當(dāng)代政府宅基地管理的發(fā)展變遷研究

摘 要：農(nóng)村宅基地，顧名思義，即是農(nóng)村居民居住的宅基地，至目前為止，仍缺乏準(zhǔn)確的法律概念，各地地方法規(guī)對(duì)宅基地的具體界定亦各不相同。有學(xué)者將宅基地分為狹義與廣義兩個(gè)方面;廣義的宅基地不僅包括住宅，還包括沼氣池、牲畜欄圈等從事家庭副業(yè)生產(chǎn)的建設(shè)用地，狹義的宅基地則僅包含住宅，不含從事家庭副業(yè)生產(chǎn)的建設(shè)用地。無論是國(guó)家的根本大法《憲法》，還是調(diào)整土地關(guān)系的《土地管理法》，都明確規(guī)定宅基地的集體所有性質(zhì)。宅基地的使用權(quán)具有福利保障性、身份特定性，并且受法律的嚴(yán)格約束與限制。當(dāng)代中國(guó)宅基地管理制度并非一蹴而就，而是有一個(gè)歷史變遷過程。從新中國(guó)成立至今，主要分為四個(gè)階段。

關(guān)鍵詞：宅基地;管理;分配

一、政府宅基地管理的歷史脈絡(luò)

1、1949-1961：私有制階段

新中國(guó)成立伊始，土地改革在新解放區(qū)如火如荼地展開。土地改革的本質(zhì)，即是廢除封建土地所有制，將土地平均分配給農(nóng)民，真正實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”，“居者有其房”。短短兩年時(shí)間，中國(guó)共產(chǎn)黨便完成了兩千年多來中國(guó)農(nóng)民的奮斗目標(biāo)，全國(guó)范圍內(nèi)的農(nóng)民成為了真正意義上的自耕農(nóng)。土地改革完成之后，中國(guó)社會(huì)迅速開始由新民主主義社會(huì)向社會(huì)主義社會(huì)過渡，農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)從互助組至初級(jí)合作社至高級(jí)合作社最后發(fā)展至政社合一的人民公社。這一階段，農(nóng)民宅基地所有權(quán)、使用權(quán)及其附屬的房屋所有權(quán)都?xì)w農(nóng)民個(gè)人所有，即“一地一權(quán)”，并且可自由流轉(zhuǎn)。

2、1962-1985：人民公社化階段

自1958年戶籍制度實(shí)行之后，中國(guó)社會(huì)形成了嚴(yán)格的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。這一時(shí)期，農(nóng)民禁止進(jìn)入城市，對(duì)土地依賴空前加強(qiáng)，謀生手段呈現(xiàn)單一性。1962年《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》頒布，宅基地被收歸集體所有，中國(guó)集體土地所有制度正式形成，農(nóng)民已經(jīng)不再僅僅是職業(yè)的象征，而是具有了身份屬性。中國(guó)土地制度由農(nóng)民私有制轉(zhuǎn)向社會(huì)主義集體土地所有制度之后，土地、宅基地等完全禁止流通，與此同時(shí)，由于宅基地?zé)o償取得，農(nóng)民身份屬性表現(xiàn)出明顯的福利性。1963年，“宅基地”概念首次被明確提出?！蛾P(guān)于對(duì)社員宅基地問題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》規(guī)定了宅基地?zé)o償獲得，但嚴(yán)禁流通買賣，若宅基地占有耕地時(shí)，需要經(jīng)縣級(jí)政府批準(zhǔn)。1976年之后，關(guān)于調(diào)整土地關(guān)系的《關(guān)于制止農(nóng)村建房侵占耕地的緊急通知》、《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》等文件陸續(xù)出臺(tái)，1985年，全國(guó)普遍實(shí)行政社分開，人民公社制度解體，與之相適應(yīng)的土地制度也開始出現(xiàn)新的變化。這一階段政府宅基地管理的基本特征是“一地兩權(quán)”，宅基地所有權(quán)與使用權(quán)分離，分別隸屬于集體與個(gè)人，房屋所有權(quán)歸屬個(gè)人所有。

3、1986-1996：準(zhǔn)許城鎮(zhèn)居民占有宅基地階段

這一階段，始自人民公社的解體與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的建立，宅基地流轉(zhuǎn)由上一階段的“禁止”轉(zhuǎn)變?yōu)椤跋拗啤薄?986年的《土地管理法》首次允許城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)居民經(jīng)過正常程序，支付部分補(bǔ)償費(fèi)于安置費(fèi)后在農(nóng)村集體用地上建造宅基地。其后的《土地管理法實(shí)施條例》又進(jìn)一步明確了城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)居民的這一行為。

4、1997-至今：禁止城鎮(zhèn)居民占有宅基地階段

1997年之后，中國(guó)城市化運(yùn)動(dòng)加速，城市周圍房?jī)r(jià)節(jié)節(jié)攀高，準(zhǔn)許城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村建房弊端逐漸凸顯。為了保護(hù)耕地資源，新修訂的《土地管理法》關(guān)閉了城鎮(zhèn)居民在宅基地建房的政策，其后的《物權(quán)法》也延續(xù)了這一理念。隨著中國(guó)住房商品化進(jìn)程的推進(jìn)和房?jī)r(jià)的高漲，禁止城鎮(zhèn)居民在宅基地建房也帶來了一些問題，為此，部分地區(qū)，如廣東等積極開展政府對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)。

2018年黨中央一號(hào)文件對(duì)宅基地政策展開新的探索。首先，將以往的“一地兩權(quán)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭龣?quán)分置”（宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)），并且明確宅基地的所有權(quán)歸農(nóng)村集體所有，堅(jiān)決保障農(nóng)民對(duì)宅基地的資格權(quán)，積極探索宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。為了防止逆城市化現(xiàn)象，保護(hù)農(nóng)村耕地資源，文件再次要求嚴(yán)禁城市居民占有使用農(nóng)村宅基地。

二、政府宅基地管理發(fā)展的基本特點(diǎn)

當(dāng)前，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)有兩個(gè)主要方向：其一，通過將農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)楦?，通過轉(zhuǎn)變土地性質(zhì)的方式為政府獲取城市建設(shè)用地指標(biāo);其二，在法律準(zhǔn)許的范圍之內(nèi)（本村居民之間）可以進(jìn)行流轉(zhuǎn)，嚴(yán)格限制宅基地的流轉(zhuǎn)。

具體來說，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)有以下基本特點(diǎn)。

1、相關(guān)法律滯后

進(jìn)入21世紀(jì)，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)形勢(shì)發(fā)生諸多新形勢(shì)、新變化，但相關(guān)法律建設(shè)卻相對(duì)滯后，當(dāng)前調(diào)整農(nóng)村宅基地使用權(quán)的法律法規(guī)包括《物權(quán)法》、《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》、《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》等都不能反映當(dāng)前的變化。法律的缺失，嚴(yán)重影響了政府的宅基地管理政策，“沒有法律授權(quán)的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，其結(jié)果不受法律保護(hù)，一旦發(fā)生宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛，現(xiàn)行法律只保障宅基地使用權(quán)人的權(quán)益，而受讓方的權(quán)益得不到保障，形成輸送利益的一方利益再次受損，受讓方只能自認(rèn)倒毒或者通過非法抗?fàn)幈磉_(dá)權(quán)益，同時(shí)助長(zhǎng)知道甜果的宅基使用人加大宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的違法風(fēng)氣。”

2、管理權(quán)力缺失

農(nóng)村宅基地所有權(quán)歸集體經(jīng)濟(jì)組織，村集體的管理只能時(shí)常被村委會(huì)所代替，村委會(huì)又經(jīng)常被村干部所保持。在村干部了解本村宅基地流轉(zhuǎn)情況之后，往往采取默許態(tài)度，甚至為了獲取一些不法利益而暗地支持。

3、隱形流轉(zhuǎn)普遍

除了通過將農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)楦?，轉(zhuǎn)變土地性質(zhì)的方式為政府獲取城市建設(shè)用地指標(biāo)及其本村居民之間的流轉(zhuǎn)意外，國(guó)家法律嚴(yán)格禁止農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)。但是，由于利益驅(qū)使和規(guī)避監(jiān)管，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)又以隱形的方式存在，這種存在又嚴(yán)重?fù)p害了國(guó)家法律的尊嚴(yán)。

4、利益分配不明

由于法律滯后的限制，當(dāng)前統(tǒng)一的土地市場(chǎng)仍未建立，宅基地使用權(quán)交易平臺(tái)缺乏，價(jià)格難以衡量。農(nóng)民作為弱勢(shì)群體，信息嚴(yán)重不對(duì)稱，同時(shí)又缺乏專業(yè)知識(shí)，很難在隱秘流轉(zhuǎn)中保障自己的利益。在政府主導(dǎo)的復(fù)墾過程中，農(nóng)民的利益往往得不到滿足。有學(xué)者通過

農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)利益主體的博弈便指出：“作為土地所有權(quán)的代表———農(nóng)村基層政府（村集體和地方政府），容易通過宅基地所有權(quán)，憑借強(qiáng)制手段征收或轉(zhuǎn)讓宅基地;農(nóng)戶對(duì)宅基地雖然具有使用權(quán)，但宅基地作為一種資產(chǎn)，農(nóng)戶產(chǎn)權(quán)主體界定模糊，在利益分配上存在很多弊端。在宅基地流轉(zhuǎn)過程中，由于缺乏相應(yīng)制度約束，或存在事實(shí)上 尋租行為，農(nóng)戶作為弱勢(shì)主體，其宅基地資產(chǎn)在流轉(zhuǎn)過程中極易受到損害?！?/p>

新時(shí)代呼吁新制度的誕生，新時(shí)代亦需要新制度的發(fā)力。隨著新時(shí)代全面社會(huì)化改革與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)，農(nóng)村宅基地管理權(quán)力清單制度呼之欲出。構(gòu)建農(nóng)村宅基地管理權(quán)力清單制度，首先必須深刻學(xué)習(xí)十九大精神，保證新制度符合黨和國(guó)家的宏觀戰(zhàn)略。構(gòu)建農(nóng)村宅基地管理權(quán)力清單制度，應(yīng)將保障農(nóng)民權(quán)益作為根本，作為新制度的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。構(gòu)建農(nóng)村宅基地管理權(quán)力清單制度，亟待補(bǔ)齊配套法律法規(guī)嚴(yán)重缺失的制度短板，使之有法可依，進(jìn)而有法必依。

作者簡(jiǎn)介：

雷玉梅，1981年9月，女，漢族，河南信陽(yáng)人，碩士研究生，中共濮陽(yáng)市委黨校，講師，研究生方向?yàn)楫?dāng)代鄉(xiāng)村治理。