不斷完善現(xiàn)代財政制度支持鄉(xiāng)村振興

劉剛

【摘要】鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中，各級財政在政策性、制度性、功能性等層面發(fā)揮著基礎(chǔ)支撐作用。針對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中財政支持的現(xiàn)實障礙，要不斷完善現(xiàn)代財政制度，推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，強化財政制度性供給，構(gòu)建多元共治鄉(xiāng)村治理新格局。

【關(guān)鍵詞】財政制度 財政政策 鄉(xiāng)村治理 鄉(xiāng)村振興 【中圖分類號】F320 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

財政制度反映著政府與市場的邊界和互動關(guān)系，影響著國家經(jīng)濟、政治、文化、生態(tài)等社會各領(lǐng)域，也是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要支撐。黨的十九大以來，我國圍繞鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，不斷加大財政投入力度，優(yōu)化涉農(nóng)支出結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新農(nóng)村財政管理，構(gòu)建起相對完善的政策體系和體制機制。

財政制度在鄉(xiāng)村振興中的地位與作用

財政制度是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有力抓手。財政政策發(fā)揮稅收、補貼、政府購買服務(wù)、公共支出等方面的作用，能有效激活農(nóng)村社會發(fā)展內(nèi)在需求，解決農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟資源投放不足等問題，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施奠定了較為堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)，體現(xiàn)出財政政策工具性與鮮明政策導(dǎo)向。

首先，財政制度為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施提供制度保障。財政保障制度運用政府與市場的“兩只手”，架構(gòu)起雙重保障機制，促進農(nóng)業(yè)財政制度創(chuàng)新，推動農(nóng)村公共服務(wù)均等化和公平性，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施搭建完備的保障框架。支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的財政政策，通過支出和補貼，增強農(nóng)業(yè)科技投入力度，完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平，搭建“三農(nóng)”事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的制度環(huán)境和支撐體系。

其次，財政制度是完善鄉(xiāng)村治理能力與治理體系的重要前提。它不僅為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施提供了強有力的資金保障，更是鄉(xiāng)村治理從工具理性向價值理性升華的必然途徑。財政制度通過對鄉(xiāng)村利益主體有效激勵，助推了鄉(xiāng)村社會資源整合與利益分擔(dān)，踐行了社會主義分配正義和民主財政，促進了鄉(xiāng)村治理主體要素全面發(fā)展，豐富了鄉(xiāng)村自治的整體格局與內(nèi)涵，促成了法治、德治與自治融合的鄉(xiāng)村治理新格局。

財政支持鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)狀與障礙

當(dāng)前，財政政策框架體系通過資金統(tǒng)籌、稅收優(yōu)惠、抵免返還等方式，借助直接支出、補助采購、貼息獎補、投資參股等政策，不斷推進扶貧、科教文衛(wèi)、社保福利、民族宗教、文化旅游等農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展，加速城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化、均等化，提升美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和生態(tài)保護扶持力度，重點支持農(nóng)村新型經(jīng)營主體財政綜合改革試點，有效助推農(nóng)業(yè)農(nóng)村快速發(fā)展。從絕對數(shù)量來說，我國財政支農(nóng)支出增長明顯。從增長率上來看，財政支出增長波動顯著。以2003年為時間節(jié)點，我國支農(nóng)支出增長率從相對較低轉(zhuǎn)變?yōu)樵鲩L率明顯提高。2010年以后，我國財政支農(nóng)支出增長率有所降低，整體體現(xiàn)較強階段性特征。從財政支出結(jié)構(gòu)來看，農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)及扶貧支出占比較大，體現(xiàn)出國家重視農(nóng)業(yè)發(fā)展、促進農(nóng)村多元化發(fā)展、持續(xù)改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的基本思路。

同時，從鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中財政支持的現(xiàn)實障礙來看，一是財政涉農(nóng)支出總量不足，無法有效滿足發(fā)展需要。國家財政隨著經(jīng)濟下行壓力與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深入推進，收入增長潛力略顯不足，涉農(nóng)支出無法保持高位增長，“三農(nóng)”發(fā)展存在資金缺口，單靠支農(nóng)支出無法滿足需求。

二是財政支農(nóng)體系尚未理順，轉(zhuǎn)移支付制度不夠健全。一方面，長期以來，財政支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域投入不足。財政支出項目市場化導(dǎo)向力不足，示范帶動作用和財政引導(dǎo)作用發(fā)揮尚不充分。另一方面，地方政府農(nóng)村公共服務(wù)領(lǐng)域事權(quán)和責(zé)任劃分不夠明晰，農(nóng)業(yè)服務(wù)領(lǐng)域在服務(wù)措施、支出手段、責(zé)任落實及管理權(quán)限上仍有較大提升空間。

三是財政支農(nóng)支出劃分和相對財權(quán)劃分不夠明晰。我國支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的財政資金涉及部門較多，仍然存在政出多門、資金分散等問題。個別部門財政轉(zhuǎn)移支付項目管理隨意性強，整合能力相對較弱，財政資金使用效率不高，惠農(nóng)效果未能有效發(fā)揮作用，難以滿足地方財政實際需求；有的地區(qū)涉農(nóng)扶貧綜合改革項目間存在交叉支出現(xiàn)象，支農(nóng)資金管理體制機制不夠健全，條塊分割現(xiàn)象嚴(yán)重，缺乏合理制度約束；財政支農(nóng)資金監(jiān)督配套體制不夠健全，存在被擠占、被挪用現(xiàn)象，績效考核機制與資金使用效率相對較低。

四是財政在鄉(xiāng)村治理中作用發(fā)揮不夠充分。當(dāng)前，財政支農(nóng)資金過于強調(diào)生產(chǎn)效率和產(chǎn)量提升，忽略了提升農(nóng)村全面發(fā)展、完善鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的職能發(fā)揮，造成了財政下鄉(xiāng)資源與項目公共屬性不強，制約鄉(xiāng)村內(nèi)部自我完善，增加了鄉(xiāng)村振興制度成本，不利于鄉(xiāng)村治理多元化格局的形成。

財政支出要切實促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、均衡發(fā)展

創(chuàng)新財政投融資體制機制。一是發(fā)揮財政杠桿作用，探索財政投入多元格局，強化鄉(xiāng)村振興專項債券發(fā)行，引導(dǎo)和撬動金融資本更多投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村，架構(gòu)起功能互補、互通協(xié)作、高效順暢的財政框架體系。二是創(chuàng)新財政手段和財政工具，及時清理、取消、合并、調(diào)整不利或過時政策措施，引導(dǎo)新增補貼資金規(guī)模化向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體傾斜。要制定農(nóng)業(yè)發(fā)展專項政策清單，加快建設(shè)涉農(nóng)資金管理長效機制，改變碎片化管理模式，推動涉農(nóng)資金整合。三是強化行業(yè)統(tǒng)籌銜接，發(fā)揮資金綜合效應(yīng)，明確中央與地方事權(quán)和責(zé)任，對涉農(nóng)項目建立權(quán)責(zé)明確、管理科學(xué)、評價完整的支出保障體系。四是強化系統(tǒng)性預(yù)算績效改革，將事前評估、事后評價與事中監(jiān)控有機結(jié)合，形成績效目標(biāo)。五是要加大數(shù)字化信息管理平臺建設(shè)，實現(xiàn)涉農(nóng)資金績效管理體系數(shù)字化，形成數(shù)字化改革合力。

完善鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略制度性供給。第一，明確各級政府事權(quán)和財政支出責(zé)任，理順財政與市場之間關(guān)系，加大轉(zhuǎn)移支出支付事權(quán)、責(zé)任均等化改革，不斷縮小城鄉(xiāng)、地區(qū)差距。第二，加強城鄉(xiāng)行業(yè)地區(qū)收入差距調(diào)配，優(yōu)化財政再分配職能，扶持老少邊窮、貧困人口及社會弱勢群體。拓展鄉(xiāng)村義務(wù)教育發(fā)展機制，落實城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老、醫(yī)療、大病保險制度，統(tǒng)籌社會救助體系，提高農(nóng)村低保覆蓋面，建立健全公共服務(wù)體系。第三，發(fā)揮財政制度化優(yōu)勢，推進農(nóng)墾相關(guān)機制改革，健全農(nóng)業(yè)生態(tài)效益補償機制，加大農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化力度，推進人口市民化激勵機制建設(shè)。

探索鄉(xiāng)村治理新格局。一方面，在治理體系上促成德治、法治與自治結(jié)合的新型農(nóng)村治理體系。嚴(yán)格落實村級財務(wù)及經(jīng)費保障制度，堅持“一事一議”、財政獎補制度，完善治理程序規(guī)則和分配格局，依法保障鄉(xiāng)村治理參與主體權(quán)利，正確處理公平與效率、公權(quán)與私權(quán)關(guān)系，推動農(nóng)村法治建設(shè)。要激勵鄉(xiāng)村公共事業(yè)發(fā)展，更好反映民眾需求，培養(yǎng)公眾責(zé)任意識、理性觀念與自治水平。要凝聚社會共識，營造誠信守法原則，推動公共文化體系建設(shè)，以公共財政推動鄉(xiāng)村德治進程。另一方面，從治理主體角度來說，要積極促成政府財政職能向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，完善鄉(xiāng)村主體培育的體制機制，避免缺位、越位和權(quán)力濫用。既要健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級財政制度建設(shè)，全面落實村級組織運行經(jīng)費保障制度，也要發(fā)揮市場機制，扭轉(zhuǎn)市場配置，扶持新型經(jīng)營主體發(fā)展，激發(fā)鄉(xiāng)村振興內(nèi)生動力，構(gòu)建協(xié)商對話機制和利益訴求機制，營造實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的良好氛圍。

（作者為寶雞文理學(xué)院政法學(xué)院副教授）

【注：本文系陜西省教育廳專項項目“生態(tài)文明建設(shè)中的高校大學(xué)生低碳消費方式引導(dǎo)研究”（項目編號：18JK0040）成果】

【參考文獻(xiàn)】

①郭曉鳴、張克俊等：《鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略內(nèi)涵與政策建議》，《當(dāng)代縣域經(jīng)濟》， 2018年第2期。

②原超、黃天梁：《使鄉(xiāng)村運轉(zhuǎn)起來：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的理論內(nèi)核與行動框架》，《中共黨史研究》， 2019年第2期。

③王華東、張馨蕊等：《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農(nóng)村金融服務(wù)差異化監(jiān)管體系構(gòu)建》，《河北工程大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》， 2018年第4期。

④姜明飛：《基于區(qū)域經(jīng)濟差異下影響農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的農(nóng)村金融因素識別》，《現(xiàn)代農(nóng)村科技》， 2019年第3期。