政府間財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分研究

郝娜

摘 要：十八屆三中全會在順應(yīng)財稅體制改革的浪潮下，提出“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”。十九大也進一步明確，央地間財政關(guān)系要做到政府部門間權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)配置、區(qū)域平衡發(fā)展。本文從政府間事權(quán)和支出責(zé)任的劃分視角出發(fā)，針對現(xiàn)存問題，提出在簡政放權(quán)背景下要加強事權(quán)法治化，轉(zhuǎn)移支付規(guī)范化等政策建議。

關(guān)鍵詞：財政事權(quán);支出責(zé)任;法治化

一、政府間財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分定位

在現(xiàn)行稅制下，財政收入改革是先行于財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的。支出責(zé)任與財政事權(quán)的對應(yīng)需要澄清兩個誤區(qū)：

第一，針對“財政事權(quán)”與“支出責(zé)任”間的邏輯關(guān)系，很多研究直接把二者劃上等號，認為是分稅制造成地方財政困難與地方政府行為扭曲。事實上，問題的根源主要出在財權(quán)高度集中、事權(quán)和支出責(zé)任的過度下放以及二者不匹配等方面。

第二，從改革進程看，“財政事權(quán)”與“支出責(zé)任”間順序有先后。針對“財政事權(quán)”與“支出責(zé)任”在改革中的次序問題，一些專家學(xué)者認為要“按權(quán)定責(zé)”。但合理的改革次序應(yīng)該實行“按責(zé)賦權(quán)”，即在合理劃分政府間職責(zé)范圍及財政支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，界定各級政府的財政事權(quán)。

財政事權(quán)本質(zhì)上，就是政府需承擔(dān)的責(zé)任，即運用財政資金提供公共品和服務(wù)。財政事權(quán)不僅是處理政府間財政關(guān)系的依據(jù)，在財政體制中還起主導(dǎo)作用。事權(quán)和支出責(zé)任之間是相輔相成，相互影響的，財政事權(quán)是執(zhí)行支出責(zé)任的基礎(chǔ)，支出責(zé)任是財政事權(quán)的保障。

二、政府間財政事權(quán)和支出責(zé)任的劃分原則

（一）受益原則。一般來說，全國性公共品牽涉到整個國家的利益，其影響較廣，所以歸屬中央政府負責(zé)的應(yīng)是全國范圍內(nèi)受益的事權(quán);地方性公共品的福利范圍則相對狹窄，受益者主要是地區(qū)居民，區(qū)域范圍內(nèi)受益的事權(quán)應(yīng)由地方政府負責(zé);對于受益范圍涉及多個區(qū)域的事權(quán)，或是由中央政府出面協(xié)調(diào)由受益地區(qū)共同承擔(dān)，或者由相關(guān)地區(qū)政府共同承擔(dān)。

（二）地域原則。我國地域遼闊，政府間事權(quán)歸屬會受到東中西部地區(qū)差異性的影響，因此政府間公共產(chǎn)品和服務(wù)的劃分呈現(xiàn)地域性特點。像國防、外交等地區(qū)性特征不顯著的全國性公共品，其事權(quán)應(yīng)劃歸中央政府負責(zé);像城鄉(xiāng)事務(wù)、公園建設(shè)等地域性明顯的公共品，，其事權(quán)應(yīng)劃歸地方政府負責(zé)。

（三）效率原則。事權(quán)的劃分應(yīng)根據(jù)產(chǎn)品配置的效率。由于委托--代理信息不對稱，下級政府往往比上級政府能獲取有利的信息資源。下級政府在服務(wù)本地區(qū)居民的過程中， 能全方位、多層次收集到居民對公共物品和公共服務(wù)的偏好信息。反之，上級政府收集到的偏好信息大多要通過下級政府的反饋。而且在信息傳遞具有時滯性，還可能存在誤差，導(dǎo)致所提供的公共品沒有滿足當(dāng)?shù)鼐用竦膶嶋H需求。

（四）外部性原則。財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分往往與信息復(fù)雜程度、外部性和激勵相容機制的原則相結(jié)合。在事權(quán)方面，對于外部性較大的，其支出責(zé)任一般由上級政府承擔(dān);對于信息復(fù)雜度越高的， 一般由下級政府來承擔(dān);引入激勵機制后， 支出責(zé)任一般由多級政府共同分擔(dān)。

（五）技術(shù)原則。這一原則是根據(jù)公共品規(guī)模大小、技術(shù)復(fù)雜程度來劃分的。對于規(guī)模較大、需要高技術(shù)水平才能提供的公共品，是由中央政府負責(zé)的。反之，應(yīng)由地方政府負責(zé)。

三、政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分存在的問題

（一）事權(quán)劃分沒有法律支撐

在政府間事權(quán)劃分方面，我國還未出臺嚴格的法律法規(guī)，因此法律約束力較弱，對各級政府間的事權(quán)關(guān)系起不到規(guī)范作用。事權(quán)劃分缺乏立法權(quán)，意味著上級政府可以對下級政府事權(quán)進行干預(yù)，甚至對下級政府財力自由支配。例如，一些由下級政府承擔(dān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，因為上級政府對資金無償占用，使得承擔(dān)公共事務(wù)制度穩(wěn)定性較差。

（二）各級政府錯位、越位、缺位嚴重

各級政府間事權(quán)劃分分散，省與市、縣級政府間事權(quán)錯位嚴重，存在事權(quán)上移、支出責(zé)任下移的現(xiàn)象。比如社保、公共安全等支出，外部效應(yīng)大且信息復(fù)雜程度較小，本應(yīng)交由省級政府主要承擔(dān)，實際買單的卻是市、縣兩級政府。上級政府把指標、任務(wù)安排給下級政府去執(zhí)行的過程中，諸如“上級政府點菜、下級政府買單”的現(xiàn)象，令基層財政負擔(dān)越來越重。

（三）央地政府間事權(quán)和財權(quán)不匹配

近年來，盡管中央加大對民生的投入力度，但基層政府公共服務(wù)資金保障機制卻未從制度上完善，這也使市、縣財政困難矛盾日益突出。財權(quán)與事權(quán)的不匹配，義務(wù)與權(quán)力的不對等，使一些市、縣財政收支吃緊，財政出現(xiàn)較大缺口，一些地方甚至出現(xiàn)基本支出困難。

（四）政府部門職責(zé)界定不清晰

在政府發(fā)揮主導(dǎo)性作用的模式下，政府與社會邊界劃分不夠清晰，導(dǎo)致政府過多的干預(yù)了市場。同時行政部門權(quán)利與責(zé)任劃分不清晰，滋養(yǎng)了政府部門的惰性。譬如，在發(fā)生一些醫(yī)療事故時，相關(guān)地區(qū)的行政部門和醫(yī)院有關(guān)部門經(jīng)常互相推卸責(zé)任等等，這些都由于政府職能部門職責(zé)界定不嚴格、事權(quán)不清、政府職責(zé)缺乏法制約束造成的。

四、優(yōu)化政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分的建議

（一）加快事權(quán)配置立法進程， 真正做到事權(quán)法定

要想從源頭提高事權(quán)配置，規(guī)范政府間財政關(guān)系，事權(quán)和支出責(zé)任的立法勢在必行。加快建立完善的法律制度，提高政府間事權(quán)和支出責(zé)任的穩(wěn)定性和規(guī)范性。

（二）堅持自上而下配置事權(quán)，適度增加地方自由度和主動權(quán)

我國是世界上最大的單一制國家和發(fā)展中國家，地區(qū)間發(fā)展不平衡，所以在處理政府間事權(quán)配置過程中，中央應(yīng)保持必要的事權(quán)。為調(diào)動各地的積極性， 更好地服務(wù)社會，中央還需兼顧各地區(qū)情況，將權(quán)限逐步下放，給各地區(qū)必要的自由裁量權(quán)利。

（三）完善事權(quán)和支出責(zé)任劃分

首先，明確政府職能范圍，政府、市場、社會之間的關(guān)系要界定清晰;其次，轉(zhuǎn)變支持經(jīng)濟社會發(fā)展的方向、重心及投入方式，不斷優(yōu)化調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，避免公共服務(wù)“缺位”、“越位”和“錯位”現(xiàn)象發(fā)生。三是要理清省、市、縣政府事權(quán)與支出責(zé)任劃分，在劃分省、市、縣的事權(quán)和支出責(zé)任時，充分遵循公共物品和服務(wù)外部性、信息復(fù)雜性和激勵相容性原則。

（四）合理劃分事權(quán)財權(quán)，完善轉(zhuǎn)移支付

省以下轉(zhuǎn)移支付制度的完善，會進一步提高事權(quán)和財權(quán)的匹配度。但省對下級政府轉(zhuǎn)移支付級次多，要建立轉(zhuǎn)移支付制度相對困難，地方稅系還需完善。建議在轉(zhuǎn)移支付總額中，規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付，逐步降低稅收返還和制度補貼的比重，提高均衡性轉(zhuǎn)移支付比例。

（五）簡政放權(quán)，推進事權(quán)與支出責(zé)任密切銜接

新一輪簡政放權(quán)，是對政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分的一個新機遇。政府應(yīng)該減少對企業(yè)微觀經(jīng)濟行為的過度干預(yù)和不必要的審批，應(yīng)將權(quán)力下放給社會，歸還給人民。在減輕政府負擔(dān)同時，公民責(zé)任感也大大提升。理清央地各級政府間關(guān)系，確保地方財力與責(zé)任相匹配，適當(dāng)下放權(quán)力，對調(diào)動地方積極性，激發(fā)地方活力起到一定的積極作用。

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