中國如何對(duì)美打好稀土這張牌

江振春

稀土屬于不可再生資源，總共包括17種金屬元素，通?？煞譃檩p稀土和重稀土兩類，重稀土更具價(jià)值。稀土元素?fù)碛袃?yōu)良的光電磁等物理特性，微量的稀土元素加入其他材料后，往往可以大幅提高產(chǎn)品的質(zhì)量和性能，被譽(yù)為“現(xiàn)代工業(yè)的維生素”“工業(yè)黃金”“新材料之母”。稀土元素在冶金、石化、光學(xué)、激光、儲(chǔ)氫、顯示面板、磁性材料等現(xiàn)代工業(yè)領(lǐng)域均有廣泛應(yīng)用。隨著科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的不斷進(jìn)步，稀土元素的應(yīng)用范圍正在進(jìn)一步拓展，戰(zhàn)略價(jià)值更加凸顯。中國是世界第一大稀土生產(chǎn)國，很多發(fā)達(dá)國家則是稀土需求大國。

5月20日，中國領(lǐng)導(dǎo)人在江西考察、調(diào)研了當(dāng)?shù)叵⊥廉a(chǎn)業(yè)發(fā)展情況。隨后，在中美貿(mào)易戰(zhàn)升級(jí)的大背景下，國內(nèi)外媒體和經(jīng)濟(jì)界紛紛猜測(cè)中國會(huì)不會(huì)把限制稀土出口作為反制美國的一張牌來打。5月28日，國家發(fā)展與改革委員會(huì)有關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)詢表態(tài)稱，貿(mào)易戰(zhàn)沒有贏家，“如果有誰想利用我們出口稀土所制造的產(chǎn)品，反用于遏制打壓中國的發(fā)展，那么我想贛南原中央蘇區(qū)人民、中國人民都會(huì)不高興的。”

稀土與美國

稀土開采在美國曾有輝煌的歷史。上個(gè)世紀(jì)60至80年代，美國是世界稀土產(chǎn)業(yè)的龍頭老大，稀土儲(chǔ)量足，擁有完整稀土供應(yīng)鏈。加利福尼亞州的芒廷山口礦（又名芒廷帕斯礦）生產(chǎn)的稀土材料曾是全球稀土主要來源。然而，上世紀(jì)80年代末起，美稀土產(chǎn)業(yè)走向沒落：1988年美本土最后一個(gè)稀土礦停止開采，而美最重要的稀土冶煉廠麥格昆磁被中資背景的企業(yè)收購。當(dāng)時(shí)，該收購案遭到很多美國人反對(duì)，時(shí)任美國鋼鐵工人聯(lián)合會(huì)主席里奧·杰拉德給時(shí)任總統(tǒng)小布什專門寫信， 希望他就美國外資投資委員會(huì)的審批權(quán)和該收購案展開調(diào)查。然而這并沒有阻止該收購案，麥格昆磁最終關(guān)閉。2015年美國唯一的稀土開采及生產(chǎn)商莫利礦業(yè)公司申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)，美國自此便沒有了重稀土材料和輕稀土材料的分離廠。

稀土對(duì)美國國防安全尤其重要，例如，美“愛國者”導(dǎo)彈的制導(dǎo)系統(tǒng)中使用了釤鈷磁體和釹鐵硼磁體，用于電子束聚焦，才能精確攔截來襲導(dǎo)彈;M1坦克、F-22隱形戰(zhàn)斗機(jī)等一大批先進(jìn)武器的關(guān)鍵設(shè)備都有賴于稀土。美國國防部?jī)?nèi)部評(píng)估報(bào)告多次把稀土供應(yīng)鏈認(rèn)定為“國家安全高風(fēng)險(xiǎn)要素”之一。美國審計(jì)署注重維護(hù)國民、領(lǐng)土、軍事、經(jīng)濟(jì)、文化、科技和信息等領(lǐng)域的安全，其工作目標(biāo)之一是“促進(jìn)聯(lián)邦政府全面高效履行職責(zé)并實(shí)施問責(zé)，改進(jìn)政府治理，維護(hù)國家安全。”自1990年起，該署針對(duì)有關(guān)領(lǐng)域存在的國家安全風(fēng)險(xiǎn)每?jī)赡臧l(fā)布一份高風(fēng)險(xiǎn)清單，高度贊同國防部對(duì)稀土重要性的認(rèn)定。

2011年3月10日，“十一五”國家重大科技成就展上展示的稀土產(chǎn)品。

與美本土稀土產(chǎn)業(yè)沒落同時(shí)發(fā)生的，是中國稀土產(chǎn)業(yè)的崛起，以及美國稀土供應(yīng)鏈隨之形成的對(duì)中國的高度依賴。美方一些專家將此歸因于中國的“低勞動(dòng)力成本和相對(duì)寬松的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)”。2009年以后，美國開始對(duì)中國加強(qiáng)稀土市場(chǎng)統(tǒng)一管理、限制稀土出口措施予以高度警覺。2010年9月起，中國限制稀土出口日本，當(dāng)時(shí)美方很多政治精英認(rèn)為，這是中國“為了應(yīng)對(duì)釣魚島領(lǐng)土糾紛而進(jìn)行的反制”，“中國可能試圖以控制稀土作為手段去獲取政治和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)”。

美國稀土供應(yīng)鏈及其相關(guān)政策績(jī)效究竟如何，這必須讓美國審計(jì)署加強(qiáng)績(jī)效評(píng)估。美國審計(jì)署經(jīng)過廣泛調(diào)研，采取科學(xué)分析方法，嚴(yán)格按照審計(jì)準(zhǔn)則要求，并采納了國防部、商務(wù)部和內(nèi)政部等諸多部門的技術(shù)性建議，完成了對(duì)國防供應(yīng)鏈中稀土材料的績(jī)效審計(jì)。2010年4月、2016年2月，該署先后發(fā)布《國防供應(yīng)鏈中的稀土原材料》《稀土材料：建立一套有助于國防部應(yīng)對(duì)供應(yīng)鏈中的國家安全風(fēng)險(xiǎn)的綜合方法》兩份報(bào)告（以下簡(jiǎn)稱“審計(jì)報(bào)告1”“審計(jì)報(bào)告2”）。

如何解讀兩份稀土審計(jì)報(bào)告

“審計(jì)報(bào)告1”是美國審計(jì)署根據(jù)《2010財(cái)年國防授權(quán)法》第843條規(guī)定，受國會(huì)委托提交的一份關(guān)于國防部稀土原材料供應(yīng)鏈的報(bào)告。在該報(bào)告中，美國審計(jì)署表達(dá)了以下觀點(diǎn)。

首先，目前美國使用的稀土材料主要來自中國。由于全球稀土礦床分布不均，中國稀土資源儲(chǔ)量占據(jù)優(yōu)勢(shì)（約占世界36%）。大多數(shù)稀土材料加工集中在中國，中國依舊統(tǒng)領(lǐng)稀土資源市場(chǎng)。中國的市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)將增加美進(jìn)口稀土材料的成本。

其次，美工業(yè)界預(yù)測(cè)，重建美國內(nèi)稀土供應(yīng)鏈需耗時(shí)15年，且受制于一系列因素，比如：資金需求龐大，但投資者對(duì)投資美稀土產(chǎn)業(yè)信心不足;美現(xiàn)有企業(yè)缺乏稀土加工技術(shù)與能力;稀土開采、加工與生產(chǎn)必然產(chǎn)生環(huán)境問題，而美國的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)過于嚴(yán)格;缺乏與中國競(jìng)爭(zhēng)的新技術(shù)，新技術(shù)即便研發(fā)出來投入應(yīng)用也需要時(shí)間;獲取專利技術(shù)存在門檻，有些并不掌握在美國公司手中;替代材料存在不確定性。

第三，美國國防工業(yè)將繼續(xù)依賴大量稀土材料，短期內(nèi)無法對(duì)中國的供應(yīng)形成替代。雖然國防部所屬軍事部門已采取行動(dòng)，但美對(duì)中國稀土資源的高度依賴和美工業(yè)界缺少知識(shí)產(chǎn)權(quán)生產(chǎn)釹鐵硼磁體令人擔(dān)憂。

時(shí)隔六年發(fā)表的“審計(jì)報(bào)告2”對(duì)美國的稀土形勢(shì)做了進(jìn)一步的評(píng)估，認(rèn)為美國防產(chǎn)業(yè)在稀土供應(yīng)鏈的諸多環(huán)節(jié)仍受中國產(chǎn)品支配，這種情形對(duì)美國國防安全構(gòu)成風(fēng)險(xiǎn)。“審計(jì)報(bào)告2”主要針對(duì)兩方面的問題進(jìn)行闡述：一是國防部認(rèn)定哪些稀土元素對(duì)國家安全至關(guān)重要;二是國防部認(rèn)為該如何確認(rèn)、減緩與稀土有關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)，包括潛在的供應(yīng)鏈中斷所產(chǎn)生的后果。然而，美審計(jì)署調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在2011～2015年的五年間，美國防部分別有三個(gè)部門就不同稀土元素對(duì)美國的重要性得出了不同的結(jié)論：2011、2013和2015年，國防部物流及戰(zhàn)略物資局認(rèn)為鈧、釔、鑭、鐠、釹、釤、銪、鋱、鏑、鉺和銩這11種稀土元素對(duì)美國家安全至關(guān)重要;2012年國防部采購、技術(shù)和物流辦公室則認(rèn)為釔、鐠、釹、銪、釓、鏑和鉺等7種稀土元素至關(guān)重要;2014年國防部制造業(yè)和工業(yè)基礎(chǔ)政策辦公室認(rèn)定釔、鋱、鏑、鈥、鉺、銩、鐿、镥這8種稀土元素至關(guān)重要。也就是說，直至2016年，美國防部在確認(rèn)哪些稀土元素對(duì)美國家安全至關(guān)重要這個(gè)問題上仍未形成統(tǒng)一識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)。美審計(jì)署還認(rèn)為，美國防部目前識(shí)別和減緩稀土風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制“支離破碎”，導(dǎo)致應(yīng)對(duì)的優(yōu)先性得不到保證。對(duì)此，美審計(jì)署給出整改建議：國防部必須制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，確認(rèn)哪些稀土元素對(duì)國家安全至關(guān)重要，在此基礎(chǔ)上，制定一套綜合方法，確保建立安全的供應(yīng)體系。

總體而言，在這兩份稀土審計(jì)報(bào)告中，美審計(jì)署認(rèn)為國防部維護(hù)稀土供應(yīng)鏈安全的績(jī)效不能令人滿意，“沒有充分認(rèn)識(shí)到他們的重大責(zé)任，更別提忠實(shí)履行職責(zé)了?！倍鴥煞菹⊥翀?bào)告沒有道出的問題是，美國的稀土困境不是單靠國防部就能解決的。

美軍F-22隱形戰(zhàn)斗機(jī)、M1艾布蘭主戰(zhàn)坦克，大量部件含有從稀土中提取的稀有元素。

中國手中的“稀土牌”

在過去幾十年中，美國審計(jì)署報(bào)告以它的獨(dú)立性、客觀性、真實(shí)性、充分性和公開性而廣受好評(píng)。美國審計(jì)署對(duì)自己的兩份稀土審計(jì)報(bào)告也充滿信心，正如“審計(jì)報(bào)告1”所言，“審計(jì)署對(duì)全球稀土材料供求的預(yù)測(cè)建立在行業(yè)報(bào)告和數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上……因此現(xiàn)有數(shù)據(jù)足以保證本文的可靠性。”

這兩份稀土審計(jì)報(bào)告對(duì)中國對(duì)世界稀土供應(yīng)的重要性亦有評(píng)估：第一，中國是稀土大國，稀土儲(chǔ)量占世界總儲(chǔ)量的30%左右，控制著世界90%以上的市場(chǎng)供應(yīng)。在稀土供應(yīng)鏈中，中國享有一定“主導(dǎo)權(quán)”。第二，目前美國稀土供應(yīng)鏈對(duì)中國的確存在依賴關(guān)系，特別是高科技軍工產(chǎn)業(yè)對(duì)中國稀土有大量需求（這或許正是特朗普政府未對(duì)美自中國進(jìn)口的稀土加征關(guān)稅的主要原因）。第三，在過去十年中，美國一直努力重建本土稀土供應(yīng)鏈，但是由于資金投入、環(huán)保、知識(shí)產(chǎn)權(quán)以及自身加工能力等諸多原因，進(jìn)展十分有限。美要想在短期內(nèi)建成國內(nèi)稀土供應(yīng)鏈，難度極大。

根據(jù)美國釷與稀土元素咨詢公司分析，截至今年，美國雖然有400個(gè)稀土創(chuàng)業(yè)公司，但真正具有生產(chǎn)能力的不足五家，能夠量產(chǎn)的只有兩家，其中一家還有中資背景。據(jù)報(bào)道，特朗普就任總統(tǒng)后，對(duì)美國不能實(shí)現(xiàn)稀土等戰(zhàn)略資源自給感到吃驚和憤怒。兩份美國稀土審計(jì)報(bào)告顯示，美國對(duì)中國在特定情況下使用稀土這張“牌”是有不小的擔(dān)憂的。那么，以切實(shí)維護(hù)自身尊嚴(yán)和利益為出發(fā)點(diǎn)，中國該怎樣用好稀土這張“牌”呢？第一，出于反制考慮，中國可以利用稀土向美國亮劍示威，表明我國不屈不撓的態(tài)度和必勝的決心。第二，中國針對(duì)美國稀土審計(jì)報(bào)告提出的美國國防所必需的特種稀土元素（如鑭、鈰、銪和釓等）且暫時(shí)找不到可替代源的情形，可精心籌劃，在某個(gè)特定時(shí)間內(nèi)對(duì)稀土出口實(shí)施特別管制，實(shí)現(xiàn)“精準(zhǔn)打擊”。第三，為避免2014年中國實(shí)施稀土出口管制遭到美日等國在世界貿(mào)易組織（WTO）框架內(nèi)起訴中國、中國最終敗訴的情形，中國應(yīng)做好國際司法斗爭(zhēng)準(zhǔn)備。第四，中國需繼續(xù)強(qiáng)化對(duì)稀土資源的統(tǒng)一管理，提高整體市場(chǎng)支配力;稀土出口實(shí)行差別化對(duì)待，對(duì)儲(chǔ)量豐富開采成本較低的產(chǎn)品保持相應(yīng)的出口，多出口價(jià)值含量更高的成品稀土產(chǎn)品。對(duì)于較珍貴的重稀土則減少開采、縮減出口，擴(kuò)大進(jìn)口，以達(dá)到保護(hù)資源的目的。最后，保持稀土技術(shù)創(chuàng)新和升級(jí)力度，維護(hù)中國在稀土專利技術(shù)方面的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位，保持在國際市場(chǎng)中的價(jià)格優(yōu)勢(shì)，削弱美國的稀土價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)力，對(duì)美國稀土投資者投資回報(bào)產(chǎn)生負(fù)面影響，延緩美國重建稀土供應(yīng)鏈進(jìn)程或者讓它為此付出更大代價(jià)。

稀土是中國手中的一張“好牌”，該打的時(shí)候必須打，對(duì)此我們要有信心。同時(shí)我們也要清醒地認(rèn)識(shí)到，稀土未必是“王炸”，意圖利用它對(duì)美國實(shí)現(xiàn)“一劍封喉”并不現(xiàn)實(shí)。美國已做了幾年稀土儲(chǔ)備。2017年12月20日，特朗普簽署一項(xiàng)行政令，要求增加關(guān)鍵礦物原料在美國本土的產(chǎn)量，這其中就包括了稀土等23種關(guān)鍵礦物。今年5月21日的《華爾街日?qǐng)?bào)》報(bào)道，中國以外全球最大的稀土生產(chǎn)商、澳大利亞萊納斯公司宣布，將與美國領(lǐng)先的稀土產(chǎn)品加工商藍(lán)線公司合作，在得克薩斯州建稀土分離工廠，該廠將成為中國以外僅有的分離中重稀土的大型制造商，試圖“填補(bǔ)美國供應(yīng)鏈的關(guān)鍵空白”。

正如《人民日?qǐng)?bào)》近期系列評(píng)論所說的，“中美兩國產(chǎn)業(yè)鏈高度融合，互補(bǔ)性強(qiáng)，正所謂合則兩利、斗則俱傷，貿(mào)易戰(zhàn)沒有贏家。”隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化和貿(mào)易自由化的加深，按照比較優(yōu)勢(shì)原則積極參與國際分工與合作是各國的共同取向。大國競(jìng)爭(zhēng)從來都是綜合實(shí)力和國家意志的長(zhǎng)期較量，而特朗普“極限施壓式”的貿(mào)易制裁，通過技術(shù)限制打壓遏制中國發(fā)展，“只能是妄想！”

（作者為南京審計(jì)大學(xué)法學(xué)院博士、副教授。本文為“中國審計(jì)史資料收集、整理與研究”課題階段性成果）