稅務(wù)機(jī)關(guān)績(jī)效評(píng)價(jià)現(xiàn)狀探析

梁虎

[摘 要]黨的十九大報(bào)告指出，要“轉(zhuǎn)變政府職能，增強(qiáng)政府的公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”。對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，如何“干好稅務(wù)、帶好隊(duì)伍”，充分發(fā)揮績(jī)效評(píng)價(jià)圍繞中心工作、服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)、完成稅收任務(wù)的主抓作用是貫徹黨的十九大精神，推動(dòng)稅收現(xiàn)代化，建設(shè)新常態(tài)下新時(shí)期稅收事業(yè)的必然要求?？?jī)效評(píng)價(jià)在稅務(wù)工作中發(fā)揮的作用不僅體現(xiàn)在保障國(guó)家重大決策部署的落實(shí)到位方面，還體現(xiàn)在持續(xù)推升稅務(wù)機(jī)關(guān)的工作質(zhì)效和服務(wù)質(zhì)量等方面。但由于績(jī)效評(píng)價(jià)引入中國(guó)時(shí)間相比西方國(guó)家較短，且政府部門與企業(yè)等營(yíng)利性組織實(shí)際情況不盡相同，因此績(jī)效評(píng)價(jià)在國(guó)內(nèi)政府部門中仍處于理論建設(shè)和初級(jí)探索階段，并無(wú)成熟經(jīng)驗(yàn)可供稅務(wù)機(jī)關(guān)參考借鑒。

[關(guān)鍵詞]稅務(wù)機(jī)關(guān);績(jī)效評(píng)價(jià);平衡計(jì)分法

[中圖分類號(hào)]F272.92

1 前 言

當(dāng)下中國(guó)經(jīng)濟(jì)已邁入“新常態(tài)”，各項(xiàng)改革進(jìn)入深水區(qū)，稅制改革正成為國(guó)家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)鏈條中的重要一環(huán)，當(dāng)代稅收工作從管理理念、行政行為、運(yùn)行機(jī)制及一線稅務(wù)干部管理模式等多方面正發(fā)生著積極且深刻的變化，廣大納稅人、繳費(fèi)人及社會(huì)各界對(duì)稅務(wù)工作的期望日益增高、要求與日俱增。稅務(wù)機(jī)關(guān)作為國(guó)家實(shí)施宏觀經(jīng)濟(jì)政策和服務(wù)微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的結(jié)合點(diǎn)，作為國(guó)家重要經(jīng)濟(jì)管理和行政執(zhí)法部門，如何更好地適應(yīng)國(guó)內(nèi)政府組織及部門行政管理理念亟待更新、運(yùn)行模式亟須改革的時(shí)代趨勢(shì)，探索有效破解推諉扯皮、消極怠工、敷衍了事的政府部門行政運(yùn)行管理痼疾，使得稅務(wù)機(jī)關(guān)和稅務(wù)干部的工作效能得到有效提升，從而在服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局中扮演更為重要的角色，在近年來(lái)成為全國(guó)各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)探索研究的首要目標(biāo)。

在持續(xù)不斷的調(diào)查研究和工作實(shí)踐中，發(fā)現(xiàn)傳統(tǒng)意義的績(jī)效評(píng)價(jià)模式已不再適應(yīng)稅務(wù)機(jī)關(guān)探索管理現(xiàn)代化的必然要求。在這一背景下，基于較為先進(jìn)的現(xiàn)代績(jī)效評(píng)價(jià)理論，構(gòu)建相對(duì)科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，客觀公允地評(píng)價(jià)衡量一線稅務(wù)人員工作實(shí)績(jī)，激發(fā)一線稅務(wù)人員干事創(chuàng)業(yè)熱情，使稅務(wù)工作質(zhì)效得到有效提升，成為未來(lái)一段時(shí)期內(nèi)努力建設(shè)現(xiàn)代化稅務(wù)機(jī)關(guān)的必然要求。因此，國(guó)家稅務(wù)總局組織全國(guó)稅務(wù)系統(tǒng)科研力量，并借助高?？蒲辛α?，對(duì)如何在全國(guó)稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)有效開展績(jī)效評(píng)價(jià)工作進(jìn)行了深入研究，并于2013年12月將研究成果轉(zhuǎn)化成為《國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)的意見》，該意見首次提出了“首年試運(yùn)行、次年見成效、三年見品牌”的全國(guó)稅務(wù)系統(tǒng)績(jī)效評(píng)價(jià)工作總體規(guī)劃。

平衡計(jì)分法理論是由哈佛大學(xué)商學(xué)院管理學(xué)家Robert Kaplan和復(fù)興全球戰(zhàn)略集團(tuán)創(chuàng)始人David P Norton于1990年提出，并于1992年在全球部分先進(jìn)集團(tuán)企業(yè)進(jìn)行試驗(yàn)性運(yùn)行，在不斷的理論結(jié)合實(shí)踐過(guò)程中，逐步完善并最終形成的一整套相對(duì)較為完整、成熟的管理理論體系。文章擬對(duì)當(dāng)前稅務(wù)機(jī)關(guān)績(jī)效評(píng)價(jià)存在的問(wèn)題、原因進(jìn)行剖析，同時(shí)對(duì)運(yùn)用平衡計(jì)分法理論在稅務(wù)機(jī)關(guān)構(gòu)建更為契合戰(zhàn)略目標(biāo)、組織使命的新績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行可行性分析研究。

2 稅務(wù)機(jī)關(guān)績(jī)效評(píng)價(jià)存在的問(wèn)題

2.1 績(jī)效評(píng)價(jià)的價(jià)值認(rèn)同有待凝聚

當(dāng)前，全國(guó)稅務(wù)系統(tǒng)的績(jī)效理念已經(jīng)初步建立，但經(jīng)問(wèn)卷調(diào)查和隨機(jī)訪談，發(fā)現(xiàn)部分稅務(wù)干部對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)真心擁護(hù)、全情投入的程度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，價(jià)值認(rèn)同有待提升。特別是部分基層一線干部對(duì)深化績(jī)效評(píng)價(jià)的意義和作用認(rèn)識(shí)不夠，將績(jī)效評(píng)價(jià)與其他工作割裂開來(lái)，認(rèn)為績(jī)效評(píng)價(jià)是在正常工作之外新加的一項(xiàng)考核任務(wù)，從而產(chǎn)生排斥心理。

2.2 績(jī)效評(píng)價(jià)的深層含義有待挖掘

考核是績(jī)效評(píng)價(jià)工作的重要一環(huán)，在整個(gè)工作流程中處于關(guān)鍵位置，但考核不能簡(jiǎn)單地與績(jī)效評(píng)價(jià)完全畫等號(hào)?？?jī)效評(píng)價(jià)的深層次內(nèi)涵要更為豐富、內(nèi)容更為明確、脈絡(luò)更為清晰?？?jī)效評(píng)價(jià)推行的關(guān)鍵，就是要對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行嚴(yán)格把握，工作層層推進(jìn)。部分稅務(wù)干部對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的理解還停留在之前簡(jiǎn)單的“接收任務(wù)、完成任務(wù)、獲取獎(jiǎng)勵(lì)”的傳統(tǒng)考核模式，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)所發(fā)揮的目標(biāo)引領(lǐng)、績(jī)效改進(jìn)的作用了解不夠。

2.3 績(jī)效評(píng)價(jià)戰(zhàn)略目標(biāo)有待改進(jìn)

稅務(wù)機(jī)關(guān)根據(jù)上級(jí)組織遠(yuǎn)景規(guī)劃制定了中長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo)，但在實(shí)際工作中，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)及績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)的制定與現(xiàn)存的中長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo)嚴(yán)重脫節(jié)，即制定戰(zhàn)略與實(shí)施戰(zhàn)略出現(xiàn)脫節(jié)。從客觀上映射出稅務(wù)機(jī)關(guān)在制定戰(zhàn)略目標(biāo)時(shí)缺乏戰(zhàn)略規(guī)劃和戰(zhàn)略眼光，從而出現(xiàn)中長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo)與年度績(jī)效評(píng)價(jià)“兩層皮”的現(xiàn)象。

2.4 績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系有待改良

績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)定的是否科學(xué)合理，是績(jī)效評(píng)價(jià)能否發(fā)揮功用的關(guān)鍵所在。但稅務(wù)機(jī)關(guān)在承接上級(jí)組織指標(biāo)任務(wù)時(shí)，還存在簡(jiǎn)單分解、不當(dāng)延伸的情況;已設(shè)定指標(biāo)對(duì)具體工作規(guī)劃性不強(qiáng)、管理性缺失，仍然存在“眉毛、胡子一把抓”的不良現(xiàn)象;評(píng)價(jià)指標(biāo)間權(quán)重失衡，未能體現(xiàn)管理層及一線稅務(wù)干部的工作聚焦點(diǎn)。

2.5 績(jī)效評(píng)價(jià)價(jià)值取向有待糾正

稅務(wù)機(jī)關(guān)當(dāng)前施行的績(jī)效評(píng)價(jià)體系導(dǎo)向型仍存在偏差，一方面是由于上級(jí)組織以收入指標(biāo)為主進(jìn)行評(píng)價(jià)的思維慣性使然，另一方面則是收入指標(biāo)的完成容易得到地方黨委政府的賞識(shí)，可增加領(lǐng)導(dǎo)班子成員個(gè)人利益和政治前途的預(yù)期，所以稅務(wù)機(jī)關(guān)的績(jī)效評(píng)價(jià)體系還是“以數(shù)量化的收入指標(biāo)”為核心，一定程度上忽視了納稅服務(wù)、執(zhí)法規(guī)范等非財(cái)務(wù)類指標(biāo)。

2.6 結(jié)果運(yùn)用的執(zhí)行力有待增強(qiáng)

盡管稅務(wù)機(jī)關(guān)已經(jīng)對(duì)績(jī)效考評(píng)結(jié)果的運(yùn)用進(jìn)行了較為明確的規(guī)定，將其作為單位評(píng)先創(chuàng)優(yōu)、干部人事晉升等工作的重要考核依據(jù)，但相較于績(jī)效計(jì)劃制訂、績(jī)效指標(biāo)編制、績(jī)效考評(píng)實(shí)施等環(huán)節(jié)，結(jié)果運(yùn)用目前仍是較為薄弱的一環(huán)，主要在于缺乏剛性的落實(shí)制度，致使結(jié)果運(yùn)用尚停留在“口號(hào)”層面，缺乏可操作性。加之受多年以來(lái)形成的機(jī)關(guān)文化影響，負(fù)面制約機(jī)制尚存不足，在實(shí)際操作中“高高舉起、輕輕放下”的現(xiàn)象依舊比較普遍。

3 稅務(wù)機(jī)關(guān)績(jī)效評(píng)價(jià)存在問(wèn)題的原因

3.1 受傳統(tǒng)觀念束縛，缺乏參與評(píng)價(jià)動(dòng)力

稅務(wù)機(jī)關(guān)的主要職能是運(yùn)用國(guó)家賦予的行政權(quán)力對(duì)其所管轄區(qū)域內(nèi)涉及稅收的一干事務(wù)進(jìn)行綜合管理，對(duì)管轄區(qū)域內(nèi)的涉稅違法行為進(jìn)行有效治理。部分稅務(wù)干部仍以所謂的“管企業(yè)的政府領(lǐng)導(dǎo)”自居，對(duì)組織自身設(shè)立的對(duì)其各類約束性管理措施有天然的抵觸。同時(shí)，因?yàn)檎块T等非營(yíng)利組織的組織特性所決定，稅務(wù)干部工作效能的高低、工作目標(biāo)的完成與否與稅務(wù)干部薪酬并無(wú)必然的正向聯(lián)系，績(jī)效評(píng)價(jià)開展的土壤不夠豐厚，干部普遍缺乏參與績(jī)效評(píng)價(jià)的動(dòng)力。

3.2 受預(yù)算管控限制，缺少有力獎(jiǎng)懲手段

績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果確定后，如何實(shí)施有效獎(jiǎng)懲是重中之重。獎(jiǎng)懲實(shí)施是績(jī)效評(píng)價(jià)的關(guān)鍵意義所在，物質(zhì)層面的獎(jiǎng)懲更是約束組織內(nèi)部成員的有力手段。稅務(wù)機(jī)關(guān)獎(jiǎng)懲實(shí)施的難題在于因?yàn)榻蜓a(bǔ)貼發(fā)放和經(jīng)費(fèi)使用都受到上級(jí)組織的嚴(yán)格管控，無(wú)自主浮動(dòng)的權(quán)限，所以在物質(zhì)獎(jiǎng)懲方面受到限制較多。因此，當(dāng)前稅務(wù)機(jī)關(guān)的獎(jiǎng)懲實(shí)施主要是體現(xiàn)在評(píng)先創(chuàng)優(yōu)等精神層面，相對(duì)物質(zhì)層面獎(jiǎng)懲來(lái)說(shuō)，直觀性不足，對(duì)干部的正向激勵(lì)作用較弱。

3.3 受業(yè)務(wù)交叉性干擾，無(wú)法理順指標(biāo)權(quán)責(zé)

績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)確定后，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)將對(duì)應(yīng)評(píng)價(jià)指標(biāo)的各項(xiàng)工作任務(wù)逐一分解到內(nèi)設(shè)部門，由各單位承接落實(shí)，分解全局目標(biāo)為部門目標(biāo)。但稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)部門之間雖然分工明確，但部分目標(biāo)任務(wù)往往由一部門牽頭組織，多部門協(xié)作完成，在工作實(shí)踐中，出現(xiàn)了部門承擔(dān)的評(píng)價(jià)指標(biāo)需依靠其他部門共同完成，推諉扯皮現(xiàn)象亦在情理之中。

3.4 受工作不可比影響，無(wú)法開展類比評(píng)價(jià)

稅務(wù)機(jī)關(guān)各內(nèi)設(shè)部門、派出機(jī)構(gòu)具體職能存在差異，工作無(wú)可比性，無(wú)法用同類評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行統(tǒng)一衡量。其現(xiàn)在施行的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中，并未對(duì)不可比因素進(jìn)行充分考慮，往往通過(guò)簡(jiǎn)單搬套上級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)來(lái)確定指標(biāo)權(quán)重，未能真實(shí)體現(xiàn)稅務(wù)機(jī)關(guān)工作開展情況，影響了評(píng)價(jià)的可靠性和可信度。

3.5 受因素突發(fā)性影響，無(wú)法恒定績(jī)效目標(biāo)

年初制定的績(jī)效目標(biāo)因受客觀條件限制未能完成，但非被評(píng)價(jià)對(duì)象主觀意志所能左右，如對(duì)其進(jìn)行負(fù)評(píng)價(jià)，必會(huì)引起爭(zhēng)議;少數(shù)績(jī)效目標(biāo)因重點(diǎn)工作方向的突發(fā)性、即時(shí)性變更轉(zhuǎn)移，從而未列入年初制定的績(jī)效計(jì)劃，但在日常工作中確實(shí)根據(jù)上級(jí)要求或領(lǐng)導(dǎo)意志投入了大量精力，且正面效應(yīng)突出，在年終評(píng)價(jià)時(shí)卻無(wú)正面激勵(lì)的依據(jù)。

3.6 受當(dāng)前時(shí)期工作羈絆，忽略組織長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略

在對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)現(xiàn)在施行的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行研究時(shí)，發(fā)現(xiàn)其在指標(biāo)權(quán)重設(shè)計(jì)時(shí)，將征管努力程度、黨風(fēng)廉政建設(shè)等擺在突出位置，對(duì)納稅人滿意度等外部評(píng)價(jià)因素設(shè)置權(quán)值較低，在一定程度上未能體現(xiàn)服務(wù)型政府建設(shè)的中長(zhǎng)期目標(biāo)。

4 平衡計(jì)分法在稅務(wù)機(jī)關(guān)實(shí)施的可行性

平衡計(jì)分法理論的適用性，國(guó)外政府部門及非營(yíng)利組織運(yùn)用平衡計(jì)分法的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以及稅務(wù)機(jī)關(guān)上下高度重視績(jī)效評(píng)價(jià)體系改良工作的良好氛圍，決定了平衡計(jì)分法在稅務(wù)機(jī)關(guān)重新構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)體系中運(yùn)用是十分可行的。

第一，黨中央對(duì)政府績(jī)效評(píng)估工作多次提出要求，稅務(wù)總局近年來(lái)也極為重視績(jī)效評(píng)價(jià)工作，出臺(tái)了一系列文件指導(dǎo)基層稅務(wù)機(jī)關(guān)推進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)，促提工作質(zhì)效，各級(jí)政府部門的政策支持為引入先進(jìn)的績(jī)效管理理論培植了豐厚土壤。而平衡計(jì)分法著眼長(zhǎng)久戰(zhàn)略，追求財(cái)務(wù)指標(biāo)與非財(cái)務(wù)指標(biāo)的相對(duì)平衡的理論特點(diǎn)與當(dāng)前稅務(wù)機(jī)關(guān)強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)環(huán)境的協(xié)調(diào)統(tǒng)一的落腳點(diǎn)不謀而合，適宜引入稅務(wù)機(jī)關(guān)作為績(jī)效評(píng)價(jià)體系的理論補(bǔ)充。

第二，平衡計(jì)分法作為先進(jìn)、成熟的戰(zhàn)略績(jī)效管理工具，在西方被大量應(yīng)用于大型企業(yè)和復(fù)雜架構(gòu)組織，在國(guó)外政府組織及部門也獲得了成功，西方學(xué)界積累了大量寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，可以通過(guò)引進(jìn)、消化、吸收，去其糟粕，留存精華，在參考借鑒國(guó)內(nèi)學(xué)界近年來(lái)研究成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將其轉(zhuǎn)化成為稅務(wù)機(jī)關(guān)提升績(jī)效評(píng)價(jià)工作質(zhì)量，推動(dòng)全局工作走上新臺(tái)階的有效動(dòng)力。

第三，稅務(wù)機(jī)關(guān)從管理層至一般干部，以績(jī)效評(píng)價(jià)推動(dòng)工作發(fā)展的目標(biāo)一致，且組織自身開展績(jī)效評(píng)價(jià)工作多年，績(jī)效文化理念根深蒂固、績(jī)效文化氛圍濃厚，且稅務(wù)機(jī)關(guān)干部適應(yīng)性普遍較高，工作態(tài)度良好，有主動(dòng)接觸先進(jìn)績(jī)效管理理念的愿望，為運(yùn)用平衡計(jì)分法理論構(gòu)建的新績(jī)效評(píng)價(jià)體系全面鋪開提供了人才保障和智力支持。

參考文獻(xiàn)：

[1]陳立兵，周宏慧.基層稅務(wù)機(jī)關(guān)績(jī)效管理中的問(wèn)題與完善[J].稅務(wù)研究，2009（11）.