祁連山自然保護(hù)區(qū)環(huán)境執(zhí)法調(diào)查研究

鄭劉濤

【摘 要】祁連山保護(hù)區(qū)已經(jīng)受到多部環(huán)境法律的規(guī)制，環(huán)境破壞卻屢有發(fā)生，針對祁連山保護(hù)區(qū)環(huán)境執(zhí)法調(diào)查研究，將有助于了解這種現(xiàn)象出現(xiàn)的原因，破解當(dāng)前這種有法不依的困境。文章通過實(shí)地調(diào)查研究，針對祁連山保護(hù)區(qū)獨(dú)特的環(huán)境破壞成因、在西部地區(qū)獨(dú)特的生態(tài)地位、自身獨(dú)特的地理環(huán)境進(jìn)行分析，對保護(hù)區(qū)環(huán)境執(zhí)法進(jìn)行針對性調(diào)研，有利于制定出有針對性的對策，嘗試構(gòu)建起對政府責(zé)任的追究機(jī)制，進(jìn)而解決好環(huán)境執(zhí)法難，治理好祁連山環(huán)境。

【關(guān)鍵詞】環(huán)境執(zhí)法;政府責(zé)任;執(zhí)行難;祁連山保護(hù)區(qū)

【中圖分類號】D927;D922.68【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A 【文章編號】1674-0688（2019）02-0239-03

0 引言

執(zhí)法在廣義上是指國家司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)及其委托的組織和人員，依據(jù)法律賦予的職權(quán)和規(guī)定的程序，對法律進(jìn)行貫徹實(shí)施的活動。執(zhí)法在狹義上是指法的執(zhí)行，是指在行使行政管制權(quán)過程中的國家行政機(jī)關(guān)及被授權(quán)、委托的組織和人員，按照法律規(guī)定的程序和職權(quán)，對法律的實(shí)施活動。環(huán)境執(zhí)法是執(zhí)法活動的重要組成部分，環(huán)境保護(hù)部門依據(jù)法律規(guī)定做出決定過程，依據(jù)環(huán)境執(zhí)法部門在行政審批、排污費(fèi)征收、許可、監(jiān)管、處罰的過程中，實(shí)施法律法規(guī)和政策，來達(dá)到減少污染排放、預(yù)防環(huán)境污染、處理環(huán)境糾紛的目的。

為了研究祁連山保護(hù)區(qū)環(huán)境執(zhí)法存在的問題，本文以祁連山保護(hù)區(qū)祁連縣作為重點(diǎn)研究對象，主要采取了文獻(xiàn)資料分析法、問卷調(diào)查法、數(shù)據(jù)統(tǒng)計法等，對環(huán)境執(zhí)法的現(xiàn)實(shí)情況進(jìn)行分析，問卷調(diào)查分為兩部分，一部分問卷的主要對象為保護(hù)區(qū)附近的居民，另一部分的問卷為當(dāng)?shù)丨h(huán)境執(zhí)法人員;借助該創(chuàng)新項目總結(jié)保護(hù)區(qū)環(huán)境執(zhí)法存在的具體問題，提出一些改善環(huán)境執(zhí)法的對策，嘗試構(gòu)建起當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境責(zé)任追究機(jī)制，將有助于針對性地研究當(dāng)?shù)丨h(huán)境執(zhí)法的特殊問題，對于破解祁連山保護(hù)區(qū)環(huán)境執(zhí)法困境有重要意義。

1 對祁連縣祁連山保護(hù)區(qū)調(diào)研的基本情況

本次調(diào)研隨機(jī)選取祁連縣祁連山保護(hù)區(qū)附近居民為一部分調(diào)研對象，被調(diào)研對象的主要職業(yè)為牧民、農(nóng)民、環(huán)境執(zhí)法人員。這次調(diào)研對祁連縣祁連山保護(hù)區(qū)附近居民發(fā)放調(diào)查問卷200份，回收181份，有效回收率為90.5%，針對當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門執(zhí)法人員發(fā)放調(diào)查問卷100份，收回92份，有效回收率92%;綜合調(diào)查問卷反饋的意見，反饋的主要問題為以下幾點(diǎn)。

1.1 祁連山保護(hù)區(qū)地理位置制約了環(huán)境執(zhí)法

本次調(diào)研顯示，對當(dāng)?shù)鼐用裾{(diào)查問卷中有180人次認(rèn)為保護(hù)區(qū)地理位置偏遠(yuǎn)，屬于高寒地帶，交通不便，每年因大雪等封山期較長，有的年份8月份起當(dāng)?shù)鼐烷_始積雪;對環(huán)境執(zhí)法人員的調(diào)研中，有88人次認(rèn)為是由于保護(hù)區(qū)所轄的范圍太大，根據(jù)2014年規(guī)劃調(diào)整后，祁連山自然保護(hù)區(qū)面積為198.7萬hm2，再加上外圍已經(jīng)劃定的66.6萬hm2的保護(hù)地帶，總面積達(dá)到265.3萬hm2，相當(dāng)于天津、北京兩市面積總和。在甘肅省轄區(qū)內(nèi)有金昌、張掖、武威3市8縣及山丹軍馬養(yǎng)殖場。祁連山東西方向長度為800 km。但是現(xiàn)實(shí)情況是，保護(hù)區(qū)內(nèi)執(zhí)法人員數(shù)量有限，執(zhí)法設(shè)備簡陋，限制了執(zhí)法手段的選擇，很難進(jìn)行有效執(zhí)法。

1.2 祁連山保護(hù)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平制約了環(huán)境執(zhí)法

祁連山保護(hù)區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)資源豐富，植被資源也很豐富，但是按照國家政策，為了保護(hù)好生態(tài)，在這廣闊的保護(hù)區(qū)內(nèi)不能搞開發(fā)，勢必將嚴(yán)重影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，雖然可持續(xù)發(fā)展一直在提倡，但真正落到實(shí)處的很少。

各級地方政府對環(huán)境問題的重視程度遠(yuǎn)不如環(huán)境政策所倡導(dǎo)的那樣高：環(huán)境破壞往往是特定生產(chǎn)力水平下經(jīng)濟(jì)發(fā)展的伴生物，當(dāng)面臨經(jīng)濟(jì)建設(shè)這一中心任務(wù)時，地方政府往往優(yōu)先考慮的是能夠為解決地方社會治理問題提供物質(zhì)保證的經(jīng)濟(jì)增長問題，因此地方政府往往在面臨諸多利益的權(quán)衡時將環(huán)境利益暫時放在一邊。長此下去，當(dāng)?shù)卣畬τ诃h(huán)境保護(hù)的重視程度和環(huán)境保護(hù)部門的執(zhí)法力度與環(huán)境保護(hù)法制定所體現(xiàn)的意圖相差太遠(yuǎn)。這樣會使得環(huán)境保護(hù)執(zhí)法部門對環(huán)境破壞行為實(shí)施打擊的過程中，常常會遇到手中的執(zhí)法權(quán)利不能順利執(zhí)行下去的尷尬境地。地方政府的財政收入中相當(dāng)部分來自當(dāng)?shù)氐钠髽I(yè)，有些企業(yè)對當(dāng)?shù)囟愂盏呢暙I(xiàn)甚至達(dá)到了40%，政府官員因此就成為企業(yè)的保護(hù)傘。一旦環(huán)保局等職能部門開始著手對污染企業(yè)進(jìn)行治理整頓，政府就會出面干涉。

1.3 認(rèn)為當(dāng)?shù)丨h(huán)境遭到破壞的時間久遠(yuǎn)、短期難以恢復(fù)的所占比例較高

對當(dāng)?shù)鼐用竦恼{(diào)研顯示，認(rèn)為是由于環(huán)境破壞歷史較長，因而導(dǎo)致短期之內(nèi)難以恢復(fù)原狀的有170人次，占比達(dá)85%，當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境破壞開始于20世紀(jì)60年代末70年代初，初期以森林砍伐、盜伐為主，當(dāng)年有“吃得苦中苦，為了兩萬五”（每年要完成2.5萬m3的森林采伐任務(wù)）的說法;20世紀(jì)80年代以礦山開采為主;90年代后以小水電開發(fā)為主[1]。早期大規(guī)模破壞留下很大的生態(tài)創(chuàng)傷，需要時間去慢慢恢復(fù)。因此，短期之內(nèi)的環(huán)境執(zhí)法很難收到效果，看不到環(huán)境狀況的改良，打擊環(huán)境破壞行為作為當(dāng)?shù)卣囊豁椚蝿?wù)，需要被長久地堅持下去。

1.4 認(rèn)為環(huán)境執(zhí)法困難的占據(jù)較大比例

總結(jié)了88位環(huán)境執(zhí)法者所認(rèn)為的環(huán)境執(zhí)法難的表現(xiàn)。其中，認(rèn)為“環(huán)境法律不健全”的人最多，有60人選擇;其次分別是“執(zhí)法人員、手段、經(jīng)費(fèi)不足”，50人;“環(huán)保部門沒有強(qiáng)制執(zhí)法權(quán)”，45人;“地方保護(hù)主義”，38人;“管理體制問題”，35人;“職能部門不協(xié)調(diào)”，20人。認(rèn)為“環(huán)境法律不健全”的執(zhí)法者對于現(xiàn)行環(huán)境法律體系的看法表述有很多，主要有“法律比較柔軟，可操作余地不大”“法律法規(guī)太空”“法規(guī)本身內(nèi)部有矛盾”“法律法規(guī)不健全，沒有給環(huán)保執(zhí)法很好的規(guī)定和依據(jù)”“法律是結(jié)果法，而不是行為法，但事實(shí)應(yīng)該是結(jié)果法和行為法結(jié)合的，這種法律執(zhí)法比較麻煩，可操作性比較差，不簡單明了”“環(huán)境法規(guī)定太粗糙”等。

2 祁連山環(huán)境執(zhí)法困境的原因

（1）中央政府自21世紀(jì)以來，開始將科學(xué)發(fā)展觀確立為指導(dǎo)思想，直接否定了以GDP增長為中心的發(fā)展模式，將“綠色GDP”合并到對地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的考核當(dāng)中。但是地方政府面對的最主要的壓力和挑戰(zhàn)，依然是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，因為完成上級任務(wù)、實(shí)現(xiàn)趕超發(fā)展及擴(kuò)大稅收財源等，都是需要財力的支撐，需要經(jīng)濟(jì)的發(fā)展作為鋪墊。由此，當(dāng)環(huán)境污染治理與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)生沖突時，地方官員就強(qiáng)調(diào)對經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的追逐，而忽視環(huán)境保護(hù)等指標(biāo)的評判。同時，地方政府依然把推動投資和增長作為首要任務(wù)，導(dǎo)致官員在決策和執(zhí)行時，剔除了生態(tài)、自然等價值的思考，進(jìn)而疏遠(yuǎn)大多數(shù)的群眾，在現(xiàn)實(shí)中極力討好資本和商人，不惜犧牲廣大人民群眾的切身利益以此滿足自己的和投資商的利益;更有甚者，為了追求短期之內(nèi)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，甚至奉行“為環(huán)境污染保駕護(hù)航”原則，漠視人民群眾的健康，為此不惜走向群眾的對立面，當(dāng)出現(xiàn)環(huán)境侵權(quán)事件時，缺乏內(nèi)在的激勵機(jī)制去給當(dāng)事人提供救濟(jì)，甚至充當(dāng)違法排污企業(yè)的保護(hù)傘。

（2）法律上有難點(diǎn)，要解決環(huán)境執(zhí)法困境，還要實(shí)現(xiàn)規(guī)則之治?，F(xiàn)行的立法沒有規(guī)范生態(tài)破壞型侵權(quán)行為的規(guī)定，難以為規(guī)制生態(tài)破壞型侵權(quán)提供法律依據(jù)，這是執(zhí)法者認(rèn)為現(xiàn)行法律導(dǎo)致環(huán)境執(zhí)法缺少依據(jù)的重要原因。目前，我國把“環(huán)境侵權(quán)”作為一種特殊的侵權(quán)行為，在立法條文上直接定位成“污染環(huán)境造成他人損害”的行為，法院如果受理環(huán)境破壞案件，這個法律規(guī)定就是最基本和最為重要的法律根據(jù)，但是現(xiàn)實(shí)中法律對此缺乏規(guī)定，導(dǎo)致法院受理該類案件缺乏法律依據(jù)，環(huán)境破壞行為很難通過訴訟機(jī)制被追究責(zé)任，進(jìn)而，環(huán)境執(zhí)法活動缺少司法系統(tǒng)的支撐。

3 調(diào)研結(jié)論及改善環(huán)境執(zhí)法的幾點(diǎn)對策

我國已經(jīng)是一個處于重工業(yè)化中期進(jìn)程的國家，進(jìn)入了環(huán)境高風(fēng)險時期，環(huán)境破壞事件的頻繁發(fā)生，預(yù)示著生態(tài)環(huán)境存在著巨大的危機(jī)，嚴(yán)重威脅著群眾的生命和財產(chǎn)安全及公共環(huán)境資源，但是我國目前在環(huán)境損害賠償方面的法律體系存在著重大缺陷，《環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》等確立的制度不僅十分原則抽象，而且僅對環(huán)境損害做出了規(guī)定，尚未建立充分完善的環(huán)境損害賠償制度，致使一些重大的環(huán)境損害仍游離于法律的規(guī)制之外，處理法律調(diào)整的盲點(diǎn)。

3.1 完善環(huán)境保護(hù)法律體系

目前環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)還需要完善，現(xiàn)行環(huán)保法對于環(huán)境執(zhí)法只是一些籠統(tǒng)簡單的規(guī)定，缺乏可操作性，導(dǎo)致環(huán)保執(zhí)法部門執(zhí)行效力有限，使環(huán)保執(zhí)法部門在處理環(huán)境損害賠償糾紛時無具體規(guī)則可循。為此，可以在制定新環(huán)保法律法規(guī)時，邀請相關(guān)環(huán)境執(zhí)法人員參與制定，借助他們的實(shí)踐經(jīng)驗，可以使得相關(guān)法律的可操作性增強(qiáng)。在此背景下，也可借鑒發(fā)達(dá)國家成功解決環(huán)境問題的經(jīng)驗，包括環(huán)境損害立法的經(jīng)驗，制定一部全面系統(tǒng)的、專門的《環(huán)境保護(hù)法》。

3.2 解決地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題

對于環(huán)境執(zhí)法者普遍認(rèn)為存在著法律不健全、執(zhí)法能力不足、管理體制缺陷等問題，除了完善立法、進(jìn)行專門的有針對性的立法之外，正如調(diào)研資料和訪談顯示的，需要改變地方政府的經(jīng)濟(jì)決策和行為導(dǎo)向，在祁連山保護(hù)區(qū)要轉(zhuǎn)變地方政府及經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心的思想，從根本上解決環(huán)境侵權(quán)的行政救濟(jì)危機(jī)。

祁連山保護(hù)區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)資源豐富，但是為了保護(hù)好生態(tài)，廣闊的保護(hù)區(qū)內(nèi)不能搞開發(fā)，必將嚴(yán)重影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，為此有必要落實(shí)好國家對于保護(hù)區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付，解決好經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題，上級政府在政策制定上適當(dāng)考慮地方發(fā)展權(quán)益，照顧好地方利益，讓當(dāng)?shù)匕傩?、政府沒有經(jīng)濟(jì)上的困擾，進(jìn)而促進(jìn)當(dāng)?shù)丨h(huán)境執(zhí)法的改善。

3.3 構(gòu)建對地方政府責(zé)任追究機(jī)制

強(qiáng)化地方政府責(zé)任的追究機(jī)制，為順暢環(huán)境侵權(quán)行政救濟(jì)機(jī)制提供切實(shí)的支撐與作用空間。政府承擔(dān)環(huán)境保護(hù)責(zé)任的主體太過于單一，一般都是由有關(guān)的行政機(jī)關(guān)的工作人員或者環(huán)境保護(hù)監(jiān)管人員去承擔(dān)有關(guān)的法律責(zé)任，行政機(jī)關(guān)作為環(huán)境監(jiān)管者卻不用承擔(dān)法律責(zé)任，法律法規(guī)對此處的規(guī)定為空白。因此，環(huán)境法律規(guī)范應(yīng)明確規(guī)定政府行政首長及政府官員的考核指標(biāo)體系，明確環(huán)境行政問責(zé)的對象、范圍、條件、后果;同時，增加對地方政府或環(huán)境保護(hù)部門暫停某項職權(quán)的法律責(zé)任的規(guī)定[2]。只有完善政府環(huán)境責(zé)任制度，建立監(jiān)管者的法律機(jī)制，改變法律體制的積弊，才能真正避免環(huán)境執(zhí)法部門在環(huán)境監(jiān)管和環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)中軟弱無力的尷尬處境[3]。

參 考 文 獻(xiàn)

[1]鳳凰資訊.若祁連山繼續(xù)被破壞“一帶一路”通道將受阻[EB/OL].http：//news.ifeng.com/a/20170721/5147096-4_0.shtml，2017-08-08.

[2]吳志紅.行政公產(chǎn)視野下的政府環(huán)境法律責(zé)任初論[J].河海大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2008（3）.

[3]呂忠梅.監(jiān)管環(huán)境監(jiān)管者：立法缺失及機(jī)制構(gòu)建[J].法商研究，2009（5）.

[責(zé)任編輯：高海明]