資源型城市轉(zhuǎn)型與金融支持的國際經(jīng)驗及啟示

滿延文

[摘 要]文章以國家循環(huán)經(jīng)濟示范城市——湖南省婁底市為個案，在梳理德國魯爾區(qū)、日本九州兩個國外資源型城市轉(zhuǎn)型成功及金融支持經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合婁底市實際提出了一些政策思考。

[關(guān)鍵詞]金融支持;資源型城市;經(jīng)濟轉(zhuǎn)型

[中圖分類號]F299.27

婁底市是全國資源枯竭型城市之一，可持續(xù)發(fā)展面臨嚴(yán)重挑戰(zhàn)，迫切需要推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和綠色發(fā)展。在資源型城市轉(zhuǎn)型過程中，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整離不開金融支持，如何突破由產(chǎn)業(yè)鎖定帶來的金融鎖定，有效解除金融約束，推動資源型城市綠色轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)金融深化與經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的雙贏是資源型城市發(fā)展面臨的重要課題。

1 婁底市轉(zhuǎn)型的現(xiàn)狀分析

婁底市地處湖南幾何中心，礦產(chǎn)資源豐富，其中煤累積探明儲量10.1億噸（占全省1/3強），銻產(chǎn)量和出口量一直位居全球首位。然而由于長期依賴礦產(chǎn)資源發(fā)展，全市經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中傳統(tǒng)資源型產(chǎn)業(yè)占比明顯過大，加之發(fā)展方式粗放，資源日趨枯竭，生態(tài)環(huán)境不堪重負(fù)，傳統(tǒng)的發(fā)展方式難以為繼，經(jīng)濟社會發(fā)展出現(xiàn)了前所未有的困難，迫切需要推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展。2014年婁底市GDP增速從2010年14.3%（為金融危機以來的最高增速）逐年下滑至8.1%，創(chuàng)下自2003年以來的新低。

金融作為現(xiàn)代經(jīng)濟的核心，是引導(dǎo)經(jīng)濟資源配置的重要動力機制，在資源型城市轉(zhuǎn)型過程中起著基礎(chǔ)性作用。近年來，全市金融機構(gòu)結(jié)合婁底實際，積極貫徹執(zhí)行穩(wěn)健的貨幣政策和產(chǎn)業(yè)政策，在加強重點項目領(lǐng)域的信貸支持力度、推動金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新以緩解科技型中小企業(yè)融資難題的同時，主動從國家產(chǎn)業(yè)政策限制及淘汰類行業(yè)中有序退出，助推區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，為婁底市轉(zhuǎn)型發(fā)展?fàn)I造了良好的貨幣金融環(huán)境。然而，由于婁底市金融組織體系尚不完善、金融運行環(huán)境惡化、相關(guān)激勵機制缺位等因素的掣肘，導(dǎo)致金融對傳統(tǒng)資源型產(chǎn)業(yè)鎖定效應(yīng)突出，對接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)的資源配置效應(yīng)難以發(fā)揮。

2 資源型城市轉(zhuǎn)型與金融支持的國際經(jīng)驗

2.1 德國魯爾區(qū)的主要做法

（1）引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有序調(diào)整。在加強環(huán)保立法以強化環(huán)保發(fā)展理念的同時，采用分批、漸進的轉(zhuǎn)型方法，將原來以資源型行業(yè)發(fā)展為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐步向非資源型的第三產(chǎn)業(yè)過渡。一方面，出臺政策扶持傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，對采煤業(yè)采取維持性結(jié)構(gòu)政策，如對煤炭業(yè)實行稅收優(yōu)惠的同時，給予投資補貼、價格補貼、礦工補貼等一系列補貼（僅1996—1998年德國就分別補貼魯爾集團104億馬克、97億馬克和85億馬克）;對鋼鐵業(yè)采取適應(yīng)性結(jié)構(gòu)政策，如適時停止對鋼鐵工業(yè)的補貼。另一方面，大力支持新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，如對健康工程和生物技術(shù)等新興產(chǎn)業(yè)的落戶企業(yè)給予一定比例的投資補貼，其中大型企業(yè)補貼28%，小型企業(yè)補貼18%。

（2）成立專業(yè)的資金配比部門以緩解籌融資壓力。其中，勞動和經(jīng)濟促進機構(gòu)是其資金配比部門的典型代表，它的主要職能是建立養(yǎng)老保險、為魯爾區(qū)的新興支柱產(chǎn)業(yè)提供資金支持、發(fā)放轉(zhuǎn)型區(qū)職工補貼、為轉(zhuǎn)型區(qū)工人創(chuàng)造再就業(yè)機會等。

（3）制定土地金融政策。在建立政府出資的不動產(chǎn)基金基礎(chǔ)上，采用公私合作運作方式，通過政府公信力融集政府、公司、非營利組織及私人等各方資金來盤活棕地棕地一般是指因現(xiàn)實或潛在的有毒和危險物的污染而影響到它們的擴展、振興和重新利用的土地。棕地往往分布在城市的中心位置，只要城市存在，就無法不考慮棕地的開發(fā)再利用問題。，降低政府長期公共投資壓力，處理好地塊環(huán)境治理問題。同時，用活轉(zhuǎn)型期政府最容易利用的經(jīng)濟杠桿——土地，適當(dāng)降低土地價格，利用土地融資，以吸引投資介入城市轉(zhuǎn)型。此外，德國還向用戶征收“煤炭附加費和補貼稅”和發(fā)行土地發(fā)展基金債券來募集轉(zhuǎn)型資金。

2.2 日本九州的主要做法

（1）適時調(diào)整煤炭產(chǎn)業(yè)政策。自1962年制定第一次煤炭產(chǎn)業(yè)政策起，至1991年7月共九次修改煤炭產(chǎn)業(yè)政策，完整反映了日本對煤炭產(chǎn)業(yè)從扶到棄的過程。前三次主要是為了穩(wěn)定煤炭產(chǎn)量以保證國內(nèi)需求，第四次則明確提出了煤炭產(chǎn)業(yè)應(yīng)逐步退出，第八次提出應(yīng)加大對國外煤炭的開發(fā)力度。

（2）進行財政補貼。為鼓勵技術(shù)開發(fā)，避免煤炭產(chǎn)業(yè)過度衰退，日本政府配合煤炭產(chǎn)業(yè)政策，通過實施特別預(yù)算以及對地方債券給予利息補貼的政策，對已經(jīng)失去競爭力的煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)放了大量補助金，使得地方政府可以完善和維持自身的學(xué)校、道路及其他公共服務(wù)設(shè)施，對九州地區(qū)煤炭產(chǎn)業(yè)的軟著陸起到了重要作用。

（3）實施財政投融資計劃。為發(fā)揮政策性金融機構(gòu)的作用，日本連續(xù)實施了財政投融資計劃，建立了以九州等特定地區(qū)的法人實體為投資貸款發(fā)放對象的地區(qū)開發(fā)金融制度，來促進資源型地區(qū)和不發(fā)達地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和振興。同時，日本政府設(shè)立特別貸款制度， 對企業(yè)投資所新需資金的40%實行低利貸款，利率甚至比開發(fā)銀行的貸款還低2%。

（4）設(shè)立新興證券市場。為拓寬中小企業(yè)的融資渠道，1973年日本在直接融資領(lǐng)域設(shè)立專門的二板市場，并于1981年演變?yōu)楦唢L(fēng)險企業(yè)和中小企業(yè)上市的市場，這其中包括AJSDAQ和東京證券交易所的新興成長公司市場。日本設(shè)有中小企業(yè)柜臺市場，以為大量不能在證券交易所上市的中小企業(yè)提供融資便利。

3 對婁底市轉(zhuǎn)型的啟示及政策建議

3.1 對婁底市轉(zhuǎn)型的啟示

一是可以通過銀行貸款、債券融資、國家政策性金融支持、股權(quán)融資、設(shè)立基金等多渠道組合的融資方式來滿足轉(zhuǎn)型中的巨額資金需求，而不是僅依靠銀行信貸資金。二是金融機構(gòu)和政府雖同在資金供給體系中起主導(dǎo)作用，但其分工和擔(dān)任角色卻明顯不同。政府在轉(zhuǎn)型中扮演的主要角色是資金供給者和轉(zhuǎn)型推動者，主要目的是保障轉(zhuǎn)型中的社會穩(wěn)定和支付轉(zhuǎn)型成本，而非獲利;金融機構(gòu)一般則是以營利為目的，其資金大多流向具有穩(wěn)定收益回報的領(lǐng)域。三是稅收減免返還、財政補貼等優(yōu)惠財稅政策有利于減少資金外流，擴大資金規(guī)模，更高效地實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化，進而實現(xiàn)資源型城市轉(zhuǎn)型。四是金融在支持接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時，在傳統(tǒng)支柱產(chǎn)業(yè)上也應(yīng)逐步有序退出，以避免資源型城市出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)塌陷而導(dǎo)致經(jīng)濟過快衰落。五是強化環(huán)保發(fā)展理念，重視生態(tài)修復(fù)。六是資源型城市的轉(zhuǎn)型是一項系統(tǒng)工程，金融支持固然重要，但其中涉及人員、技術(shù)、土地等方面的優(yōu)惠扶持政策也是轉(zhuǎn)型成功不可或缺的重要因素。

3.2 政策建議

（1）積極推動綠色財稅，助推產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。一是設(shè)立產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項基金。抓住省政府支持婁底城市轉(zhuǎn)型這一重大決策，積極向中央和省政府申請專項資金支持設(shè)立婁底市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展基金，采取直接投資、控股、參股、委托貸款等方式支持綠色產(chǎn)業(yè)企業(yè)的設(shè)立或參與企業(yè)綠色項目的投資，市級資金來源主要是財政劃撥、收取污費、轉(zhuǎn)移支付等，也可通過政府信用吸收民間資本、金融資本等合作成立子基金，采用公司化運作模式。二是建立轉(zhuǎn)型獎補機制。對節(jié)能環(huán)保、旅游等鼓勵發(fā)展的綠色新興產(chǎn)業(yè)實行稅費減免、貸款貼息等，減輕企業(yè)經(jīng)營成本，提高企業(yè)競爭力;對煤炭、鋼鐵、水泥、火電等“兩高一?！逼髽I(yè)，政府要支持其逐步有序退出，安排財政專項資金補貼其退出后的人員安排、就業(yè)培訓(xùn)等支出，解決企業(yè)后顧之憂。所謂“罰”，是指通過逐步提高轉(zhuǎn)型退出產(chǎn)業(yè)的企業(yè)稅費負(fù)擔(dān)，迫使企業(yè)主動加快轉(zhuǎn)型。

（2）切實增強服務(wù)意識，優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境。一是樹立“軟環(huán)境也是生產(chǎn)力”的觀念。深入推進依法行政和政府職能轉(zhuǎn)變，統(tǒng)籌推進行政審批制度改革，加大簡政放權(quán)力度，切實增強服務(wù)意識。二是密切關(guān)注和防范金融風(fēng)險。加強民間金融管理，堅決打擊非法集資、高利貸、地下錢莊等非法金融活動。三是積極引導(dǎo)資源型企業(yè)向其他非資源型、綠色環(huán)保等行業(yè)轉(zhuǎn)型。四是搭建政銀企溝通平臺，加強溝通協(xié)調(diào)，降低信息不對稱程度。

（3）大力發(fā)展普惠金融，強化民生工程支持。一是加大對貧困地區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)的普惠金融政策傾斜。通過降低普惠金融主體的經(jīng)營成本和業(yè)務(wù)風(fēng)險，引導(dǎo)更多的金融機構(gòu)到貧困地區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)提供普惠金融服務(wù)。二是建立并完善多層次的普惠金融組織體系。充分發(fā)揮現(xiàn)有政策性銀行、國有商業(yè)銀行和合作性金融機構(gòu)等對薄弱環(huán)節(jié)的支持作用，解決好“三農(nóng)”和小微企業(yè)融資難、融資貴的問題;完善現(xiàn)有保險體系，以拓展保險市場作為助推器，充分發(fā)揮保險在“三農(nóng)”、社會民生等領(lǐng)域的風(fēng)險分散、資金融通和社會保障作用。三是加強普惠金融的科技支持力度。在調(diào)整優(yōu)化物理網(wǎng)點布局、增強網(wǎng)點服務(wù)功能的基礎(chǔ)上，要充分利用科技手段，發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)優(yōu)勢，通過布放電子機具、自助設(shè)備，推進網(wǎng)上銀行、移動支付等新型支付方式，來打通金融服務(wù)的“最后一公里”。

（4）大力推進綠色金融新產(chǎn)品創(chuàng)新，提升金融支持的有效性。一是推進金融業(yè)與科技結(jié)合。積極利用信息技術(shù)加強業(yè)務(wù)創(chuàng)新，打造數(shù)字化金融平臺，鞏固物理經(jīng)營渠道，努力延伸線上虛擬經(jīng)營空間，線上線下融合發(fā)展。二是推出生命力強且可復(fù)制的創(chuàng)新性綠色金融產(chǎn)品。金融機構(gòu)要立足婁底市實際進行理性金融創(chuàng)新，圍繞婁底市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和未來發(fā)展方向推出綠色經(jīng)濟供應(yīng)鏈融資產(chǎn)品，推出旅游消費信貸、收益權(quán)質(zhì)押貸款、碳排放權(quán)或排污權(quán)質(zhì)押貸款等創(chuàng)新型綠色金融產(chǎn)品，以產(chǎn)品務(wù)實的創(chuàng)新提高金融支持效率。三是創(chuàng)新綠色金融服務(wù)模式。各金融機構(gòu)要從可獲得性和便利性入手，為企業(yè)提供一站式或保姆式綠色金融服務(wù)。

（5）積極探索區(qū)域差異化監(jiān)管，激活金融支持轉(zhuǎn)型發(fā)展?jié)摿?。一是適當(dāng)提高不良貸款容忍度，允許婁底市轄內(nèi)銀行業(yè)金融機構(gòu)在轄內(nèi)按規(guī)發(fā)放循環(huán)經(jīng)濟型工業(yè)貸款出現(xiàn)風(fēng)險時免責(zé)。二是實行差別壞賬準(zhǔn)備金制度，允許婁底市轄內(nèi)銀行業(yè)金融機構(gòu)按現(xiàn)行壞賬準(zhǔn)備金提取比例雙倍提取。三是對支持城市轉(zhuǎn)型發(fā)展或發(fā)放循環(huán)經(jīng)濟型工業(yè)貸款達標(biāo)的金融機構(gòu)實行差別存款準(zhǔn)備金率。

4 結(jié) 論

文章通過對婁底市轉(zhuǎn)型的現(xiàn)狀進行分析，并借鑒資源型城市轉(zhuǎn)型與金融支持的國際經(jīng)驗，提出了適用于婁底市轉(zhuǎn)型的啟示與針對性建議，以此來解除婁底市金融約束，推動婁底市資源型城市綠色轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)金融深化與經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的雙贏局面。

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