地方政府土地財(cái)政引發(fā)的問(wèn)題及化解思路研究

余新橋

摘要：土地財(cái)政在我國(guó)的城鎮(zhèn)化過(guò)程中扮演著重要的角色，而憑借土地所有權(quán)或管理權(quán)獲取財(cái)政收入也是政府部門(mén)的常見(jiàn)手段。該模式在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中已經(jīng)持續(xù)了很長(zhǎng)時(shí)間，但其實(shí)施的過(guò)程中也會(huì)存在一定的問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)，引發(fā)社會(huì)對(duì)現(xiàn)有模式的擔(dān)憂。因此，我們需要結(jié)合實(shí)際狀況，提出有針對(duì)性的地方政府土地財(cái)政問(wèn)題的基本化解思路，更好地對(duì)發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行判斷，提出相應(yīng)的轉(zhuǎn)型建議。

關(guān)鍵詞：地方政府；土地財(cái)政；引發(fā)問(wèn)題；化解思路

中圖分類號(hào)：F293.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1005-913X（2019）04-0082-02

一、引言

土地財(cái)政的概念在近年來(lái)已經(jīng)成為了研究重點(diǎn)，反映了我國(guó)地方政府在獲取收入和財(cái)稅預(yù)算方面的一種狀態(tài)。但是以土地收入為表現(xiàn)形式的社會(huì)資源無(wú)疑造成了一定的社會(huì)問(wèn)題，變相影響了人民群眾的財(cái)富狀況。而地方政府對(duì)于土地的依賴程度也非常高，出現(xiàn)了非理性的不科學(xué)狀態(tài)?；谶@些原因，我們需要圍繞土地財(cái)政可能引發(fā)的負(fù)面問(wèn)題進(jìn)行分析，為今后的風(fēng)險(xiǎn)管理工作提供政策建議與邏輯基礎(chǔ)。

二、土地財(cái)政形成的具體原因

（一）財(cái)稅分權(quán)的影響

我國(guó)從改革開(kāi)放發(fā)展至今，已經(jīng)基本成功地實(shí)現(xiàn)了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，在世界范圍內(nèi)也受到了廣泛關(guān)注。尤其是在理論研究方面，與傳統(tǒng)的財(cái)政聯(lián)邦主義制度不同，我國(guó)的財(cái)稅分權(quán)具有其獨(dú)特的特征。具體來(lái)看，地方政府獲取了相應(yīng)的預(yù)算和收支權(quán)力?？梢钥闯?，西方國(guó)家財(cái)稅分權(quán)所鼓勵(lì)的競(jìng)爭(zhēng)理念與我國(guó)的發(fā)展現(xiàn)狀有所差異，來(lái)源于我國(guó)與西方國(guó)家不同的政治治理機(jī)構(gòu)，從而引發(fā)地方政府間存在的競(jìng)爭(zhēng)，其根本目的也在于政治獎(jiǎng)勵(lì)，而產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)社會(huì)負(fù)面影響同時(shí)存在。

（二）地方政府的企業(yè)化行為

從某種角度分析，地方政府推行土地財(cái)政制度之后，引發(fā)的競(jìng)爭(zhēng)與約束問(wèn)題相對(duì)嚴(yán)重，地方政府從性質(zhì)上發(fā)生了轉(zhuǎn)變，更像是一個(gè)從事不同經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的企業(yè)。中央政府試圖通過(guò)控制地方政府的經(jīng)濟(jì)行為與財(cái)政體系，但是卻“激勵(lì)”了地方政府對(duì)于體制外土地的依賴行為與監(jiān)督機(jī)制。

三、地方政府土地財(cái)政引發(fā)的問(wèn)題

（一）收入與支出問(wèn)題

在土地財(cái)政財(cái)稅體系改變之后，中央對(duì)于地方政府的管理出現(xiàn)了一定的放權(quán)，地方政府的財(cái)政收入出現(xiàn)了顯著降低，尤其是1994年以后，中央財(cái)政收入的比例出現(xiàn)了一定增加，地方政府收入在很多時(shí)候卻面臨著事權(quán)劃分不明確的問(wèn)題，出現(xiàn)不同程度的財(cái)政缺口與金融赤字，并有著逐漸增加的趨勢(shì)，也是困擾整個(gè)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程的一個(gè)頑疾。與此同時(shí)，城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展也為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了重要的動(dòng)力，投資需求的不斷提升，僅僅依靠地方財(cái)政資金無(wú)疑是杯水車(chē)薪。土地財(cái)政帶來(lái)的信息不對(duì)稱問(wèn)題也讓地方政府面臨了巨大的資金壓力。

（二）債務(wù)融資模式的轉(zhuǎn)變

地方政府出現(xiàn)財(cái)政收支缺口，因此，需要采取一定的債務(wù)融資手段來(lái)彌補(bǔ)這些空缺，包括債券發(fā)行、融資、貸款、外資投入等。在這些內(nèi)容當(dāng)中，銀行貸款無(wú)疑是最常見(jiàn)也最普遍的方式。按照市場(chǎng)形勢(shì)來(lái)看，融資平臺(tái)大多數(shù)的負(fù)債來(lái)自于商業(yè)銀行的貸款，通過(guò)土地抵押的方式來(lái)獲取相應(yīng)的資金。實(shí)際上，為了償還貸款，除了本身的項(xiàng)目潛在收益之外，還應(yīng)該融入相關(guān)的招商引資與工業(yè)發(fā)展，利用未來(lái)的稅收和土地增值來(lái)實(shí)現(xiàn)相關(guān)的目標(biāo)。從國(guó)家審計(jì)署《關(guān)于全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)情況的報(bào)告》中，也可以了解到債務(wù)融資模式的轉(zhuǎn)變。[1]

（三）現(xiàn)有土地財(cái)政制度的缺陷

按照現(xiàn)有的財(cái)稅機(jī)制，我國(guó)地方政府可以用來(lái)償還的資金主要來(lái)源于財(cái)政收入、基金收入、融資項(xiàng)目收益等。進(jìn)入2011年后，政府部門(mén)對(duì)于債權(quán)與債務(wù)問(wèn)題頒布了多項(xiàng)管理體系，例如，2011年的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》與同年6月頒布的《關(guān)于切實(shí)落實(shí)保障性安居工程資金加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的通知》中，都涉及地方政府償還債務(wù)方面的內(nèi)容。因此，地方政府如果要擺脫土地財(cái)政帶來(lái)的不良影響，就需要持續(xù)性地尋找其他資金來(lái)源，但償債能力不足無(wú)疑成為了現(xiàn)有制度的缺陷，某些地區(qū)的地方政府只能通過(guò)“拆東墻補(bǔ)西墻”的模式來(lái)對(duì)債務(wù)進(jìn)行管理，不僅會(huì)導(dǎo)致逾期債務(wù)的出現(xiàn)，還會(huì)使地方政府面臨較大的資金壓力，如滾雪球一般越滾越大，導(dǎo)致地方政府的財(cái)政危機(jī)。

四、土地財(cái)政問(wèn)題產(chǎn)生的原因

（一）地方政府的競(jìng)爭(zhēng)

財(cái)稅體制改革最早出現(xiàn)于20世紀(jì)80年代，也是地方政府得到放權(quán)的重要表現(xiàn)，是我國(guó)財(cái)稅分權(quán)改革核心思路的重點(diǎn)。我國(guó)從1980年起就開(kāi)始進(jìn)行財(cái)稅分權(quán)改革，在緩解財(cái)政困難方面起到了決定性的作用。但正是由于分稅制改革的原因，才導(dǎo)致了中央政府和地方政府在財(cái)政收入方面的巨大差異，所以地方政府才需要通過(guò)其他方式來(lái)緩解支出壓力。

（二）財(cái)稅分權(quán)的影響

土地財(cái)政的實(shí)質(zhì)內(nèi)容是地方政府對(duì)已經(jīng)掌握的土地資源進(jìn)行資本化管控，并以此為基礎(chǔ)擴(kuò)大財(cái)政規(guī)模，增加可支配的財(cái)政資金比例，更好地對(duì)政府調(diào)控活動(dòng)進(jìn)行管理和規(guī)劃。近年來(lái)工業(yè)化水平的不斷提升與社會(huì)城市化進(jìn)程的加快，使土地資源的開(kāi)發(fā)和利用工作顯得至關(guān)重要，體現(xiàn)在地方政府財(cái)政收入彈性空間的增加。[2]以現(xiàn)金流的角度來(lái)看，地方政府可以通過(guò)土地投入實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的結(jié)果與增加稅收，以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來(lái)提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，發(fā)展民生建設(shè)領(lǐng)域，在未來(lái)的很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，也會(huì)進(jìn)行地方城鎮(zhèn)化水平與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，通過(guò)土地財(cái)政來(lái)達(dá)成相關(guān)的目標(biāo)。

五、土地財(cái)政問(wèn)題化解思路研究

（一）土地屬性的正確認(rèn)識(shí)

土地具有公共性和私有資產(chǎn)的雙重特征，針對(duì)當(dāng)前地方政府土地財(cái)政引發(fā)的各類問(wèn)題，需要對(duì)土地產(chǎn)權(quán)理念進(jìn)行重新認(rèn)知，以更深層次的認(rèn)識(shí)手段進(jìn)行管控。一方面，為了減少不合理待遇與管理機(jī)制的出現(xiàn)，土地需要作為公共產(chǎn)品來(lái)獲取相關(guān)的收益；另一方面，在滿足人們共同需求的前提下，更好地處理公共服務(wù)的相關(guān)工作，承擔(dān)自身的職責(zé)。換言之，就是在明確土地資源作為國(guó)民共有資源的屬性基礎(chǔ)上，同時(shí)注重其私有性的保護(hù)，注重兩者融合，協(xié)調(diào)平衡發(fā)展?jié)M足共同需求。這樣以來(lái)，地方政府也能更好地適應(yīng)其發(fā)展規(guī)律，從內(nèi)在屬性與生存基礎(chǔ)理念的角度審視土地的基礎(chǔ)性地位，確定對(duì)土地財(cái)政的正確認(rèn)知。

（二）地方政府負(fù)債信息透明化

從當(dāng)前政府部門(mén)對(duì)于債務(wù)的分類情況來(lái)看，可以明確償還責(zé)任、擔(dān)保責(zé)任和與之相關(guān)的債務(wù)。通過(guò)這一發(fā)展規(guī)劃也可以看出，信息不對(duì)稱是導(dǎo)致信息失真的主要原因，所以負(fù)債信息披露的必要性非常重要，地方政府官員也需要在不同的階段明確財(cái)政收入和土地財(cái)政狀況之間的關(guān)系。作為管理部門(mén)，也應(yīng)該讓投資人針對(duì)項(xiàng)目展開(kāi)投資，進(jìn)行相對(duì)較高的評(píng)價(jià)。當(dāng)然，如果地方政府土地財(cái)政狀況存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，則政府部門(mén)同樣會(huì)面臨經(jīng)濟(jì)破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。反之，當(dāng)土地財(cái)政狀況良好時(shí)，地方政府可以通過(guò)提升政府負(fù)債率的方式來(lái)吸引更多的投資項(xiàng)目。

（三）財(cái)稅體制的深化改革

我國(guó)地方政府土地財(cái)政的治理需要對(duì)動(dòng)機(jī)與基本路徑展開(kāi)分析，通過(guò)完善的管理機(jī)制與體制改革來(lái)減少土地財(cái)政帶來(lái)的各類問(wèn)題。[3]所以，中央政府與地方政府之間應(yīng)該進(jìn)行財(cái)權(quán)的合理分配。通常情況下事權(quán)應(yīng)該分配給低層次的地方政府，如果存在規(guī)模化的效應(yīng)問(wèn)題，就可以實(shí)施多個(gè)地方政府的聯(lián)合供給，調(diào)整事權(quán)分配。當(dāng)然，改變事權(quán)的劃分工作在當(dāng)前的大形勢(shì)下可以考慮將模式進(jìn)行調(diào)整，將資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為財(cái)政優(yōu)勢(shì)，更好地對(duì)資源稅進(jìn)行改革。

然而目前的轉(zhuǎn)移支付體系無(wú)法發(fā)揮應(yīng)有的作用，還需要盡快完善相關(guān)的管理制度，以此為基礎(chǔ)提供相應(yīng)的保障，例如，設(shè)置專業(yè)的機(jī)構(gòu)來(lái)做好資金管理，對(duì)潛在的各類違法違規(guī)行為進(jìn)行管控和處罰，為了減少支付鏈條過(guò)長(zhǎng)出現(xiàn)的權(quán)責(zé)問(wèn)題，可以逐步減少政府層級(jí)，保障轉(zhuǎn)移支付體系的公正性。[4]

（四）土地制度的完善

新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的出現(xiàn)，也使傳統(tǒng)的農(nóng)地征收與補(bǔ)償工作存在轉(zhuǎn)讓權(quán)問(wèn)題，地方政府在未來(lái)需要明確土地在不同用途方面的轉(zhuǎn)讓權(quán)，保持與國(guó)有土地的相等地位。首先，農(nóng)地具有自由轉(zhuǎn)讓權(quán)，可以更好地保障農(nóng)民的收入；其次，可以更好地控制地方政府在土地供給市場(chǎng)方面的合理性，降低地方政府對(duì)于土地財(cái)政的過(guò)度依賴；最后，地方政府也可以從轉(zhuǎn)讓收益中獲取一定比例的稅收收入，在規(guī)范性上符合相關(guān)要求。

本研究基于土地財(cái)政引發(fā)的各類問(wèn)題進(jìn)行了分析，從問(wèn)題產(chǎn)生的因素方面作為切入點(diǎn)，明確治理思路。但目前的發(fā)展現(xiàn)狀下，土地財(cái)政對(duì)于中國(guó)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的影響程度仍然存在，還需要在未來(lái)進(jìn)行進(jìn)一步研究和深入探討。

參考文獻(xiàn)：

[1] 呂 丹，王 鈺.地方政府土地財(cái)政的綜合經(jīng)濟(jì)影響及改革路徑分析——基于對(duì)大連市土地財(cái)政實(shí)證研究[J].財(cái)經(jīng)問(wèn)題研究，2013（1）.

[2] 吳 迪，廖英伶.地方政府土地財(cái)政地域差異研究及轉(zhuǎn)型分析[J].中共南寧市委黨校學(xué)報(bào)，2018（4）.

[3] 張若愚，吳培豪.我國(guó)地方土地財(cái)政問(wèn)題研究——基于發(fā)展和增長(zhǎng)的關(guān)系視角[J].新西部，2018（14）.

[4] 張安錄，劉 煉，曾 晨.行政空間鄰接與土地財(cái)政傳導(dǎo)效應(yīng)——基于武漢城市圈實(shí)證分析[J].華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2018（6）.

[責(zé)任編輯：龐 林]