政策導(dǎo)向下我國農(nóng)林碳匯交易生態(tài)扶貧監(jiān)管框架研究*

楊博文

（南開大學(xué)法學(xué)院/環(huán)境司法研究中心，天津 300350）

一、引 言

生態(tài)精準(zhǔn)扶貧是將“綠水青山就是金山銀山”的新時代習(xí)近平總書記生態(tài)文明理念融入我國扶貧攻堅戰(zhàn)中，是實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧和生態(tài)補(bǔ)償?shù)木G色減貧創(chuàng)新模式（莫光輝，2016）。為切實(shí)做好生態(tài)精準(zhǔn)扶貧工作，在國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組領(lǐng)導(dǎo)下，國家發(fā)展改革委、國家林業(yè)局等六部委共同發(fā)布《生態(tài)扶貧工作方案》（以下簡稱“方案”）①參見中華人民共和國國家發(fā)展改革委員會《關(guān)于印發(fā)〈生態(tài)扶貧工作方案〉的通知》（發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2018〕124號）：http://www.ndrc.gov.cn/zcfb/zcfbtz/201801/t20180124_875018.html.[2018-1-18]。。方案中明確提出要通過創(chuàng)新生態(tài)扶貧實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)農(nóng)戶精準(zhǔn)扶貧。林業(yè)碳匯交易以綠色金融化手段減排，是基于碳排放權(quán)交易市場的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制（Parks等，1996）。碳匯是指清除空氣中二氧化碳的過程、活動和機(jī)制。而農(nóng)林碳匯僅指通過農(nóng)業(yè)用林方式產(chǎn)生和運(yùn)行碳匯。碳匯交易最初產(chǎn)生于《聯(lián)合國氣候變化框架公約》及《京都議定書》，通過投資造林方式抵消碳排放，控制碳排放總量。我國自2005年起開展農(nóng)林碳匯交易②2005年“黑龍江翠巒森林經(jīng)營碳匯項(xiàng)目”通過國家權(quán)威第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu)審定，在國家發(fā)改委處備案，成為我國首例取得備案通知書的森林經(jīng)營碳匯項(xiàng)目，對后續(xù)碳匯項(xiàng)目開發(fā)具有示范作用。經(jīng)中環(huán)聯(lián)合認(rèn)證中心審定，2005～2064年計入期內(nèi)，此項(xiàng)目累計約產(chǎn)生2 900萬噸二氧化碳當(dāng)量減排量。，林農(nóng)與控排企業(yè)開展碳匯交易，通過植樹造林吸收二氧化碳以達(dá)減排效果。農(nóng)林碳匯交易勞動成本較低而收益較高，可實(shí)現(xiàn)間接減排效果（曾維忠等，2017）。農(nóng)林碳匯交易分為兩類，一是通過將林地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)至村集體，村集體與公司簽訂碳匯經(jīng)營合同。二是農(nóng)戶以林地入股并建立協(xié)同合作機(jī)制經(jīng)營，或?qū)⒘值厝牍芍凉竟餐?jīng)營。《中華人民共和國森林法（修改草案）》第八條第（五）項(xiàng)明確要促進(jìn)森林碳匯交易，發(fā)展林業(yè)碳匯，提出要監(jiān)督管理碳匯生產(chǎn)、計量、監(jiān)測等③參見關(guān)于《中華人民共和國森林法修正案（草案）》的說明.中國人大網(wǎng)：http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/17/content_5003927.htm.[2018-1-18]。。

從我國現(xiàn)階段農(nóng)林碳匯交易政策導(dǎo)向看，黑龍江、四川、浙江、貴州等省份出臺《林業(yè)碳匯扶貧示范工程項(xiàng)目》相關(guān)政策，如貴州省制定《生態(tài)扶貧實(shí)施方案（2017～2020）》，并編制《單株碳匯精準(zhǔn)扶貧試點(diǎn)工作方案》，運(yùn)用大數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)碳匯精準(zhǔn)扶貧創(chuàng)新綠色減貧模式方法等④參見貴州省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)貴州省生態(tài)扶貧實(shí)施方案（2017～2020）通知：http://sjsj.gzlps.gov.cn/zwgk_43012/fgwj_43043/zyszfwj/201801/t20180117_1572596.html.[2018-1-18]。。在聯(lián)合國氣候變化華沙大會“中國角”系列邊會中，我國積極探索林業(yè)碳匯產(chǎn)權(quán)及標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)則。我國許多貧困地區(qū)森林資源豐富，但未有效利用，區(qū)域內(nèi)農(nóng)戶難以脫貧（曾維忠等，2016）。因此，碳匯交易可實(shí)現(xiàn)生態(tài)精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)，建立農(nóng)林碳匯交易監(jiān)管框架是促進(jìn)和保障農(nóng)戶積極參與林業(yè)碳匯，實(shí)現(xiàn)生態(tài)精準(zhǔn)扶貧策略的制度支撐，對我國生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展和生態(tài)精準(zhǔn)扶貧模式創(chuàng)新具有重要意義。

二、規(guī)則約束下生態(tài)精準(zhǔn)扶貧與農(nóng)林碳匯交易市場需求

（一）規(guī)則約束下農(nóng)林碳匯交易的產(chǎn)生與發(fā)展

我國為應(yīng)對氣候變化出臺許多與碳排放總量控制相關(guān)的法律政策，農(nóng)業(yè)碳排放管控力度逐漸加大。因此，農(nóng)林碳匯是政府規(guī)制下的派生需求，是政策強(qiáng)制和規(guī)則約束下的市場需求?？嘏牌髽I(yè)以低成本、高效率的碳匯實(shí)現(xiàn)政府規(guī)定減排目標(biāo)。我國森林資源豐富，林業(yè)在農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值中占據(jù)重要地位（見圖1），逐年增高并趨于穩(wěn)定，碳匯交易發(fā)展使林木生態(tài)、經(jīng)濟(jì)價值更顯著，為農(nóng)戶提供可交易的農(nóng)林碳匯資源。農(nóng)林碳匯交易市場非自發(fā)形成，是農(nóng)戶利用市場機(jī)制滿足控排企業(yè)規(guī)則約束下控排需求而產(chǎn)生。我國農(nóng)林碳匯交易處于發(fā)展階段，2003年設(shè)立氣候變化應(yīng)對管理機(jī)構(gòu)；2006年參與聯(lián)合國應(yīng)對氣候變化的清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目；2009年建立全國碳匯監(jiān)測體系、農(nóng)林碳匯核證規(guī)則等系列技術(shù)性準(zhǔn)則（姜霞等，2016）。我國綠色碳匯基金會為農(nóng)戶開展碳匯交易、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提供有利平臺，并推行相關(guān)政策⑤我國已出臺規(guī)范性文件，如《清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目運(yùn)行管理辦法》《關(guān)于開展清潔發(fā)展機(jī)制下造林再造林碳匯項(xiàng)目的指導(dǎo)意見》《中國綠色碳基金暫行管理辦法》《中國綠色碳基金碳匯項(xiàng)目管理暫行辦法》等，亦致力于建立相關(guān)運(yùn)行規(guī)則?！秶伊謽I(yè)局關(guān)于推進(jìn)林業(yè)碳匯交易工作的指導(dǎo)意見》是2014年4月由國家林業(yè)局最新發(fā)布的關(guān)于我國林業(yè)碳匯的國家規(guī)范性文件。。我國農(nóng)林碳匯交易試點(diǎn)項(xiàng)目見表1。

圖1 1997～2016年林業(yè)總產(chǎn)值及其農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值占比

表1 2017年我國重點(diǎn)農(nóng)林碳匯試點(diǎn)項(xiàng)目

（二）農(nóng)林碳匯交易成為生態(tài)精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目

2017年全國碳市場統(tǒng)一，立法支撐逐漸完善。農(nóng)林碳匯交易作為碳市場分支，將吸收二氧化碳的農(nóng)林作為生態(tài)產(chǎn)品，向控排企業(yè)等減排單位出售，拓寬農(nóng)戶收入來源，精準(zhǔn)助力脫貧攻堅?？嘏牌髽I(yè)通過交易降低減排成本，提高減排效率。碳匯交易因此成為生態(tài)精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目的一種形式。生態(tài)精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目在立項(xiàng)、審批及實(shí)施、回收過程需有效監(jiān)管并防控事前、事中及事后風(fēng)險，需要完善的監(jiān)管框架和法律制度支撐。我國《精準(zhǔn)扶貧生態(tài)環(huán)境支持計劃實(shí)施方案》提出要推進(jìn)林業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為農(nóng)林碳匯交易奠定政策基礎(chǔ)。但尚未形成完善、系統(tǒng)的農(nóng)林碳匯交易監(jiān)管框架，法律制度保障欠缺。應(yīng)分析現(xiàn)階段農(nóng)林碳匯交易監(jiān)管、權(quán)利設(shè)定及制度保障存在癥結(jié)，解決監(jiān)管框架構(gòu)建問題。

三、農(nóng)林碳匯交易作為生態(tài)精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目合法化問題

農(nóng)林碳匯交易法制化過程中存在諸多問題，包括林權(quán)和碳匯權(quán)權(quán)利設(shè)定、農(nóng)林碳匯監(jiān)管主體與監(jiān)管體制以及農(nóng)林碳匯交易管理辦法。

（一）我國《森林法》修改背景下農(nóng)林碳匯權(quán)利客體尚待界定

1.碳匯權(quán)利客體缺乏清晰界定

林業(yè)碳匯作為資源性利益分配，現(xiàn)階段尚未有效保護(hù)權(quán)利客體，林農(nóng)在碳匯交易過程中涉及碳匯權(quán)利實(shí)現(xiàn)、林地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓等法律問題，制定農(nóng)林碳匯交易監(jiān)管規(guī)則應(yīng)明確權(quán)利界定?！吨腥A人民共和國森林法（2016年修改征求意見稿）》（以下簡稱《森林法（修改稿）》）第二章林權(quán)管理中明確林權(quán)涵蓋法律內(nèi)容。第十七條規(guī)定林權(quán)是林木資源所有權(quán)和使用權(quán)，還包括承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)等，但未明確規(guī)定碳匯權(quán)。碳匯權(quán)不同于林權(quán)，碳匯基于林木吸收二氧化碳實(shí)現(xiàn)總量控制，實(shí)際是減排量占有、使用、收益和處分權(quán)利，我國《物權(quán)法》中無對應(yīng)概念，現(xiàn)階段對于碳匯權(quán)轉(zhuǎn)讓、交易均以政策為導(dǎo)向，未上升至法律范疇。農(nóng)戶對法律制度相關(guān)概念了解有限，無法有效解決與林業(yè)公司、控排企業(yè)及村集體有關(guān)碳匯權(quán)、林權(quán)紛爭。

2.交易模式多元化導(dǎo)致權(quán)利競合引發(fā)紛爭

農(nóng)戶參與碳匯交易模式較豐富，主體包括農(nóng)戶、村集體、林業(yè)公司及控排企業(yè)等，主體間產(chǎn)生林權(quán)抵押、投資及碳匯權(quán)轉(zhuǎn)讓等問題，我國林業(yè)碳匯交易制度未明確林權(quán)與碳匯權(quán)競合處理方式?！渡址ǎㄐ薷母澹肺匆?guī)定碳匯權(quán)與林權(quán)發(fā)生爭議時的解決方式，如爭議處理管轄機(jī)構(gòu)、提起訴訟前期處理程序等。農(nóng)戶與林業(yè)公司、控排企業(yè)簽訂交易合同時涉及碳匯權(quán)轉(zhuǎn)移問題，需要明確訴前處理程序。爭議處理前，農(nóng)戶未明確林地碳匯權(quán)而改作他用，或農(nóng)戶在不明解決方法情況下砍伐破壞林木等情況的責(zé)任歸屬問題需要明確。因此，應(yīng)明確碳匯權(quán)權(quán)屬界定，厘清碳匯權(quán)和林權(quán)權(quán)利競合解決順序，明確管轄機(jī)構(gòu)責(zé)任歸屬，建立訴前處理相關(guān)機(jī)制，保證農(nóng)林碳匯交易合法化。

（二）農(nóng)林碳匯監(jiān)管主體交叉監(jiān)管體制混亂

農(nóng)林碳匯交易收益根據(jù)核證后減排量計量，在交易過程中實(shí)現(xiàn)碳匯權(quán)轉(zhuǎn)移和占有，涉及法律關(guān)系依據(jù)《森林法》《物權(quán)法》《合同法》等相關(guān)條款，但碳匯交易存在多頭監(jiān)管、重疊交叉問題。

1.農(nóng)林碳匯交易監(jiān)管主體復(fù)雜

我國于2003年在國家林業(yè)局設(shè)立碳匯管理辦公室，其職能包括制定林業(yè)碳匯項(xiàng)目、管理辦法、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)政策等，運(yùn)行機(jī)制良好，但監(jiān)管實(shí)踐存在協(xié)調(diào)性問題。2017年統(tǒng)一全國碳市場后，國家發(fā)展和改革委員會（以下簡稱發(fā)改委）監(jiān)管碳排放權(quán)交易配額管理、總量控制等，其中涉及減排量核證（即碳匯計量、認(rèn)證等）。碳匯交易包含碳排放權(quán)交易內(nèi)容，發(fā)改委成為農(nóng)林碳匯交易監(jiān)管主體。碳匯交易包括林權(quán)流轉(zhuǎn)、碳匯轉(zhuǎn)讓等，2014年我國出臺首部林業(yè)碳匯交易指導(dǎo)意見⑦參見《國家林業(yè)局關(guān)于推進(jìn)林業(yè)碳匯交易工作的指導(dǎo)意見》（林造發(fā)〔2014〕55號），全文參見國家林業(yè)和草原局、國家公園管理局網(wǎng)站：http://www.forestry.gov.cn/main/392/content-676441.html.[2014-05-07]。，明確指出推進(jìn)林業(yè)碳匯自愿交易應(yīng)遵循溫室氣體減排規(guī)定⑧國家發(fā)展改革委依據(jù)《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》，對林業(yè)碳匯自愿交易采取備案管理。申請備案的林業(yè)碳匯自愿交易項(xiàng)目為2005年2月16日后開工建設(shè)的項(xiàng)目。林業(yè)碳匯自愿交易項(xiàng)目有關(guān)審定與核證，依據(jù)國家發(fā)展改革委《溫室氣體自愿減排項(xiàng)目審定與核證指南》，應(yīng)由具備相應(yīng)資格的單位開展。，但林權(quán)轉(zhuǎn)讓、碳匯交易爭議問題受國家林業(yè)局碳匯管理辦公室、省級林業(yè)主管部門等機(jī)構(gòu)監(jiān)管，監(jiān)管主體過多，易滋生權(quán)力尋租等現(xiàn)象。碳匯交易市場價格隨二級市場價格變化，碳匯交易作為金融交易手段，包括碳匯抵押、流轉(zhuǎn)及碳匯投融資、市場交易等，價格規(guī)制受證監(jiān)會等監(jiān)管。監(jiān)管主體無法統(tǒng)一，導(dǎo)致林業(yè)部門無法獲取減排量實(shí)際數(shù)據(jù)，發(fā)改委無法處理林權(quán)轉(zhuǎn)讓、碳匯權(quán)爭議等問題，各部門無法協(xié)助農(nóng)戶與控排企業(yè)、林業(yè)公司談判交易價格，產(chǎn)生互相推諉、效率低下問題。

2.農(nóng)林碳匯交易監(jiān)管職能交叉

監(jiān)管職能方面，農(nóng)林碳匯交易減排量核證、審查等由發(fā)改委負(fù)責(zé)，也可通過第三方核證機(jī)構(gòu)計量和審查。碳匯項(xiàng)目需登記、備案，農(nóng)戶經(jīng)營碳匯項(xiàng)目資格也需進(jìn)一步審查。國家和地方林業(yè)主管部門仍對開展碳匯項(xiàng)目的農(nóng)戶、林業(yè)公司等具有資質(zhì)審查義務(wù)，出現(xiàn)碳匯權(quán)爭議、林權(quán)流轉(zhuǎn)等問題時，需核查林木產(chǎn)生固碳含量，導(dǎo)致監(jiān)管職能交叉，手續(xù)復(fù)雜且效率低下。價格監(jiān)管方面，證監(jiān)會等金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)管碳匯交易過程中發(fā)生洗錢行為（行業(yè)內(nèi)稱為“洗綠”），同時還受物價監(jiān)管部門監(jiān)管，如《林木價格認(rèn)定規(guī)則》等⑨參見《林木價格認(rèn)定規(guī)則》（發(fā)改價證辦[2013]202號）文件。，碳匯價格控制職能重復(fù)，直接影響碳匯交易效率。

（三）農(nóng)林碳匯交易管理辦法亟待完善

在綠色減貧、生態(tài)扶貧背景下，農(nóng)戶通過經(jīng)營碳匯項(xiàng)目增加收益，但現(xiàn)階段碳匯交易監(jiān)管規(guī)則仍有待構(gòu)建。2014年，浙江省臨安市出臺《農(nóng)戶森林經(jīng)營碳匯交易體系》中包含農(nóng)林碳匯交易審定、注冊、交易等規(guī)則⑩以臨安市農(nóng)戶森林經(jīng)營為試點(diǎn)，制定包括項(xiàng)目設(shè)計、審核、注冊、簽發(fā)、交易、監(jiān)管等內(nèi)容的森林經(jīng)營碳匯交易體系。包括：《臨安市農(nóng)戶森林經(jīng)營碳匯項(xiàng)目管理暫行辦法》《農(nóng)戶森林經(jīng)營碳匯項(xiàng)目方法學(xué)》；首批試點(diǎn)42戶農(nóng)戶森林經(jīng)營碳匯項(xiàng)目設(shè)計文件；《林業(yè)碳匯項(xiàng)目審定與核證指南》；農(nóng)戶森林經(jīng)營碳匯項(xiàng)目注冊系統(tǒng)；華東林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易所林業(yè)碳匯交易托管平臺等。，是全國開展農(nóng)林碳匯監(jiān)管的先行先試（李怒云等，2015）?！毒G色碳基金碳匯項(xiàng)目管理暫行辦法》面向綠色碳基金碳匯項(xiàng)目，對農(nóng)林碳匯交易監(jiān)管不具有針對性。因此，統(tǒng)一全國碳市場后，農(nóng)林碳匯交易日益成熟，但交易流程復(fù)雜（見圖2）（陳沖影，2010）。

農(nóng)林碳匯交易管理辦法在立法層面缺少行政法規(guī)，無法統(tǒng)領(lǐng)各地區(qū)碳匯交易項(xiàng)目糾紛?，F(xiàn)階段主要問題包括：一是在監(jiān)管總則設(shè)計上，政策性文件、地方法規(guī)中未明確碳匯交易具體監(jiān)管原則，未確定行政法規(guī)適用范圍及碳匯項(xiàng)目監(jiān)管范圍等。二是碳匯交易方法學(xué)未有效嵌入行政法規(guī)中，解決碳匯交易糾紛應(yīng)遵循的行政從屬性需具體化。審查標(biāo)準(zhǔn)、核證體系等是監(jiān)管規(guī)則重要部分，目前監(jiān)管流程集中審定適應(yīng)條件，適用條件均需證據(jù)鏈條支撐，主要包含土地性質(zhì)、造林地權(quán)屬、土壤類別、是否符合國家造林技術(shù)規(guī)程、林地整理方式、不移除地表枯死物等、農(nóng)業(yè)活動轉(zhuǎn)移等內(nèi)容①參見李金良《CCER林業(yè)碳匯項(xiàng)目審定、核證及案例》圖文資料及“新修訂的《造林技術(shù)規(guī)程》解讀問答”，國家林業(yè)和草原局網(wǎng)站：http://www.forestry.gov.cn/main/4044/content-927040.html.[2016-12-06]。。具體監(jiān)管細(xì)則應(yīng)保證審定條件一致性、合理性，保證核證溫室氣體減排量的公正性等。三是現(xiàn)階段相關(guān)政策性文件中權(quán)責(zé)不明晰。

圖2 我國農(nóng)林碳匯交易流程

四、農(nóng)林碳匯權(quán)利客體明晰與林權(quán)流轉(zhuǎn)正當(dāng)性

（一）農(nóng)林碳匯權(quán)客體歸屬和基礎(chǔ)性法律地位

農(nóng)林碳匯權(quán)基于碳匯交易低成本減排，同時獲取經(jīng)濟(jì)收益而產(chǎn)生。碳匯權(quán)是通過造林減排而產(chǎn)生利益的權(quán)利，本質(zhì)上不屬于傳統(tǒng)土地所有權(quán)、使用權(quán)或礦產(chǎn)資源權(quán)等，碳匯具有公共物品的公權(quán)利屬性，農(nóng)戶從中獲利具有私權(quán)利屬性。因此，權(quán)利客體基本屬性在監(jiān)管過程中具有重要地位。碳匯屬于資源性權(quán)利，碳匯權(quán)雖無實(shí)體，但可計量二氧化碳吸收量，可通過權(quán)利獲得對其占有、收益、轉(zhuǎn)讓與處分等物權(quán)行為，也具有絕對性和優(yōu)先效力等特征。我國《物權(quán)法》未明確界定碳匯權(quán)，但從取水權(quán)、碳排放權(quán)等界定看，碳匯權(quán)屬于準(zhǔn)用益物權(quán)范疇（林旭霞，2013）。碳匯交易即運(yùn)用碳匯權(quán)利，其收益是森林資源產(chǎn)生的孳息。明確碳匯權(quán)利客體法律屬性，可占有、使用、收益和處分林業(yè)碳匯權(quán)。為實(shí)現(xiàn)生態(tài)精準(zhǔn)扶貧，應(yīng)限制碳匯權(quán)取得。農(nóng)戶取得碳匯權(quán)利應(yīng)以登記為對抗要件，首先判斷土地合法性，界定土地權(quán)屬問題并結(jié)合《土地法》等相關(guān)法律，審查農(nóng)地可否碳匯造林。其次界定造林標(biāo)準(zhǔn)，林木種類、特點(diǎn)、價格及固碳能力②森林固碳能力指在一定時點(diǎn)森林碳庫中積累的碳量。碳匯量指一年或一定時期內(nèi)森林碳庫碳儲量變化量，即增加量。等均需按標(biāo)準(zhǔn)登記，滿足條件農(nóng)戶方可交易，保證碳匯權(quán)吸收的二氧化碳可有效核證。最后注冊登記，取得碳匯權(quán)農(nóng)戶可通過登記方式轉(zhuǎn)讓、變更等（張冬梅，2015）。只有明確碳匯權(quán)法律屬性和基礎(chǔ)地位，才可規(guī)定和監(jiān)管碳匯交易民事法律關(guān)系，制定符合司法配置原理的碳匯交易規(guī)范和保障機(jī)制。

（二）農(nóng)林碳匯交易中林權(quán)流轉(zhuǎn)正當(dāng)性

《森林法（修改稿）》分離林權(quán)和森林資源所有權(quán)，即林權(quán)是森林資源所有權(quán)派生的用益權(quán)能，農(nóng)戶通過占有、使用森林資源或?qū)⒃摍?quán)利流轉(zhuǎn)于其他主體獲得收益（裴麗萍等，2017）。碳匯交易涉及林權(quán)流轉(zhuǎn)，一是林權(quán)歸屬于村集體而非農(nóng)戶，二是農(nóng)戶將林地租賃或入股林業(yè)公司、控排企業(yè)（郝蘊(yùn)，2015）。即農(nóng)戶碳匯交易包括直接和間接參與，間接參與是農(nóng)村集體共同經(jīng)營方式，農(nóng)戶從中獲利；直接參與是農(nóng)戶將林地出租或入股等（見表2）③參見《中華人民共和國森林法（2016年修改征求意見稿）》第二章第十九條：國有企業(yè)事業(yè)單位、機(jī)關(guān)、團(tuán)體、部隊(duì)營造的林木，由營造單位經(jīng)營并按照國家規(guī)定支配林木收益。集體經(jīng)濟(jì)組織和前款以外的其他單位、組織營造的林木，歸該單位所有，合同另有約定的除外。農(nóng)村居民在房前屋后、自留地、自留山種植的林木，歸個人所有。城鎮(zhèn)居民和職工在自有房屋的庭院內(nèi)種植的林木，歸個人所有。集體或者個人承包國家所有和集體所有的宜林荒山荒地造林的，承包后種植的林木歸承包的集體或者個人所有；承包合同另有約定的，按照承包合同的約定執(zhí)行。。但目前我國農(nóng)戶碳匯交易多集中于第一種形式。

表2 我國農(nóng)林碳匯交易主要形式和林權(quán)（地）歸屬

由表2可知，林權(quán)轉(zhuǎn)讓是碳匯交易主要方式?！渡址ǎㄐ薷母澹访鞔_林權(quán)可按出租、轉(zhuǎn)讓、入股等形式流轉(zhuǎn)，規(guī)定其可作價出資、抵押。碳匯交易林權(quán)轉(zhuǎn)移應(yīng)以訂立書面合同為形式要件，《森林法（修改稿）》僅針對林權(quán)轉(zhuǎn)讓信息規(guī)定監(jiān)管機(jī)構(gòu)，由于碳匯交易涉及森林固碳含量計量和核證，縣級以上林業(yè)主管部門應(yīng)設(shè)立專門機(jī)構(gòu)保證林地固碳含量變更和登記，保障碳匯財產(chǎn)安全。

（三）基于生態(tài)補(bǔ)償?shù)奶紖R權(quán)與林權(quán)競合

碳匯交易目的為脫貧增收，同時形成綜合生態(tài)系統(tǒng)補(bǔ)償機(jī)制。我國已于2017年統(tǒng)一全國碳排放權(quán)交易市場，控排企業(yè)為達(dá)總量控制目標(biāo)，與林業(yè)公司和農(nóng)戶、村集體形成碳匯交易網(wǎng)絡(luò)。從農(nóng)林碳匯交易形式及權(quán)利歸屬、轉(zhuǎn)移看，碳匯權(quán)與林權(quán)轉(zhuǎn)移無法保持一致，存在競合現(xiàn)象。碳匯權(quán)作為以“減排量”為交易對象的客體，與林權(quán)相互獨(dú)立，碳匯權(quán)基于森林資源利用產(chǎn)生的固碳含量，林權(quán)則局限于森林資源使用。碳匯交易涉及林權(quán)、碳匯權(quán)抵押、入股等，擔(dān)保物權(quán)的權(quán)利競合可按我國《物權(quán)法》相關(guān)條款、《擔(dān)保法解釋》第79條等結(jié)合具體交易情況分析。但從兩種權(quán)利競合基本原理看，碳匯權(quán)由森林資源獲得減排量，減排量隨碳市場交易價格變動，農(nóng)戶在交易過程中具有較強(qiáng)資產(chǎn)預(yù)期收益可期待性，而林權(quán)流轉(zhuǎn)已有明確法律規(guī)定。因此，在農(nóng)戶對碳匯交易合理利益期待基礎(chǔ)上，碳匯權(quán)應(yīng)優(yōu)于林權(quán)處理。此外，《森林法（修改稿）》規(guī)定碳匯權(quán)、林權(quán)爭議、訴訟問題由縣級以上人民政府處理，但僅涉及所有權(quán)和使用權(quán)，先由當(dāng)?shù)乜h級或鄉(xiāng)級人民政府解決⑤參見《中華人民共和國森林法（2016年修改征求意見稿）》第二章第二十三條：單位之間發(fā)生的林木、林地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，由縣級以上人民政府依法處理。個人之間、個人與單位之間發(fā)生的林木所有權(quán)和林地使用權(quán)爭議，由當(dāng)?shù)乜h級或者鄉(xiāng)級人民政府依法處理。當(dāng)事人對人民政府的處理決定不服的，可以在接到通知之日起一個月內(nèi)，向人民法院起訴。在林木、林地權(quán)屬爭議解決以前，除國家建設(shè)項(xiàng)目需要以外，任何一方不得砍伐有爭議的林木或者改變林地現(xiàn)狀。，解決未果方可上訴至基層人民法院，碳匯權(quán)爭議處理未規(guī)定管轄機(jī)構(gòu)。因此，碳匯權(quán)爭議問題應(yīng)由縣級以上人民政府處置，未解決時不能砍伐林木或?qū)⑻紖R林木另作他用。

五、構(gòu)建以生態(tài)精準(zhǔn)扶貧為導(dǎo)向的農(nóng)林碳匯交易監(jiān)管框架

農(nóng)戶在碳匯交易中可獲較高收益，將林地資源變?yōu)椤敖鹕姐y山”同時實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償，林業(yè)碳匯交易是我國生態(tài)精準(zhǔn)扶貧金融化手段。應(yīng)建立以生態(tài)扶貧為導(dǎo)向的農(nóng)林碳匯交易監(jiān)管規(guī)則，保障碳匯交易合法性。

（一）專門設(shè)立碳匯扶貧惠農(nóng)監(jiān)管委員會

國家林業(yè)局碳匯管理辦公室是我國專門負(fù)責(zé)碳匯項(xiàng)目管理的機(jī)構(gòu)，但監(jiān)管缺乏針對性。應(yīng)專門設(shè)立碳匯扶貧惠農(nóng)監(jiān)管委員會（以下簡稱“監(jiān)管委員會”）。監(jiān)管委員會可延續(xù)林業(yè)局碳匯管理辦公室部分職能，如政策制定權(quán)力、政策執(zhí)行保障義務(wù)等，主要職能是監(jiān)管農(nóng)林碳匯交易行為，同時核證農(nóng)林碳匯交易減排量或?qū)嵸|(zhì)性審查第三方核證結(jié)果。監(jiān)管委員會應(yīng)具有專業(yè)性，由碳匯交易所涉各領(lǐng)域?qū)＜医M成（Mi等，2013），按《農(nóng)林碳匯交易管理辦法》等政策和標(biāo)準(zhǔn)性文件公平、公開審查。監(jiān)管委員會應(yīng)具有統(tǒng)籌其他監(jiān)管部門職能，碳匯交易所涉主體多元，監(jiān)管部門也多樣化，如證監(jiān)會、物價局等，應(yīng)統(tǒng)一和協(xié)調(diào)其他分支監(jiān)管部門。監(jiān)管委員會應(yīng)具有專業(yè)性和獨(dú)立性，可統(tǒng)籌和兼顧其他監(jiān)管部門處理結(jié)果，避免多頭審查、重復(fù)監(jiān)管、監(jiān)管空白。碳匯交易糾紛在縣級以上人民政府解決未果后，可提交至全國監(jiān)管委員會，減少訴訟案件數(shù)量。

（二）體現(xiàn)生態(tài)精準(zhǔn)扶貧的農(nóng)林碳匯交易監(jiān)管總則設(shè)計

第一，農(nóng)戶意思自治原則。在農(nóng)戶自愿碳匯交易過程中，意思自治原則是農(nóng)戶出于主觀意愿開展林業(yè)碳匯交易，并遵循《農(nóng)林碳匯交易管理辦法》條款規(guī)定，遵守國家制定的相關(guān)政策，如《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》等。第二，登記備案原則。林業(yè)碳匯交易將林業(yè)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)價值轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民收益，實(shí)現(xiàn)生態(tài)扶貧目的，因此農(nóng)林碳匯應(yīng)登記備案管理，注冊登記造林?jǐn)?shù)量、減排總量及交易信用等。經(jīng)過注冊登記合作控排企業(yè)才可與農(nóng)戶交易碳匯，完成抵消注銷項(xiàng)目。注冊登記條目內(nèi)容應(yīng)遵循方法學(xué)相關(guān)指標(biāo)，為保證農(nóng)戶獲利，制定林業(yè)碳匯方法學(xué)的主體應(yīng)在監(jiān)管委員會備案，按技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)精確計量、備案農(nóng)戶經(jīng)營碳匯減排量。第三，合理審定原則。要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)按行政法規(guī)、碳匯技術(shù)準(zhǔn)則等相關(guān)文件審定農(nóng)戶經(jīng)營碳匯交易項(xiàng)目（于天飛等，2011），依據(jù)《溫室氣體自愿減排項(xiàng)目審定與核證指南》合理審定、核查，審定核查機(jī)構(gòu)資質(zhì)，防止因核證審查機(jī)構(gòu)權(quán)力尋租、專業(yè)性差等導(dǎo)致碳匯計量不合理、不科學(xué)。監(jiān)管委員會應(yīng)建立自愿交易跟蹤審查機(jī)制，對變更、注銷等項(xiàng)目及時開展事中、事后審查。第四，透明度原則。碳匯交易應(yīng)及時披露信息，如減排總量、林木生長情況、產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)價值等，碳匯項(xiàng)目監(jiān)管范圍包括資格條件、具體流程、方法學(xué)選定及基準(zhǔn)線、減排量監(jiān)測與識別等。監(jiān)管總則是指導(dǎo)具體細(xì)則的綱領(lǐng)性原則，通過明確監(jiān)管總則為具體規(guī)則提供有力支撐。

（三）納入碳市場監(jiān)管框架下的農(nóng)林碳匯交易規(guī)則

2017年12月全國碳市場（行業(yè)限定為電力）統(tǒng)一，在試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)中⑥國家發(fā)展改革委已確定北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東、深圳（以下簡稱七省市）為國家碳排放權(quán)交易試點(diǎn)地區(qū)，要求試點(diǎn)地區(qū)結(jié)合本地實(shí)際情況，考慮通過包括林業(yè)在內(nèi)的相關(guān)措施，積極探索推進(jìn)碳排放權(quán)交易試點(diǎn)，促進(jìn)國家溫室氣體排放控制目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。，碳匯交易是碳市場監(jiān)管重點(diǎn)。具體規(guī)則應(yīng)與《碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例（送審稿）》內(nèi)容銜接，保證管理切實(shí)貫徹、執(zhí)行。監(jiān)管規(guī)則設(shè)計應(yīng)明確碳排放權(quán)交易和林業(yè)碳匯交易間關(guān)系，林業(yè)碳匯交易目的是為企業(yè)減排，或?qū)⒃炝譁p排量通過交易機(jī)構(gòu)間接減排實(shí)現(xiàn)扶貧收益。農(nóng)戶自愿參與碳匯交易產(chǎn)生的減排量具有合法抵消效力，作為碳排放權(quán)交易分支內(nèi)容。應(yīng)配額化監(jiān)管造林吸收的二氧化碳總量，實(shí)行登記制度，保證其與碳排放權(quán)交易制度相關(guān)內(nèi)容一致。農(nóng)戶首先應(yīng)保證碳匯計量法律確定性，明確其具有合理看管、維護(hù)林木的義務(wù)，應(yīng)保證交易項(xiàng)目期間林木用途專一性，即不可砍伐或作他用，應(yīng)即時披露林木數(shù)量、質(zhì)量、品種及二氧化碳減排量信息（Kooten等，2010），接受監(jiān)管委員會監(jiān)督管理。林木達(dá)減排目標(biāo)后農(nóng)戶應(yīng)獲得當(dāng)期收益。第三方核證機(jī)構(gòu)應(yīng)保證獨(dú)立性，可與碳排放權(quán)交易核證機(jī)構(gòu)相互認(rèn)證，審核第三方核證機(jī)構(gòu)資質(zhì)及業(yè)務(wù)范圍等。監(jiān)管委員會監(jiān)管碳匯交易平臺信息披露和報告情況，審核合同并登記憑證，及時審核需要變更、注銷的流程。碳匯交易項(xiàng)目日益增多，監(jiān)管規(guī)則應(yīng)根據(jù)納入減排行業(yè)實(shí)時調(diào)整，更好維護(hù)農(nóng)戶權(quán)益。

（四）完善基于生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆椒▽W(xué)與配套技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

生態(tài)精準(zhǔn)扶貧可實(shí)現(xiàn)減排增收和生態(tài)補(bǔ)償。方法學(xué)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)為碳匯交易提供技術(shù)支撐。我國已形成碳匯審定方法學(xué)，浙江、四川、貴州等省制定各自碳匯項(xiàng)目方法學(xué)文件⑦方法學(xué)指采用的實(shí)踐、規(guī)程和規(guī)則的主要部分。各地區(qū)制定農(nóng)戶碳匯交易方法學(xué)文件，如《中國綠色碳基金碳匯造林監(jiān)測指南》《貴州省單株碳匯項(xiàng)目方法學(xué)》（版本號V01），適用于貴州省單株碳匯精準(zhǔn)扶貧試點(diǎn)工作范圍內(nèi)，貧困農(nóng)戶退耕還林、自有用地還林等人工造林以及封山育林活動中單株林木產(chǎn)生的碳匯量核算。不得砍伐有爭議的林木或者改變林地現(xiàn)狀。，但應(yīng)在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一和完善碳匯方法學(xué)。碳匯交易審定主要基于七種方法，包括審定土地性質(zhì)、造林地權(quán)屬及土壤、林地、農(nóng)業(yè)活動轉(zhuǎn)移等，主要審定方式為向農(nóng)戶發(fā)放調(diào)查問卷，訪問利益相關(guān)主體，并輔以地方林業(yè)主管機(jī)構(gòu)證明資料（李金良等，2016）。審定要點(diǎn)包括項(xiàng)目描述、邊界確定、土地合格性審查、排放源選取及基準(zhǔn)線把控、減排量核算、監(jiān)測計劃等（李怒云等，2012）。通過制定和完善農(nóng)林碳匯核證、計量監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，形成技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，在地區(qū)范圍內(nèi)有效計量和掌握林木二氧化碳儲存量、碳匯量情況，可更好監(jiān)測林業(yè)碳匯資源動態(tài)，為后期構(gòu)建農(nóng)林碳匯交易體系提供科學(xué)依據(jù)。

（五）明確農(nóng)林碳匯交易法律責(zé)任

碳匯交易涉及的法律責(zé)任包括民事、刑事和行政責(zé)任。民事責(zé)任產(chǎn)生基于碳匯交易合同。責(zé)任多為合同中約定的違約事項(xiàng)、損失賠償?shù)葍?nèi)容。農(nóng)戶利益分配和生態(tài)效益補(bǔ)償核算取決于碳匯交易價格，且為合同基礎(chǔ)，一方面取決于碳市場價格機(jī)制，另一方面應(yīng)由政府指導(dǎo)。農(nóng)戶在碳匯交易中應(yīng)遵守《合同法》有關(guān)責(zé)任，對于項(xiàng)目預(yù)期簽訂中投資主體具有不安抗辯權(quán)，而已形成林木交易中具有同時履行抗辯權(quán)、先履行抗辯權(quán)等，若農(nóng)戶違反合約即未按合約達(dá)到減排目標(biāo)、核證減排量時需承擔(dān)民事責(zé)任⑧參見張博.解讀碳匯交易流程及合同內(nèi)容.中國碳排放權(quán)交易網(wǎng)：http://www.tanjiaoyi.com/article-1273-1.html.[2014-5-10]。。碳匯交易合同中規(guī)定合同解除優(yōu)先權(quán)，出現(xiàn)違約情況，一般采取替代履行方式，見《合同法》第64、65條⑨《合同法》第64條規(guī)定“當(dāng)事人約定由債務(wù)人向第三人履行債務(wù)的，債務(wù)人未向第三人履行債務(wù)或者履行債務(wù)不符合約定，應(yīng)當(dāng)向債權(quán)人承擔(dān)責(zé)任?！痹摲ǖ?5條規(guī)定“當(dāng)事人約定由第三人向債權(quán)人履行債務(wù)的，第三人不履行債務(wù)或者履行債務(wù)不符合約定，債務(wù)人應(yīng)當(dāng)向債權(quán)人承擔(dān)違約責(zé)任?！?，即要求第三人（其他農(nóng)戶）根據(jù)碳匯合同標(biāo)定減排量履行合同約定。法律責(zé)任條款中應(yīng)規(guī)定違約情況發(fā)生時，違約責(zé)任應(yīng)以損害賠償為主。刑事責(zé)任指發(fā)生“洗錢”“龐氏騙局”“合同詐騙”等行為，應(yīng)按刑法規(guī)定論處。行政責(zé)任是對林業(yè)主管部門、監(jiān)管委員會出現(xiàn)問題時的行政處罰和行政處分等。綜上，通過建立完善的農(nóng)林碳匯交易監(jiān)管框架，從總則設(shè)計、交易監(jiān)管規(guī)則、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及法律責(zé)任方面，構(gòu)建以生態(tài)精準(zhǔn)扶貧為導(dǎo)向的農(nóng)林碳匯交易監(jiān)管規(guī)則。