

3.1.3 珠海

通過對(duì)村莊建設(shè)規(guī)劃編制項(xiàng)目的后期跟蹤服務(wù)，專業(yè)技術(shù)志愿者來源于參與過珠海市村莊建設(shè)規(guī)劃項(xiàng)目編制的規(guī)劃設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)。鄉(xiāng)村規(guī)劃志愿者不駐村，主要采用電話、電子郵件形式對(duì)所服務(wù)的村居的規(guī)劃建設(shè)工作進(jìn)行指引，但因缺乏在鎮(zhèn)（街）層面的專業(yè)人員配置，在鎮(zhèn)（街）內(nèi)部的鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)方面的專業(yè)統(tǒng)籌有所欠缺。

3.2 建議

3.2.1 專職鄉(xiāng)村規(guī)劃師

以聘請(qǐng)任用為主，選調(diào)任職和選派掛職為輔，應(yīng)強(qiáng)調(diào)專業(yè)性，招聘重視專業(yè)背景與工作履歷。同時(shí)，完善人才流動(dòng)政策，出臺(tái)長(zhǎng)效化政策，如明確社會(huì)招聘的鄉(xiāng)村規(guī)劃師被連續(xù)聘任若干期后可獲得政府正式編制等規(guī)定。將鄉(xiāng)村規(guī)劃師納入人才庫(kù)管理，儲(chǔ)備規(guī)劃專業(yè)技術(shù)人才，根據(jù)工作需要適時(shí)補(bǔ)充到規(guī)劃技術(shù)人才隊(duì)伍中。

3.2.2 鄉(xiāng)村規(guī)劃志愿者

因鄉(xiāng)村地區(qū)情況各異，面臨問題各有側(cè)重，應(yīng)盡量保證人才的專業(yè)化和多元化，適應(yīng)所服務(wù)鄉(xiāng)村的具體要求即可，不強(qiáng)調(diào)其專業(yè)。根據(jù)實(shí)際需求確定鄉(xiāng)村規(guī)劃師選聘的專業(yè)范圍，包括但不限于規(guī)劃、建筑、結(jié)構(gòu)、園林、景觀、道路交通、市政工程、建設(shè)管理等專業(yè)領(lǐng)域。同時(shí)，應(yīng)考慮鄉(xiāng)村發(fā)展的實(shí)際情況，可將鄉(xiāng)賢、鄉(xiāng)村工匠等納入考慮范疇。

建立共享交流機(jī)制，鼓勵(lì)鄉(xiāng)村規(guī)劃師日常交流，保證鄉(xiāng)村規(guī)劃資源的開放和共享；定期組織鄉(xiāng)村規(guī)劃師的考察和培訓(xùn)活動(dòng)，汲取先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，應(yīng)建立完善的流動(dòng)機(jī)制，保證鄉(xiāng)村規(guī)劃師的多渠道人才流動(dòng)，保障鄉(xiāng)村規(guī)劃人才資源的持續(xù)與更新。

4 結(jié)語

鄉(xiāng)村規(guī)劃師制度設(shè)立的目的是適應(yīng)鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展需要，為鄉(xiāng)村規(guī)劃的科學(xué)編制和實(shí)施、建設(shè)監(jiān)督管理提供人力保障。期待各地不斷完善鄉(xiāng)村規(guī)劃師的制度設(shè)計(jì)，形成促進(jìn)鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃管理規(guī)范化的長(zhǎng)效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。