中心城市與周邊中小城市合作模式探索

【摘 要】帶動周邊中小城市發(fā)展是中心城市的歷史使命，而相鄰城市之間同時存在競爭和合作關(guān)系，阻礙城際合作最大的問題是地方保護(hù)主義、各自為政，因此城市之間需要建立相互依賴的合作伙伴關(guān)系。廣州作為國家中心城市，承擔(dān)著扶助清遠(yuǎn)的行政任務(wù)，以深汕特別合作區(qū)為參考，可考慮在清遠(yuǎn)西南三鎮(zhèn)建立廣州全面主導(dǎo)的廣清特別合作區(qū)，成為廣州“第11+1區(qū)”，以最大限度地克服行政障礙，加速廣清一體化。

【關(guān)鍵詞】城際合作;廣清一體化;廣清特別合作區(qū)

【中圖分類號】F127 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A 【文章編號】1674-0688（2019）12-0017-03

1 帶動周邊中小城市發(fā)展是中心城市的歷史使命

中心城市是指在一定區(qū)域的社會經(jīng)濟(jì)活動中處于重要地位、具有綜合功能或多種主導(dǎo)功能、起著樞紐作用的大城市（城區(qū)人口>100萬）、特大城市（城區(qū)人口為500萬～1 000萬）和超大城市（城區(qū)人口>1 000萬）。而數(shù)量龐大、分布廣泛的中小城市（城區(qū)人口<100萬），集中了我國大量的人口、資源、產(chǎn)業(yè)等，大力發(fā)展中小城市對于推進(jìn)我國城市化進(jìn)程、全面建設(shè)小康社會具有重大意義。

目前，我國確立了北京、天津、上海、廣州等九座國家中心城市?！秶抑行某鞘兴{(lán)皮書：國家中心城市建設(shè)報告（2018）》指出，國家中心城市都是所在區(qū)域城市群的核心龍頭城市，除了關(guān)注自身功能提升以外，還需要充分加強(qiáng)與周邊城市區(qū)域的優(yōu)勢互補(bǔ)和協(xié)同發(fā)展，建設(shè)高效聯(lián)動、富有活力和競爭力的城市群，形成以中心城市為核心、帶動區(qū)域整體均衡協(xié)同發(fā)展的良性格局[1]。

由此可見，國家設(shè)立中心城市的一個重要目的，就是希望中心城市帶動周邊中小城市尤其是貧困落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)整體均衡發(fā)展。

2 城際合作概述

一個城市同周邊的城市必然存在密切聯(lián)系，從而推動了城際關(guān)系的產(chǎn)生和發(fā)展。近年來，學(xué)者們對城際關(guān)系的研究主要是從城市間經(jīng)濟(jì)聯(lián)系、功能分工和城際競爭合作關(guān)系等角度開展的。而隨著城市群的發(fā)展，對城市群及群內(nèi)城市間存在的競爭合作關(guān)系的研究成為熱點。我國各地不斷爆發(fā)的地方政府之間乃至民間自發(fā)的爭搶鐵路過境的事件，也印證了城市尤其是相鄰城市之間的競爭關(guān)系。

城際關(guān)系主要是城際政府之間的關(guān)系。我國政府間關(guān)系包括縱向（如中央—省—地市—縣—鎮(zhèn)）和橫向（如地方政府間的關(guān)系）兩個維度。縱向關(guān)系具有政治意義，而橫向關(guān)系主要具有經(jīng)濟(jì)意義，影響著國家和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。橫向關(guān)系不存在命令與服從、指導(dǎo)與被指導(dǎo)、管理與被管理的關(guān)系，而更多地體現(xiàn)為一種競爭與合作的關(guān)系[2]。

劉祖云參考美國學(xué)者多麥爾關(guān)于政府間關(guān)系的論述，認(rèn)為我國地方政府間關(guān)系經(jīng)歷了由“惡性競爭”到“協(xié)商合作”的過程，提出治理我國地方政府間“府際惡性競爭”與“府際沖突”的有效辦法是“建立相互依賴的伙伴合作關(guān)系”[3]。

目前，我國京津冀、長三角、珠三角等重要區(qū)域的一體化不斷加速，然而在推進(jìn)過程中，也遭遇到許多困難和阻礙。以2005年就正式開始的長株潭一體化為例，三市都以自身利益為出發(fā)點，缺少區(qū)域經(jīng)濟(jì)的自發(fā)性合作與分工，十多年過去了，一體化進(jìn)展緩慢。

陳勝勇、馬斌認(rèn)為我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的最大問題是地方保護(hù)主義、市場分割和地方政府的各自為政，它們的存在阻礙了生產(chǎn)要素的自由流動和跨地區(qū)的經(jīng)濟(jì)合作，建議地方政府構(gòu)建強(qiáng)有力的政府合作機(jī)制、良好的制度環(huán)境、合理的利益分配機(jī)制，打破傳統(tǒng)體制的制約，以促進(jìn)區(qū)域一體化的發(fā)展[4]。

3 城際合作模式分類

3.1 融合式合作模式

融合式合作是指城市群內(nèi)成員城市與中心城市融合在一起，分擔(dān)中心城市的部分功能，成為中心城市的副中心，甚至成為一個整體。廣州與佛山的“廣佛同城”可歸為此類，2010年即開通了國內(nèi)第一條城際地鐵，目前兩市城區(qū)已連為一體，有近百萬人上班在廣州、居住在佛山。

3.2 互補(bǔ)式合作模式

互補(bǔ)式合作是指城市群內(nèi)中心城市與行政區(qū)域不相連的城市，保持自己經(jīng)濟(jì)的相對獨立性，以自己的比較優(yōu)勢與對方合作，以達(dá)到優(yōu)勢互補(bǔ)之目的。中心城市紐約與波士頓、費城、巴爾的摩、華盛頓的合作屬于此類[5]。

3.3 飛地經(jīng)濟(jì)模式

“飛地經(jīng)濟(jì)”是指在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，兩個相互獨立、經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在落差的行政地區(qū)打破原有體制和機(jī)制限制，通過規(guī)劃、建設(shè)和稅收分配等進(jìn)行跨空間的行政管理和經(jīng)濟(jì)開發(fā)模式[6]。“飛地經(jīng)濟(jì)”大多是發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)的一種區(qū)域合作模式，成功的典型是深汕特別合作區(qū)。

深汕特別合作區(qū)的前身是2008年成立的深圳對汕尾進(jìn)行幫扶的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園，2011年正式成立兩市共管的深汕特別合作區(qū)，由于規(guī)劃未明確、體制未理順等原因，所以合作區(qū)初期的發(fā)展也一度停滯。2017年9月，深圳全面主導(dǎo)特別合作區(qū)的建設(shè)和管理，合作區(qū)成為深圳的“第10+1區(qū)”，其創(chuàng)新經(jīng)驗有望為攻克區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展難題、不斷創(chuàng)新區(qū)域合作、發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”提供良好的示范和樣板。

4 廣清合作歷史和現(xiàn)狀分析

4.1 廣清合作過程回顧

清遠(yuǎn)是廣東省陸地面積最大的地級市，處于珠三角北緣，清遠(yuǎn)中心城區(qū)到廣州白云機(jī)場大約40 km，到廣州市區(qū)大約60 km，是廣州及珠三角地區(qū)北上華中、華北、西南的主要通道。

2012年3月，清遠(yuǎn)、廣州兩市政府簽署合作框架協(xié)議，提出了“廣清一體化”的戰(zhàn)略構(gòu)想。2013年底，省委、省政府決定由廣州全面對口幫扶清遠(yuǎn);2015年，“廣清一體化”成為省級戰(zhàn)略;2016年2月，國務(wù)院批復(fù)同意《廣州市城市總體規(guī)劃》，要求深入推進(jìn)廣清一體化[7]。

2014年開建的廣州（清遠(yuǎn)）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園A區(qū)位于清遠(yuǎn)市清城區(qū)石角鎮(zhèn)南部，總規(guī)劃用地面積約13.6 km2。未來將擴(kuò)到A、B、C三個區(qū)，面積達(dá)100 km2。2015年清遠(yuǎn)市城鄉(xiāng)規(guī)劃局發(fā)布《廣清一體化交通專項規(guī)劃》，重點規(guī)劃區(qū)域為廣州市花都區(qū)、從化區(qū)，清遠(yuǎn)市南部都市區(qū)及佛岡縣，面積約6 138 km2（如圖1所示）。

《廣東省推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)三年行動計劃（2018—2020年）》提出，以廣清一體化為示范，推動環(huán)珠三角地區(qū)與大灣區(qū)一體化融合發(fā)展，深化深汕特別合作區(qū)、廣清產(chǎn)業(yè)園等區(qū)域合作平臺建設(shè)。

4.2 廣清合作遇到的問題

廣州從自身位置考慮，提出“南拓、東進(jìn)、西聯(lián)、北優(yōu)、中調(diào)”的發(fā)展戰(zhàn)略，把發(fā)展重點放在南沙、番禺甚至增城上，對處于廣州北部、遠(yuǎn)離大灣區(qū)的花都、從化則投入較少。而清遠(yuǎn)則積極向南發(fā)展，以對接大灣區(qū)，這樣就造成“一方熱來一方冷”的狀況。需要廣清兩市配合完成的項目，廣州的進(jìn)度通常落后于清遠(yuǎn)，例如在建設(shè)連接兩市的交通設(shè)施上，通常是清遠(yuǎn)境內(nèi)建設(shè)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于廣州。

廣州目前對清遠(yuǎn)的對口援助屬于行政命令，所產(chǎn)生的GDP、財稅收入都?xì)w清遠(yuǎn)，廣州方面無經(jīng)濟(jì)收益，自然積極性也不高。廣清合作還不可避免受到多頭管理、地方保護(hù)主義等問題的困擾。

5 參考“飛地經(jīng)濟(jì)”模式，成立廣清特別合作區(qū)

5.1 “飛地經(jīng)濟(jì)”模式政策支持

2017年6月，國家發(fā)展改革委等八部委聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于支持“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展的指導(dǎo)意見》，正式肯定了“飛地經(jīng)濟(jì)”，支持在各類對口支援、幫扶、協(xié)作中開展“飛地經(jīng)濟(jì)”合作，在政府內(nèi)部考核時，對于地區(qū)生產(chǎn)總值等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，允許合作方綜合考慮權(quán)責(zé)關(guān)系和出資比例等因素，進(jìn)行協(xié)商劃分。2019年1月9日，廣東清遠(yuǎn)市府新聞辦透露，廣州和清遠(yuǎn)已經(jīng)開始借鑒深汕特別合作區(qū)，探索建設(shè)廣清特別合作區(qū)。2019年2月18日，黨中央、國務(wù)院發(fā)布《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，提出深化區(qū)域合作，有序發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”。

5.2 廣清特別合作區(qū)模式規(guī)劃思路

根據(jù)廣東省發(fā)展改革委《廣清一體化“十三五”規(guī)劃》提出的“三步走”行動計劃，本文建議選擇靠近廣州的清遠(yuǎn)西南角落的石角鎮(zhèn)作為廣清特別合作區(qū)起步區(qū)。石角鎮(zhèn)位于清遠(yuǎn)市的最南端，清遠(yuǎn)、廣州、佛山三市的交匯點，面積為177.88 km2，廣清產(chǎn)業(yè)園A區(qū)位于該鎮(zhèn)，具有良好的合作基礎(chǔ)。此外，可規(guī)劃與廣州相鄰的龍?zhí)伶?zhèn)、源潭鎮(zhèn)作為廣清特別合作區(qū)發(fā)展區(qū)。武廣高鐵、京廣線、廣清高速及即將通車的廣清輕軌、磁懸浮列車將特別合作區(qū)與廣州乃至珠三角緊密相連。特別合作區(qū)距離清遠(yuǎn)中心城區(qū)大約10 km，到廣州白云機(jī)場約30 km，距離廣州核心城區(qū)約60 km，交通便捷，區(qū)位優(yōu)勢非常明顯，屬于珠三角一小時經(jīng)濟(jì)、生活圈（如圖2所示）。

廣清兩市都直屬廣東省管轄，所以特別合作區(qū)的建設(shè)只有在省政府的直接領(lǐng)導(dǎo)下才能推進(jìn)。而由廣州全面主導(dǎo)和管理特別合作區(qū)的建設(shè)，有利于打破行政壁壘、消除行政分割。合作區(qū)GDP、稅收存量歸清遠(yuǎn)所有，增量部分由兩市政府按協(xié)商的比例分成，其分配比例可與兩市分?jǐn)偟慕ㄔO(shè)成本等掛鉤，以提升兩市參與特別合作區(qū)建設(shè)的動力。遠(yuǎn)期可參考深汕特別合作區(qū)，將廣清特別合作區(qū)納入廣州管轄，成為廣州“第11+1區(qū)”。

5.3 成立廣州主導(dǎo)的廣清特別合作區(qū)的好處

（1）可減少行政協(xié)調(diào)成本，根據(jù)特別合作區(qū)發(fā)展的需要，在堅持機(jī)構(gòu)精簡的原則下，充實人員配置。

（2）變臨時性、援助性的合作體制為長效性的可持續(xù)的管理體制，在成果共享的基礎(chǔ)上，鼓勵廣州將更多的人力、財力、物力投入特別合作區(qū)的開發(fā)建設(shè)。

（3）可以有效減少兩市協(xié)商環(huán)節(jié)，推進(jìn)特別合作區(qū)建設(shè)，如合作區(qū)原來是與廣州各市直單位簽訂共建協(xié)議的方式爭取支持，改為直接管理后，不但得到的支持力度更大，而且辦事流程會更為順暢快捷。

（4）清遠(yuǎn)一直在謀求將廣州地鐵延伸到清遠(yuǎn)，建設(shè)廣清地鐵，但與國家規(guī)定的地鐵建設(shè)條件（地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)3 000億元、市區(qū)常住人口300萬等）對比，清遠(yuǎn)（2018年GDP為1 565億元，2020年中心城鎮(zhèn)規(guī)劃人口156萬）在10年內(nèi)都很難達(dá)到。特別合作區(qū)歸于廣州管理后，廣清地鐵就達(dá)到了國家建設(shè)規(guī)定，可以申請建設(shè)。

（5）有利于廣州的制造業(yè)、教育、醫(yī)療等進(jìn)入特別合作區(qū)發(fā)展，拓展廣州發(fā)展空間。

6 結(jié)語

雖然成立廣州主導(dǎo)的廣清特別合作區(qū)有利于兩市發(fā)展，但是存在的阻礙不小。首先，清遠(yuǎn)經(jīng)濟(jì)實力強(qiáng)于汕尾，出讓合作區(qū)管理權(quán)的動力不足;其次，廣州面積是深圳的3倍多，缺地程度不算嚴(yán)重，很難得到高層的支持;最后，特別合作區(qū)的建設(shè)缺乏制度參考，其探索和相互博弈過程會非常艱難、反復(fù)和漫長。

參 考 文 獻(xiàn)

[1]班娟娟.我國國家中心城市建設(shè)排行榜出爐[N].經(jīng)濟(jì)參考報，2018-09-26（2）.

[2]唐勇.長三角地方政府合作模式與機(jī)制[J].浙江省委黨校學(xué)報，2007（2）.

[3]劉祖云.政府間關(guān)系：合作博弈與府際治理[J].學(xué)海，2007（1）.

[4]陳剩勇，馬斌.區(qū)域間政府合作：區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的路徑選擇[J].政治學(xué)研究，2004（1）.

[5]王靖.山東半島城市群內(nèi)中心城市與其他城市的合作模式研究[D].青島：中國海洋大學(xué)，2010.

[6]王倩.“飛地經(jīng)濟(jì)”治理中的地方政府合作研究——以深汕特別合作區(qū)為例[J].廈門特區(qū)黨校學(xué)報，2017（5）.

[7]譚目蘭.粵港澳大灣區(qū)背景下廣清產(chǎn)業(yè)一體化探討[J].清遠(yuǎn)職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報，2018（2）.