美國開始布局對“一帶一路”的現(xiàn)實阻力

任遠喆 曹曉云

2019年4月12日，美國國務(wù)卿蓬佩奧抵達智利首都圣地亞哥開始拉美之行。此訪期間，蓬佩奧繼續(xù)向拉美國家兜售“中國向世界輸出債務(wù)陷阱”論調(diào)。

伴隨第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇的成功召開，“一帶一路”建設(shè)進入了深耕細(xì)作、高質(zhì)量發(fā)展的新階段，美國戰(zhàn)略界對“一帶一路”的關(guān)注和討論也達到前所未有的程度。六年前“一帶一路”倡議提出之際，奧巴馬政府并未將其視為美亞太政策乃至對華關(guān)系的關(guān)鍵議題，也沒有出臺針鋒相對的政策主張。無論是2011年發(fā)起的“新絲綢之路”倡議、2013年推出“美國-東盟通過貿(mào)易和投資加強連通性的倡議”（USACTI）和“印太經(jīng)濟走廊”，美國在推進“亞太再平衡”戰(zhàn)略的同時，還在尋求擴大與中國的合作空間。然而，特朗普執(zhí)政之后，美國轉(zhuǎn)而從戰(zhàn)略競爭的視角看待“一帶一路”，并相繼出臺了一系列政策文件，調(diào)動各方資源展開針對性的行動，詆毀、抵制甚至妄圖取代這一倡議，其逐漸升級的競爭性方案和破壞性行動已成為“一帶一路”建設(shè)的一大阻礙。

特朗普政府針對“一帶一路”的言與行

特朗普政府對“一帶一路”的態(tài)度與其對華戰(zhàn)略定位同向同源。近年，“戰(zhàn)略競爭”成了美國對華政策的關(guān)鍵詞，也成為其“阻擊”“一帶一路”的思想根源。2017年11月出臺的新版《美國國家安全戰(zhàn)略報告》將中國定位為“戰(zhàn)略競爭者”，其重要依據(jù)之一是“中國正在實施的基礎(chǔ)設(shè)施投資與貿(mào)易戰(zhàn)略將助長其地緣政治野心”。美認(rèn)為“一帶一路”遠遠超出了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的范疇，是通過“不透明的金融交易”讓沿線國家欠下巨額債務(wù)，從而獲得政治優(yōu)勢。憑此判斷，美國對“一帶一路”的態(tài)度已由以往的謹(jǐn)慎接觸變?yōu)榫芙^和對立。2017年首屆“一帶一路”國際合作高峰論壇，美國派出白宮國家安全理事會亞太事務(wù)高級主任波廷格為代表的團隊參加，還宣布在駐華使館設(shè)立“‘一帶一路聯(lián)絡(luò)小組”。2019年第二屆論壇，美方?jīng)]有派出高級別官員出席。與此同時，美政府針對性的舉措開始輪番登場。

第一，散布言語詆毀。去年起，美國務(wù)卿蓬佩奧成了批判“一帶一路”的“專業(yè)戶”。他不僅代表美政府在各種外交場合散布“債務(wù)陷阱”論調(diào)，還鼓動“一帶一路”沿線國家對中國說“不”。他警告非洲國家警惕中國貸款，要求拉美國家抵制中國的“債務(wù)外交”，施壓意大利等盟友國家不要與中國簽署“一帶一路”合作諒解備忘錄。在芬蘭舉行的北極理事會部長級會議上，蓬佩奧把矛頭指向中國倡議的“冰上絲綢之路”，稱中國并非“近北極國家”，在北極地區(qū)“已投資近900億美元”，要求在場各國“采取行動”阻止中國“咄咄逼人的行動”。

第二，拉緊主要盟友。盡管近年美國因貿(mào)易摩擦、軍費承擔(dān)等問題與很多盟友裂痕加大，但特朗普政府在聯(lián)合盟友抗衡“一帶一路”方面卻是堅定不移的。2017年11月，美國海外私人投資銀行（OPIC）與日本國際合作銀行（JBIC）建立合作伙伴關(guān)系，共同為地區(qū)國家提供基礎(chǔ)設(shè)施融資等支持。2018年2月，OPIC與澳大利亞政府也簽署類似諒解備忘錄。當(dāng)時有媒體報道，澳大利亞、美國、印度和日本正討論制定一個聯(lián)合區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施計劃，作為“一帶一路”倡議的替代方案。2018年7月，在印太商業(yè)論壇上，美國、日本、澳大利亞宣布將圍繞基礎(chǔ)設(shè)施投資開展合作。蓬佩奧還提出了一系列更為詳細(xì)的與基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)的新倡議，包括“幫助合作伙伴獲取私人法律和金融咨詢服務(wù)的交易咨詢基金”以及“數(shù)字聯(lián)通性和網(wǎng)絡(luò)安全合作伙伴關(guān)系”。未來美將向印太地區(qū)國家提供1.13億美元投資，2500萬美元用于推進該地區(qū)的數(shù)字鏈接技術(shù)，5000萬美元用于能源工程，3000萬美元用于基建。這相當(dāng)于美國與印太地區(qū)經(jīng)濟合作的“首付”款。12月，美國政府宣布加入“太平洋地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施項目集團”，聯(lián)手澳、日等國加強在太平洋島國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)援助上的影響力。2018年12月31日，特朗普簽署國會參議院2736號提案《亞洲再保證法案》，其中包括授權(quán)政府未來五年每年撥款15億美元，用于美在印太地區(qū)的軍事、外交和經(jīng)濟參與和捐助等活動，以加強與該地區(qū)戰(zhàn)略盟友的合作。

第三，進行機構(gòu)整合。特朗普在2017年的亞太經(jīng)合組織首席執(zhí)行官論壇上發(fā)表講話，宣稱美將更新發(fā)展融資機構(gòu)，支持推動國會立法，將OPIC和美國國際開發(fā)署的私營部門活動合并為一個更敏捷、資金更充足的美國發(fā)展金融公司。2018年10月，特朗普簽署《更好利用投資引導(dǎo)發(fā)展法案》，正式實現(xiàn)將海外私人投資公司與美國國際發(fā)展署的兩個部門合并，設(shè)立規(guī)模更大的美國國際發(fā)展金融公司，并為之提供最多600億美元的資金，以推動美國企業(yè)在海外獲得重要項目與市場，幫助全球貧困地區(qū)興建基礎(chǔ)設(shè)施和發(fā)展經(jīng)濟。

第四，強調(diào)規(guī)則護持。這是美對沖“一帶一路”的主要借口和途徑，中國所謂“政府主導(dǎo)的商業(yè)模式”是其攻擊的核心。2018年6月，時任美國防部長馬蒂斯在新加坡香格里拉對話會上提出，美國要在這一地區(qū)推動“私營部門主導(dǎo)的經(jīng)濟發(fā)展”，將“振興我們的發(fā)展和金融機構(gòu)，與地區(qū)經(jīng)濟合作伙伴更緊密地合作，提供端到端解決方案，不僅能夠制造有形產(chǎn)品，而且還會傳授經(jīng)驗和美國的專門技術(shù)，以確保增長是高價值和高質(zhì)量的。不做空洞許諾，也不要放棄經(jīng)濟主權(quán)”。特朗普政府以國家安全為名封殺華為技術(shù)有限公司，推動32個西方國家“提出新的5G安全標(biāo)準(zhǔn)”，其后果將使“一帶一路”沿線國家在與中國開展互聯(lián)互通合作時產(chǎn)生更多顧慮。

第五，直接介入干擾。特朗普政府對“一帶一路”一些在建重點項目正在形成越來越多的干擾。據(jù)《紐約時報》報道，2018年緬甸就皎漂港建設(shè)與中國簽署了新協(xié)議，壓縮了原有投資規(guī)模，其幕后推手就是美國，美為此派出了由經(jīng)濟學(xué)家、外交人員和律師組成的團隊向緬甸政府提供政策咨詢，美國務(wù)院聲稱這是美政府的試點項目，未來計劃復(fù)制、推廣，“幫助本地區(qū)的人們了解正在進行的項目是否符合其對經(jīng)濟可持續(xù)性和未來民生改善的預(yù)期”。

美干擾“一帶一路”建設(shè)的選項

美國針對“一帶一路”已經(jīng)從幕后走向前臺、從言語變?yōu)樾袆印膽?zhàn)術(shù)博弈升級為戰(zhàn)略競爭?？v然“一帶一路”的本質(zhì)是經(jīng)濟建設(shè)及互聯(lián)互通，但它仍難避開大國競爭和戰(zhàn)略博弈的影響。當(dāng)前中美貿(mào)易談判陷入僵局，“文明沖突論”“意識形態(tài)競爭論”“新冷戰(zhàn)”等思潮在西方甚囂塵上，在此背景下美對“一帶一路”打壓勢必更趨強化。在此方面，美主要智庫近期紛紛出謀劃策。

具體來看，美國會將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為其優(yōu)先競爭選項。美戰(zhàn)略與國際研究中心（CSIS）4月23日發(fā)布題為《更高質(zhì)量的路——構(gòu)建美國戰(zhàn)略應(yīng)對全球基建挑戰(zhàn)》報告，指出未來15年全球預(yù)計將建設(shè)更多的基礎(chǔ)設(shè)施，中國正填補美在全球基建方面的空白，呼吁特朗普政府采取“大膽舉措”，領(lǐng)導(dǎo)全球基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，“沒有美國的領(lǐng)導(dǎo)，全球基建項目可能會競爭加劇并割裂公共物資供應(yīng)”。報告建議“從國家安全和經(jīng)濟利益出發(fā)”，美務(wù)必確保不讓中國主導(dǎo)或壟斷全球電子基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及美洲和歐洲的基建項目。為此，美應(yīng)制定一份“全球基礎(chǔ)設(shè)施工作清單”，評估確定哪些是對美最為重要的項目并進行相應(yīng)資源部署，同時鼓勵建設(shè)對美經(jīng)濟和安全利益有利且無重大風(fēng)險的項目。

其次，利用多邊國際機構(gòu)制定規(guī)則，遏制中國的“掠奪性”貸款行為。一直以來，美政府通過世界銀行、國際貨幣基金組織、泛美開發(fā)銀行、非洲開發(fā)銀行、亞洲開發(fā)銀行等機構(gòu)把控和參與多邊融資，擁有很大話語權(quán)。2018年8月，16名美國聯(lián)邦參議員聯(lián)名寫信呼吁美利用國際貨幣基金組織（IMF）最大股東的優(yōu)勢，左右該機構(gòu)對成員國的救助，從而阻止“一帶一路”的推進。盡管之后IMF強調(diào)機構(gòu)決策不會受美影響，但美財長姆努欽繼續(xù)在IMF年會上施壓，強調(diào)“IMF應(yīng)當(dāng)采取更多措施，提高中國基礎(chǔ)建設(shè)貸款的透明度”。

第三，逐步增加國內(nèi)戰(zhàn)略資源投入。資金短缺是美與“一帶一路”競爭的主要短板，也是決定未來政策可持續(xù)性和發(fā)揮效果的關(guān)鍵。美將想方設(shè)法改善和優(yōu)化現(xiàn)有貸款機構(gòu)，加大資金投入，以期在政府層面加強對基礎(chǔ)設(shè)施融資的戰(zhàn)略規(guī)劃和資金支持并促進國會對關(guān)鍵機構(gòu)給予長期授權(quán)。有學(xué)者提議應(yīng)充分利用美國新成立的國際開發(fā)金融公司“解放”遇到“債務(wù)陷阱”的國家，并認(rèn)為美可以利用其發(fā)達的金融市場來介入債務(wù)問題，代表債務(wù)國或購買其債務(wù)，提供更長的還款期限。同時充分發(fā)掘私營公司的投資潛力，畢竟這是“替代方案”的關(guān)鍵。

2019年4月25日，美國加利福尼亞州副州長康伊蓮在第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇企業(yè)家論壇上發(fā)言。

美還將利用其在議程設(shè)置和話語權(quán)方面的優(yōu)勢，加強“永遠給不出證據(jù)”的詆毀抹黑，展開更大規(guī)模的“輿論恐嚇”。有美學(xué)者建議，美需不遺余力地宣傳所謂“一帶一路”的“腐敗問題”，渲染北京為推動項目“賄賂當(dāng)?shù)毓賳T”，“如果與中國合作變成一種政治風(fēng)險，就會有越來越多的國家持謹(jǐn)慎態(tài)度”。美國普林斯頓大學(xué)沖突實證研究項目副主任伊?！たㄆ账固辜奥?lián)合主任雅各布·夏皮羅將此種行動稱為“柔道戰(zhàn)術(shù)”，即利用“一帶一路”自身存在的問題展開輿論行動。鑒于特朗普政府慣用議題聯(lián)動的策略，除了直接的行動外，南海、臺海等重要的安全議題也將成為美制衡“一帶一路”的籌碼。

中國如何應(yīng)對

有鑒于美國對沖、干擾“一帶一路”建設(shè)的行為將更具主動性和系統(tǒng)性，中國必須未雨綢繆，做好預(yù)案。

“一帶一路”順應(yīng)全球化潮流，順應(yīng)全球治理體系變革的時代要求，也順應(yīng)各國人民過上更好日子的愿望。長遠來看，美國方面的任何阻撓、攻擊和詆毀都難以真正奏效，這是我們必須要有的戰(zhàn)略自信。

圍繞“一帶一路”建設(shè)進行的博弈是中美互動的縮影，將對兩國關(guān)系的發(fā)展產(chǎn)生影響。如何創(chuàng)造一種良性競爭氛圍，在一些方面實現(xiàn)互利合作，對中美兩國乃至世界都很重要。美國一些理性的聲音也提出“一帶一路”并不是地緣政治和“債務(wù)陷阱”，缺席“一帶一路”會使美國更加孤立。這些聲音盡管在當(dāng)下美國的內(nèi)外環(huán)境下顯得曲高和寡，但也反映出精英階層對愈演愈烈的中美競爭的擔(dān)憂，及對兩國實現(xiàn)良性互動的期待。

“一帶一路”的高質(zhì)量推進還是要從增強內(nèi)功做起。在第二屆“一帶一路” 國際合作高峰論壇上，習(xí)近平主席強調(diào)中國不會單獨實施這項倡議。他一再提到“合作”這個詞，邀請外國和私營部門伙伴更多參與進來，也呼吁為“一帶一路”基建項目籌集更多的多邊和商業(yè)融資。習(xí)近平主席也提到“堅持一切合作都在陽光下運行，以零容忍態(tài)度打擊腐敗”，“堅持開放、綠色、廉潔理念，不搞封閉排他的小圈子”。這既是對特朗普政府詆毀抹黑的有力回應(yīng)，也是為未來中美兩國企業(yè)界可能的合作發(fā)出的“邀請函”。當(dāng)然，我們對“一帶一路”建設(shè)自身存在的困難和挑戰(zhàn)也要切實重視起來，用符合經(jīng)濟規(guī)律和國際公認(rèn)規(guī)則的辦法去解決，避免為美挑撥離間提供口實。

加強第三方合作同樣非常重要。日本是中國“一帶一路”建設(shè)的合作伙伴，其日益積極的態(tài)度使得中日共同推行“一帶一路”建設(shè)有了前提條件。目前兩國在泰國等地的合作有所進展，將發(fā)揮重要示范作用。日本、意大利、英國、德國等西方國家對“一帶一路”建設(shè)的持續(xù)參與，直接也好、間接也好，國家行為也好、企業(yè)行為也好，將打破美構(gòu)建反“一帶一路”同盟的企圖，可能會倒逼兩國合作。

盡管當(dāng)前中美關(guān)系的競爭性占據(jù)了主導(dǎo)面，但兩國關(guān)系非常復(fù)雜，深度的相互依賴與合作需求依然存在。例如在很多國際安全議題上，兩國之間還有廣泛的共同利益，近期在阿富汗問題上的兩國磋商就比較有成效，在打擊恐怖主義和跨國犯罪等問題上也保持著密切的溝通。目前中美關(guān)系還處在重構(gòu)的過渡階段，在達到新的平衡的過程中，良性競爭和共同進化仍然可期，“一帶一路”建設(shè)將繼續(xù)是過渡階段中美競爭與合作的試金石和風(fēng)向標(biāo)。

（任遠喆為外交學(xué)院外交學(xué)系副教授，曹曉云為中央黨校國際戰(zhàn)略研究院博士生）